Безвізова ПЛАНка

14-й саміт Україна—ЄС, що відбувся 22 листопада в Брюсселі, вітчизняні дипломати і чиновники називають одним з найуспішніших. Порівнюючи з ним за результативністю хіба що саміт 2008 року, коли під час головування Франції в Євросоюзі було ухвалено рішення про підготовку Угоди про асоціацію з Україною та початок візового діалогу, в результаті якого в довгостроковій перспективі може бути скасовано візи для українських громадян.

З Брюсселя президент Янукович привіз, крім звичної для таких заходів спільної заяви, довгоочікуваний План дій щодо запровадження безвізового режиму для короткострокових поїздок громадян України в країни ЄС (ПД), а також протокол про участь нашої країни у всіх програмах Євросоюзу.

Дипломати ж західні оцінюють саміт значно скромніше, ніж їхні українські колеги (правда, і особливих надій на нього вони не покладали), і кажуть, що насправді справжній успіх буде тоді, коли сторони підпишуть Угоду про асоціацію, яка включає частину про створення глибокої і всеосяжної зони вільної торгівлі, а Євросоюз запровадить безвізовий режим для короткострокових поїздок українських громадян. Привезений же з Брюсселя головний трофей — План дій — представники Євросоюзу порівнюють з набором тестових завдань, володіння й ознайомлення з якими аж ніяк не гарантує успішного складання іспиту. Більше того, в нашому випадку гарантією позитивного висновку «екзаменаційної комісії», на жаль, не буде навіть блискуче виконання Україною всіх пунктів тесту.

Європейська сторона з безвізовим режимом для українців явно не поспішає. У Києві мало не до останнього дня переживали: дадуть — не дадуть План дій.

Ставлення єесівців дається взнаки навіть у термінології: вони не захотіли називати документ дорожньою картою, як у випадку країн Західних Балкан (що мають значно більше шансів стати членами ЄС), і до формулювання про скасування віз наполегливо додають слова «в довгостроковій перспективі», які наші дипломати також наполегливо ігнорують, та й діалог з Україною європейці називають «візовим», тоді як українській стороні більше до вподоби визначення «безвізовий».

Запропонований Києву Євросоюзом План дій не містить ані конкретних термінів його виконання, ані чітких критеріїв оцінки проведеної роботи. Більше того, він, на настійну вимогу французької сторони, не передбачає автоматизму, тобто виконання всіх умов документа не означає автоматичного запровадження безвізового режиму. Втім, заспокоює провідний експерт громадської ініціативи «Європа без бар’єрів» Олександр Сушко, у балканських дорожніх картах також не було ані конкретних дат, ані автоматизму — виконання цих документів прискіпливо аналізувалося Брюсселем, і тільки потім Рада ЄС і Європарламент ухвалювали рішення. Головних відмінностей від балканських документів, причому в гірший бік, на думку експерта, дві. По-перше, це двоетапність українського Плану дій. Відповідно до документа, під час першого етапу Україна готує і ухвалює потрібне законодавство та відповідні держпрограми з усіх чотирьох блоків питань, окреслених у ПД, на другому — здійснює потрібні заходи, а Єврокомісія, залучаючи фахівців з країн ЄС, оцінює якість та ефективність цієї роботи. Перша доповідь для Європарламенту і Ради ЄС про виконання Україною ПД має бути зроблена Єврокомісією в середині 2011 року.

Рішення про перехід до другого етапу ухвалюватиме Рада ЄС на підставі підготовленого ЄК звіту про виконання українською стороною заходів, передбачених першим етапом ПД. У випадку ж Балкан ніякої етапності не було, ЄК готувала один звіт про виконання дорожньої карти, відповідно і Рада ЄС ухвалювала рішення один раз. Двоетапність українського документа значно подовжує процес його виконання (достатньо пригадати, як довго й болісно наші дипломати вичавлювали з європейських бюрократів сам План дій).

