Про позаблоковість без ілюзій

Угода про створення Коаліції депутатських фракцій «Стабільність і реформи» у Верховній Раді України шостого скликання у розділі «Програмні засади діяльності коаліції» містить пункт 5.2, який вимагає «закріплення на законодавчому рівні позаблокового статусу України, що означає неучасть України у військово-політичних союзах інших держав. Продовження конструктивного співробітництва з НАТО з усіх питань, що становлять взаємний інтерес».

Зазначений пункт викликав значний резонанс у Європі та США серед посадовців і експертів, які впливають на формування політики ЄС, НАТО і Сполучених Штатів щодо України. Причина — незрозумілість цієї вимоги у термінах законотворчості та прикладної політики, виходячи з наявного світового досвіду.

В європейській і північноамериканській політичній літературі та військових словниках термін «позаблоковий» майже не використовується і розглядається як один із синонімів для термінів «неприєднаний» і «нейтральний». Існує термін «нейтралізм», який використовується у професійній лексиці фахівців із військового права. Він означає неучасть у військових союзах без визнання країни нейтральною, тобто є аналогом терміну «позаблоковість» в українському розумінні. Однак цей термін маловідомий і занадто «теоретичний» для широкого вжитку.

Як наслідок, зазначений пункт Коаліційної угоди сприймається (залежно від його перекладу світовими інформаційними агенціями) як намір або прив’язати зовнішню політику до Руху неприєднання, або проголосити нейтралітет. Обидва варіанти інтерпретацій викликають запитання.

Україна з 1996 року має статус спостерігача у Русі неприєднання. Сам цей рух був інституційно оформлений у 1961 році як альтернатива радянсько-американському блоковому протистоянню часів холодної війни з ініціативи лідерів Гани, Єгипту, Індії, Індонезії та Югославії. У термінах геополітики мова йшла про відстоювання інтересів Півдня у протистоянні цивілізацій Півночі. На сьогодні рух являє собою антиімперіалістичну течію світової політики (із помітними антисіоністськими настроями) і об’єднує різні за ідеологією та політичним устроєм країни, переважно економічно нерозвинені.

З постсоціалістичних країн до Руху неприєднання входять Білорусь, Монголія, Туркменистан та Узбекистан. Після виходу Мальти і Кіпру у зв’язку зі вступом до ЄС єдиною європейською країною, котра входить до Руху, залишилася Білорусь.

Сам склад Руху неприєднання свідчить про різницю між поняттями «неприєднання» і членства у військових союзах. Білорусь і Узбекистан є членами ОДКБ, однак вони відповідають критеріям Руху неприєднання як країни, котрі не сповідують відданості певним цивілізаційним, ідеологічним та політичним цінностям. Тим часом нейтральні європейські країни до Руху неприєднання не входять. Більше того, Кіпр і Мальта, які не є членами НАТО, — втратили членство в Русі у зв’язку зі вступом до ЄС.

У зв’язку з цим варто зазначити, що сам термін «блок» є не юридичним, а політичним визначенням. Він означає групу країн, згуртовану навколо певних цілей та цінностей. Тому НАТО і ЄС часто визначаються як «блоки», а ОДКБ і СНД — як політичні проекти без явних блокових ознак.

Таким чином, інтерпретація пункту 5.2 Коаліційної угоди як наміру «неприєднання» може сприйматись як відмова України від європейської спрямованості суспільно-політичних та соціально-економічних реформ. Це вочевидь не відповідає реальності і потребує роз’яснень у діалозі зі США та ЄС щодо суто військово-політичного підґрунтя зазначеного пункту.

Проблемою може бути те, що у такому разі виникатимуть асоціації з поточним військово-політичним статусом Сербії (на сьогодні — спостерігач у Русі неприєднання). 2007 року парламент цієї країни проголосив озброєний нейтралітет до моменту вирішення питання приєднання до ЄС і НАТО на референдумі. Це рішення було продиктоване незгодою з політикою США та провідних європейських країн стосовно незалежності Косово, при тому що питання членства Сербії може бути досить швидко вирішене позитивно, як із боку ЄС, так і з боку НАТО.

Аналогічне законодавче рішення України може бути сприйняте як знак незгоди з цілями ЄС та НАТО, і таке сприйняття тільки підсилюватиме той факт, що через зовнішньополітичні обставини, на відміну від Сербії, Україна не може розраховувати на швидке членство в НАТО, не кажучи вже про ЄС.

Інша можлива інтерпретація пункту 5.2 Коаліційної угоди у США та Європі — наміри проголошення нейтралітету України. Такий статус має юридично визначені рамки, що ґрунтуються на міжнародному гуманітарному праві, сформованому Гаазькими конвенціями 1907 року і Женевськими конвенціями 1949 року разом із додатковими протоколами.

Сучасне розуміння права нейтралітету передбачає три основні заборони: приймати іноземні війська на своїй території, надавати власні війська на підтримку військових дій інших країн (якщо не йдеться про військові дії від імені ООН), не проводити під час конфліктів дискримінаційну політику в торгівлі зброєю, військовою технікою та товарами військового призначення.

Нейтралітет передбачає неучасть у військових союзах, однак сама собою відсутність формального членства у військових союзах не робить країну нейтральною. Взагалі, нейтралітет, у європейському розумінні, ґрунтується передусім на історичній традиції, поточній політиці та довгостроковій стратегії, а не на юридичних документах. Загальновизнані нейтральні країни Європи по-різному визначають свій статус: постійний нейтралітет — у Швейцарії та Австрії, військовий нейтралітет — у Ірландії, неприєднання — для Фінляндії. Швеція визначає свій статус як «неприєднання у мирний час з метою нейтралітету під час війни».

Європейські нейтральні країни намагаються не обмежувати себе юридичними зобов’язаннями. На сьогодні тільки Австрія має чинний внутрішній закон щодо нейтралітету. Вона змушена була піти на його прийняття як умову припинення радянської окупації. СРСР вимагав ввести відповідну норму в конституцію, однак Австрія, за підтримки інших європейських країн і США, зуміла обмежитись окремим «конституційним актом» рівня закону. Проте, незважаючи на це, Австрія офіційно заявляє, що у разі створення повноцінного військового союзу в рамках ЄС вона відмовиться від нейтралітету.

В одній із прикінцевих статей конституції Швейцарії міститься згадка про функції федерального уряду проводити політику нейтралітету, однак у базових інституційних положеннях, які визначають засади державного будівництва, посилань на нейтралітет свідомо не зроблено як таких, що недоречні. До 1991 року Фінляндія, відповідно до двостороннього договору з СРСР, не мала права приєднуватися до військових союзів. Фінляндія розглядала цей договір як вимушений крок, що дозволяв зберігати дистанцію від СРСР.

Так само політичний, а не юридичний характер має зовнішнє визнання нейтралітету цих країн. Єдиний приклад міжнародного оформлення визнання нейтралітету, про який інколи говорять як про гарантії, — це спільна письмова заява європейських імперій — учасниць Віденського конгресу 1815 року щодо доцільності нейтралітету Швейцарії. Однак, по-перше, між імперіями, котрі підписали цю заяву, та їхніми сучасними наступниками існує лише історичний зв’язок, а по-друге, ця заява не містить підпису самої Швейцарії, відтак не накладає на неї зобов’язань.

Нейтралітет ґрунтується на праві нейтралітету, яким визначаються певні права і обов’язки під час війни. Однак це тільки один із елементів, що робить країну нейтральною. Головне в сучасних умовах — це політика нейтралітету у мирний час, яка дозволяє країні зберегти нейтралітет під час війни. Така політика має проводитися тривалий час, щоб отримати міжнародне визнання.

Характерний приклад: під час операції НАТО для вирішення проблем Косово у 1999 році європейські країни проголосили нафтове ембарго проти Сербії. Швейцарія від нього відмовилась на підставі того, що під час війни, яка не ведеться від імені ООН, згідно із правом нейтралітету, вона не повинна дискримінувати сторони конфлікту у постачаннях товарів військового призначення (паливо під час війни є таким товаром). Тобто, проголосивши ембарго Сербії, Швейцарія мала б проголосити таке ж саме ембарго членам НАТО. Можна також згадати відмови з боку Австрії і Швейцарії у праві прольоту над цими країнами літаків під час операцій проти Іраку в 1991 і 1993 роках. З таких епізодів складається політика, яка визнається світом.

Політика нейтралітету потребує фінансової і військової підтримки. Оборона країни має бути побудована таким чином, аби не виникало сумнівів у її здатності виконувати обов’язки нейтралітету, зокрема захищати нейтралітет від порушень. Витрати на оборону Швейцарії, яка оточена дружніми країнами ЄС і сама входить до Шенгенської зони, перевищують три відсотки ВВП (деякі довідники наводять менші суми, однак вони не враховують того, що основні витрати на утримання збройних сил Швейцарії лягають на приватний бізнес і місцеву владу, які надають резервістів).