Друга відмінність від балканських дорожніх карт — обов’язковий моніторинг з боку Єврокомісії не тільки виконання власне ПД, а також і міграційної ситуації в Україні загалом — кількості відмов у видачі віз українським громадянам, відмов у в’їзді на кордоні ЄС, затриманих українських нелегалів у Європі, а також висланих з неї тощо. Більше того, перед ухваленням рішення про перехід до оцінки виконання другого етапу ПД ЄК має підготувати ще один документ — розгорнуту оцінку можливих наслідків у сферах міграції та безпеки для країн ЄС майбутнього рішення про скасування віз для громадян України. Ця умова особливо турбує українську сторону. Тому що в разі, якщо, скажімо, Голландії, Німеччині або ще комусь раптом видасться, що українці, які вільно подорожують Європою, можуть становити для них якусь загрозу, то наше просування до безвізового режиму знову загальмується. Навіть якщо виконання Україною ПД буде бездоганним. Але, наприклад, О.Сушко більш оптимістичний у своїх оцінках і вважає, що ймовірність негативної оцінки з цього питання з боку ЄК дуже низька, оскільки Україна демонструє позитивну динаміку. До речі, навіть у самому ПД сказано, що останні два роки кількість відмов у видачі віз та відмов на кордоні з ЄС українським громадянам становить менше 5% (близько 5 тис. чол. відповідно). Більше того, кількість українців, затриманих на території ЄС за нелегальне перебування, в останні роки неухильно скорочується (приблизно з 22 тис. чол. 2006 р. до 12 тис. 250 чол. 2009 р.). Правда, не виключає експерт, існує теоретична небезпека, що особливо «вередливі» посольства країн ЄС, які не палають бажанням скасовувати нам візи (навіть для короткострокових поїздок, навіть у довгостроковій перспективі) штучно завищуватимуть відсоток відмов у видачі дозволів на в’їзд.

Коли ж українці зможуть насолоджуватися свободою пересування Євросоюзом? Єесівська сторона стверджує: у довгостроковій перспективі. У їхній термінології це означає — не менше восьми років. Але з якого моменту починати відлік? Якщо з листопада 2010-го — то безвізовий режим нам світить не раніше 2018 р. Якщо з жовтня 2008 р. (офіційного початку безвізового діалогу Україна—ЄС) — не раніше 2016 р. Обидві дати аж ніяк не влаштовують Київ. Тут навіть середньострокову перспективу, тобто скасування віз у 2014—2015 рр., розглядають як найбільш песимістичний варіант. Україна хоче отримати безвізовий режим із Європою до початку Євро-2012. Навіть голова парламентського комітету з питань євроінтеграції опозиціонер Борис Тарасюк, який не мине нагоди покритикувати нинішню владу, вважає, що «цілком можливо й реально» виконати План дій за півтора-два роки. Президент Янукович налаштований ще рішучіше: у Брюсселі він пообіцяв подолати нелегкий шлях уже в першому півріччі 2011-го. Але це Віктор Федорович вочевидь погарячкував, оскільки його, напевно, на той момент ще не ознайомили зі змістом документа.

До речі, коли готувався цей матеріал, українська громадськість також ще не була ознайомлена з широко розрекламованим обома сторонами Планом дій. З якоїсь невідомої нам причини Київ і Брюссель домовилися офіційно документ поки що не публікувати. Дуже дивне, на наш погляд, рішення. Чому не показують те, чим так пишаються? Незрозуміла таємничість примушує будувати різні припущення. Наприклад, що єесівцям, які підготували цей документ, пишатися особливо нічим. Адже для України знову створюються складніші умови, ніж для інших держав, які домагалися того самого. Можна припустити, що українська влада не дуже хоче «світити» документ, оскільки, ознайомившись із ним, українські громадяни отримають чудову нагоду відстежувати, наскільки активно й ефективно наші можновладці наближають світле майбутнє, в якому в Європу без віз зможуть їздити не тільки вони самі, а й усі громадяни України.

Тому, роздобувши текст Плану дій, ми радо ознайомлюємо з ним на сайті «ДТ» всіх охочих.

Навіть поверхове ознайомлення з документом дає підстави припустити, що найпесимістичніші сьогоднішні прогнози, як це часто трапляється в наших реаліях, можуть виявитися з часом навіть занадто оптимістичними. Тому що невеличкий 12-сторінковий документ насправді передбачає велетенський обсяг роботи, далеко не всі види якої будуть до вподоби або до снаги нинішній владній команді. Хоча, слід їй віддати належне, за досить стислий термін вона змогла зробити чимало з того, що залишалося поза увагою або не виходило роками. Наприклад, підписано угоду з Росією про демаркацію; вдалося переконати білоруську сторону ратифікувати договір про кордон; ратифіковані три конвенції Ради Європи (але необхідно, щонайменше, десяток); прийнято закон про захист персональних даних (правда, далекий від досконалості), а також закон про держзакупівлі, який дуже потішив єесівців (хоча плановані до нього поправки можуть помножити досягнутий в очах ЄС успіх на нуль). Місяць тому уряд схвалив Концепцію інтегрованого управління кордонами. Буквально минулого тижня Кабмін своїм розпорядженням затвердив план першочергових заходів на 2010 р. із впровадження документів для виїзду українських громадян за кордон з електронним носієм біометричної інформації.