Саме політика, а не юридичні зобов’язання, вирізняє європейські нейтральні країни. Нейтралітет для них — безпековий інструмент, а не ідеологічний фетиш, «вмурований» у закон. Зосередження на політиці робить їхній статус водночас надійним і гнучким. Австрія, Ірландія, Фінляндія та Швеція готові відмовитися від нейтралітету заради створення повноцінного військового союзу у рамках ЄС (найбільшим противником такого кроку є Данія — член НАТО, який не вважає за доцільне розпорошувати свої військові можливості на дублюючі структури). Більше того, Фінляндія і Швеція не виключають приєднання до НАТО.

Ірландія визначає свій статус як «військовий нейтралітет». Акцент на слові «військовий» означає, що в політичній і економічній сфері країна не є нейтральною. Це дозволило їй підтримати економічні заходи в рамках тоді ще Європейського економічного співтовариства на підтримку Великобританії під час війни проти Аргентини (Фолклендська війна 1982 року). Відданою прихильницею нейтралітету залишається тільки Швейцарія. Однак і для неї нейтралітет — тільки засіб. Під час санкціонованого урядом огляду політики нейтралітету у 2000 році було зазначено, що політика нейтралітету застосовуватиметься доти, доки країна не отримає іншої, більш привабливої з погляду безпеки альтернативи.

Контрастом до європейської практики є приклади проголошення нейтралітету країнами колишнього СРСР. Білорусь, Молдова і Туркменистан закріпили свій нейтральний статус на рівні конституції та у відповідних законах і політичних документах (концепціях, стратегіях і доктринах). Щоправда, у випадку Мінська йдеться не про поточний, а про бажаний майбутній статус, заради набуття якого проводиться відповідна політика. Тим часом Білорусь є членом ОДКБ і розміщує на своїй території російські військові бази. Молдова має не контрольовану центральним урядом територію, на якій також розміщуються російська база і міжнародні спостерігачі. Тобто політика цих країн де-факто не відповідає вимогам нейтралітету. Відповідно, вони нейтральними не визнаються, і їхній нейтралітет не поважатиметься під час війни.

Туркменистан не тільки закріпив свій постійний нейтралітет на рівні конституції і внутрішнього законодавства, а й отримав визнання свого статусу на рівні ООН. Але це не завадило йому під тиском обставин надати право на проліт, екстрену посадку, дозаправку та обслуговування військово-транспортних літаків країн, які проводять військові операції в Афганістані. Формально — це не є порушенням права нейтралітету, однак через такі дії туркменська політика втрачає авторитет в очах афганського й іранського керівництва. Крім того, реальні військові можливості Туркменистану ставлять під сумнів його можливості відстоювати нейтралітет у разі гострого конфлікту інтересів навколо його енергетичних ресурсів.

Порівняння практики нейтралітету в Західній Європі і на пострадянському просторі підтверджує, що нейтралітет у європейському розумінні ґрунтується не на внутрішньому законодавстві, а на політиці, яку проводить країна і сприймає зовнішній світ.

Відповідно до права нейтралітету, незалежно від внутрішнього законодавства, Україна не є і не може бути нейтральною, доки на її території перебувають іноземні військові бази. Більше того, згідно з визначенням агресії, даним Генеральною Асамблеєю ООН, будь-яку країну може бути визнано агресором, якщо вона дозволяє, щоб «її територія, яку вона надала у розпорядження іншої держави, використовувалась цією іншою державою для здійснення акту агресії проти третьої держави» (Резолюція Генеральної Асамблеї ООН №3314 від 14 грудня 1974 року, стаття 3, пункт f).

Виходячи з цього, під час російсько-грузинської війни у серпні 2008 року Грузія могла проголосити Україну агресором на підставі того, що проти неї використовувалися сили Чорноморського флоту Росії, який базується у Криму. Вона цього не зробила з політичних причин, і ця подія не мала військових наслідків для України. Однак випадкове або навмисне зіткнення Чорноморського флоту, наприклад, із силами НАТО може становити для України воєнну загрозу, незалежно від того, містить її внутрішнє законодавство положення про позаблоковість або нейтралітет чи не містить.

З урахуванням викладеного, можна окреслити коло питань, які потребують пояснень на зовнішньополітичному рівні у зв’язку з пунктом 5.2 Програмних засад діяльності коаліції, зокрема у рамках форумів та двосторонніх зустрічей перших осіб держави з іноземними партнерами:

— чи означає це перехід до політики неприєднання до цивілізаційних платформ і, відтак, відмову від європейської спрямованості внутрішнього розвитку;

— чи означає це відмову від мети набуття членства у НАТО, що потребуватиме свого відбиття в новій Стратегічній концепції альянсу стосовно відносин з Україною і корекції рішень самітів НАТО у Бухаресті (2008 рік) і Страсбурзі/Кьолі (2009 рік);

— чи означає це припинення участі України в операціях НАТО, зокрема надання військових підрозділів для місії у Косово та військових кораблів для операції у Середземному морі;

— чи означає це припинення міжнародних військових навчань на території України;

— чи означає це розформування українсько-польського батальйону Укрполбат і відмову від планів створення інших спільних військових формувань із країнами Центральної та Східної і Південно-Східної Європи;

— чи означає це перегляд політики щодо Чорноморського флоту Російської Федерації.

Конкретні відповіді на ці запитання і їх переконливість для зовнішньополітичних партнерів України залежатимуть від форми реалізації вимоги коаліційної угоди щодо законодавчого закріплення позаблокового статусу.

Будь-який варіант реалізації зазначеної вимоги передбачає внесення змін до Закону України «Про основи національної безпеки» (№964-15, редакція від 14 січня 2006 року), який містить положення про членство у НАТО як пріоритет національних інтересів (статті 6 та 8). Цей закон було прийнято у 2003 році з урахуванням рішення Ради національної безпеки та оборони України від 23 травня 2002 року «Про Стратегію України щодо Організації Північноатлантичного договору (НАТО)» (затверджена указом президента України №627 від 8 липня 2002 року).

На сьогодні у Верховній Раді зареєстровано чотири законопроекти про внесення змін до цього закону: №2018 від 7 лютого 2008 року (Коновалюк В.І.), №2172 від 5 березня 2008 року (Кисельов В.О.), №2624 від 9 червня 2008 року (Шуфрич Н.І.), №5149 від 21 вересня 2009 року (Гриневецький С.Р.). Законопроект №2172 доповнює норму про членство в НАТО обов’язковістю проведення референдуму, решта — пропонують скасувати пряму згадку про членство в НАТО і вводять менш чіткі формулювання статей 6 та 8, які допускають достатньо широкі інтерпретації, однак не вимагають позаблоковості.

Жоден із варіантів не означає кардинальної зміни поточної політики України щодо НАТО і перспектив членства, однак вони дозволяють оперувати терміном «позаблоковість» в інших законах, нормативних актах і політичних документах (наприклад, у нових Стратегії національної безпеки і Воєнній доктрині).

Обов’язкових змін потребуватиме також Воєнна доктрина України (затверджена указом президента України
№648/2004, редакція від 20 липня 2009 року), в абзаці другому пункту 9 та в абзацах другому і третьому пункту 16 якої йдеться про членство у НАТО. У мінімальному варіанті мова може йти про зміни формулювань, однак це знизить політичне значення цього документа і створить негативні інформаційні приводи. Річ у тому, що зазначені пункти Воєнної доктрини вже змінювалися двічі під впливом політичної кон’юнктури. Первісний текст, затверджений 15 червня 2004 року, містив положення про членство у НАТО; вже 15 липня 2004 року вони були переформульовані (указ №648/2004), а 21 квітня 2005 року — відновлені (указ
№702/2005). Більше того, внесення прямої згадки про позаблоковість у текст чинної доктрини може бути сприйняте зовнішньополітичними партнерами України як повернення до Воєнної доктрини 1993 року, яка містила таке положення.

Якщо такі зміни все ж таки буде внесено, доцільно врахувати зовнішньополітичні пріоритети парламентської коаліції у новому тексті Воєнної доктрини, що може бути розроблений паралельно з проведенням оборонного огляду, який наразі триває відповідно до рішень Ради національної безпеки і оборони та відповідних указів президента.

Основним нормативно-правовим актом, у якому доцільно прояснити основні аспекти поточного та майбутнього військово-політичного статусу України, має бути новий Закон України «Про основи внутрішньої та зовнішньої політики», який повинен замінити застарілий Закон «Про основні напрями зовнішньої політики України» (№ 3360-12 від 2 липня 1993 року). Його готувати потрібно ґрунтовно і без зайвої поспішності.

Виходячи з викладеного, форсоване прийняття окремого, не узгодженого з іншими законами та нормативно-правовими актами закону про позаблоковість більше викликатиме запитань, ніж даватиме відповідей. Сенс розробки нової (або оновленої) зовнішньополітичної доктрини полягає у тому, щоб визначити її зміст, а не дати їй назву, тим більше коли така назва не має чіткого міжнародно-правового визначення.