Саме перехід на біометричні паспорти записаний пунктом №1 у першому блоці Плану дій — «Безпека документів». Нові паспорти мають виготовлятися відповідно до найвищих стандартів ІКАО і з адекватним захистом персональних даних. Але, наскільки нам відомо, на сьогодні Мінфін не дає Мін’юсту грошей на структуру, яка повинна займатися цим захистом, і радить Міністерству юстиції знайти кошти в рамках власного бюджету. Однак для роботи органу із захисту персональних даних потрібні дороге спеціальне програмне забезпечення і техніка. Доки ця структура не почне працювати, видача біометричних паспортів залишатиметься неможливою. З вирішенням цієї проблеми зволікати не можна: фінансування органу із захисту персональних даних має бути закладене в бюджеті на 2011 рік.

Крім того, українські чиновники, здається, досі не усвідомили, що від старих закордонних паспортів доведеться відмовитися. Вони й тепер стверджують, що дійсні закордонні паспорти не підлягатимуть заміні на електронні, ними нібито можна буде користуватися до закінчення терміну їхньої дії. Можливо. Але не для поїздок у Європу. Бо ПД передбачає прийняття Україною окремого плану дій, який міститиме часові рамки щодо повного переходу на документи, котрі відповідають вимогам ІКАО, і виведення з користування тих, котрі не відповідають. У ПД особливо підкреслюється: майбутнім безвізовим режимом зможуть скористатися тільки власники біометричних паспортів! Тож власники закордонних паспортів із вклеєною фотографією, яких наші доблесні органи примудрилися видати ще 50 тисяч буквально цього літа (тобто терміном дії до 2020 р.),
можуть щиро подякувати за таку «послугу».

Другий блок ПД «Нелегальна міграція і реадмісія» складається з трьох розділів — «Управління кордонами», «Управління міграцією», «Політика надання притулку». «Управління кордонами» передбачає виконання всіх необхідних заходів для реалізації Держпрограми розвитку і реконструкції держкордону до 2015 р. і Концепції розвитку Держприкордонслужби до 2015 р. Документом передбачається надання Прикордонслужбі можливості брати участь у виявленні і розслідуванні транскордонних злочинів. Крім того, Україна повинна підготувати спеціальний план дій (з часовими рамками і позначеними цілями) з реалізації національної стратегії інтегрованого управління кордонами (ІУК), забезпечити для нього адекватну інфраструктуру, технічне обладнання, IT-технології, фінансові і людські ресурси, а також ефективно виконувати закон 2009 р. «Про прикордонний контроль». Особливий акцент — на реалізації угоди про реадмісію з ЄС як однієї з основних умов продовження візового діалогу і запровадження в майбутньому безвізового режиму.

Розділ «Управління міграцією» вимагає від України встановлення законодавчих рамок для міграційної політики (нагадаємо, відповідної концепції в нас досі не прийняли), визначення чітких правил в’їзду і перебування на території країни іноземців, заходів для реінтеграції українських громадян, які повертатимуться на батьківщину — добровільно чи за згодою про реадмісію, моніторингу міграційних потоків, боротьби з нелегальною міграцією та докладання зусиль до укладення угод про реадмісії з країнами — джерелами нелегалів. Окремим пунктом прописана необхідність прийняття національної стратегії управління міграцією і відповідного плану дій, який вказуватиме часові рамки, мету, дії, результати й індикатори виконання, а також достатні людські та фінансові ресурси. Крім того, ЄС хоче бачити в Україні механізм моніторингу міграційних потоків і регулярно отримувати інформацію про міграційну ситуацію в нашій країні — кількість нелегальних та легальних мігрантів, аналіз ризиків і розслідування випадків організованого сприяння нелегальній міграції. Про єдиний окремий міграційний орган (який у нас то болісно довго створюють, то відразу ліквідовують) у ПД нічого не сказано. Європейці хочуть від нас бодай ефективної співпраці між усіма задіяними в цій сфері держструктурами.

Розділ «Політика надання притулку» передбачає прийняття та виконання законодавства в цій сфері (зокрема ратифікації Женевської конвенції 1951 р. і Нью-Йоркского протоколу до неї), яке відповідає міжнародним стандартам.

Третій блок Плану дій — «Громадський порядок і безпека» — присвячений запобіганню та боротьбі з організованою злочинністю, тероризмом і корупцією; правовій кооперації з кримінальних питань; законодавчій співпраці й захисту даних і потребує розробки та прийняття великого законодавчого масиву, а також упорядкування і виконання кількох докладних планів дій із його реалізації. Йдеться, зокрема, про всебічну стратегію боротьби з організованою злочинністю, закон про боротьбу з торгівлею людьми, антикорупційне законодавство та створення єдиного і незалежного агентства боротьби з корупцією, національну стратегію запобігання та боротьби з відмиванням грошей і фінансуванням тероризму, нову національну стратегію боротьби з наркотиками, ратифікацію відповідних конвенцій ООН і Ради Європи в цих сферах, укладення угод із Євроюстом і Європолом.

Четвертий блок ПД — «Зовнішні зносини і фундаментальні права» — стосується свободи пересування територією України, умов і процедур видачі ідентифікаційних документів, дотримання прав громадян, включно із захистом меншин. Євросоюз пропонує Україні переглянути правові й регуляторні рамки процедур реєстрації громадян для уникнення невиправданого обмеження свободи пересування. Інакше кажучи, європейці хочуть, щоб в Україні, як і в країнах ЄС, була повідомна, а не дозвільна система реєстрації громадян. Прийняття всебічного антидискримінаційного законодавства і виконання відповідного плану дій, ефективна боротьба з расизмом, ксенофобією та антисемітизмом — також обов’язкові умови майбутнього скасування віз для українських громадян.

На думку експертів, найлегше і найшвидше Україна зможе виконати перший блок завдань Плану дій — введення біометричних документів. За наявності політичної волі та достатніх матеріальних і фінансових ресурсів досить швидко можна впоратися і з облаштуванням кордонів. Справжні ж труднощі очікують на Україну, коли їй доведеться виконувати завдання, спрямовані на боротьбу з корупцією. До речі, практично кожен блок документа містить вимогу організації тренінгів, спрямованих на боротьбу з цим злом, і прийняття етичних кодексів для чиновників, причетних до видачі закордонних паспортів, прикордонників, митників, працівників міграційних служб, прокурорів, судів тощо. Але як оцінити рівень корупції та ефективність боротьби з нею? Зрозуміло, навряд чи ЄС очікує, що найближчими роками ми наблизимося в цьому питанні до Данії, Фінляндії чи Швеції, але як він оцінюватиме наші зусилля (якщо, звісно, такі будуть)? Який рівень корупції вважатиметься допустимим для ухвалення рішення про запровадження безвізового режиму з нашою країною? Можливо, якоюсь мірою враховуватиметься рейтинг Transparency International. Нинішнього року у списку з 178 країн Україна посідає 134-те місце (разом із Гондурасом, Нігерією, Сьєрра-Леоне, Того). Нагадаємо також, що місяць тому в коментарі «ДТ» глава Групи держав проти корупції (GRECO) Драго Кос заявив: на даний час, порівняно з іншими відомими йому країнами, «Україна демонструє найменші зусилля в питаннях боротьби з корупцією».

Швидко виконати третій і четвертий — «ціннісні» — блоки ПД, вважає головний експерт громадської ініціативи «Європа без бар’єрів» Олександр Сушко, в України шансів немає: «У нас тут проблеми фундаментальні. Надто різна філософія правоохоронної діяльності в нас і в ЄС».

І останнє. У тексті Плану дій є слова, що, приймаючи рішення про пропозицію Раді ЄС і Європарламенту скасувати візи для короткострокових поїздок українських громадян, Єврокомісія братиме до уваги загальний стан відносин України і ЄС. А на саміті в Брюсселі президент ЄК Баррозу висловився цілком однозначно: «Наше зближення залежатиме від загальних цінностей — демократії та прав людини».