Земельна децентралізація як інституціональний бар'єр земельному переділу

Завданням номер один у сучасних умовах є недопущення спекулятивного перерозподілу сільськогосподарських земель за сценарієм приватизаційних процесів 90-х років минулого століття.

Найбільші ризики у разі запуску ринку земель сільськогосподарського призначення в нинішніх умовах пов'язані з тим, що власник земельного паю (дрібний землевласник) повинен буде протистояти на ринку агрохолдинговим утворенням, запрограмованим на максимізацію власного банку сільгоспземель шляхом скуповування паїв, перш за все орендованих ними.

Багаторазова пролонгація мораторію на вільний оборот сільгоспземель (2001–2018 рр.) створила необхідні тимчасові рамки для формування сприятливої та такої, що відповідає найкращим зарубіжним практикам, інституціональної основи купівлі-продажу найбільшого багатства українського народу. Але органи влади цим не скористалися, і функціонування ринку земель сільськогосподарського призначення в нинішніх умовах не видається можливим, виходячи з імовірних негативних соціальних, екологічних та економічних наслідків земельного переділу.

Через відсутність в Україні повноцінного інституту, який забезпечив би консультаційну підтримку власників паїв щодо законодавства в частині володіння, користування та розпорядження сільськогосподарськими землями, дрібні землевласники опиняться у свідомо програшному становищі порівняно з агрохолдингами. В останніх є всі необхідні фінансові та організаційні можливості для поглинання найродючіших сільськогосподарських угідь. Фактично вже сформувалися передумови з позбавлення земель сільських жителів у разі запуску ринку сільгоспземель через їхню низьку платоспроможність і незадовільний рівень доходів сільських домогосподарств.

Також масового поширення набули прецеденти купівлі великими аграрними формуваннями прав оренди на сільськогосподарські угіддя, щоб у разі інституціоналізації ринку сільгоспземель мати першочергове право викупу орендованих земель. З огляду на потужне лобі в законодавчому і вищому виконавчому органах влади великі сільгоспвиробники спробують за першої ж нагоди оформити своє право володіння землями сільськогосподарського призначення, які перебувають і в державній власності. Таких земель в Україні близько 10 млн га.

Саме залучення цих земель у господарський оборот в інтересах місцевого населення при дотриманні традиційної для відповідної природно-кліматичної зони спеціалізації є важливим чинником розширеного відтворення потенціалу сільського розвитку та диверсифікації сільської економіки.

Наприкінці січня поточного року прем'єр-міністр України Володимир Гройсман заявив, що об'єднані територіальні громади (ОТГ) одержать у комунальну власність землі за межами населених пунктів. І, як уточнили його підлеглі з профільних міністерств і відомств, ідеться про сільськогосподарські землі державної власності. Кабінет міністрів України видав відповідне розпорядження, яке передбачає передачу земельних ділянок сільгосппризначення держвласності в комунальну власність ОТГ.

На жаль, усі законопроекти, що створюють інституціональне підґрунтя для реалізації задекларованих пріоритетів земельної децентралізації, у тому числі й президентський, український парламент благополучно провалив, чим змусив засумніватися в щирості української влади в питанні передачі додаткових земельних активів у власність територіальних громад. А окремі представники експертного середовища розглядають такі дії уряду та парламенту як черговий вихлоп популізму з метою завоювати додаткові електоральні симпатії.

У цілому земельні ресурси виступають важливим фактором зміцнення фінансової самодостатності територіальних громад, особливо за умов поглиблення децентралізації та реформи місцевого самоврядування. Об'єднання територіальних громад створює сприятливі передумови для зростання доходів місцевих бюджетів шляхом удосконалення адміністрування плати за землю, укрупнення комунальних земельних масивів та їхнього раціонального використання завдяки наданню в користування суб'єктам підприємницької діяльності.

Тривалий час для органів місцевого самоврядування, особливо обласних центрів і міст обласного підпорядкування, а також населених пунктів, що розташовані поблизу ареалів здійснення рекреаційної діяльності, продаж земель у межах населених пунктів виступав вагомим фактором наповнення місцевих бюджетів. Інша річ, що здійснення самої угоди купівлі-продажу не завжди вписувалося в класичні ринкові лекала, внаслідок чого бюджети територіальних громад недоодержували значний обсяг надходжень.

Однак сьогодні для всіх стало очевидним те, що резерви наповнення місцевих бюджетів за рахунок продажу земель у межах населених пунктів уже практично вичерпано. Це підтверджує динаміка надходжень коштів до місцевих бюджетів від продажу землі. Якщо у 2007 р. ці надходження становили 2,85 млрд грн, у 2010-му - 1,36 млрд, у 2014-му - 0,74 млрд, то у 2017-му - 1,27 млрд грн. Динаміка надходжень коштів від продажу землі до місцевих бюджетів у 2007–2017 рр. свідчить про те, що найбільш ліквідні землі було продано ще до 2009 р. (див. рис. 1). У 2007 р. питома вага надходжень коштів від продажу землі в доходах місцевих бюджетів від операцій із капіталом становила 62,0%, у 2015-му - 54,5, а у 2017-му - 67,6%.

Обвал ринку земель несільськогосподарського призначення відбувся у 2009 р. не тільки через глобальну фінансову кризу, яка зрикошетила по Україні, а і з тієї причини, що продавалися в основному вже землі, які не так цікавлять бізнес і громадян, як у попередні періоди, тому й надходження від продажу на порядок знизилися. У 2017 р. надходження від продажу землі до місцевих бюджетів порівняно з 2007 р. зменшилися на 1,58 млрд грн.

Плата за землю (земельний податок та орендна плата за землю) виступала й виступає однією з основних складових податкових надходжень до місцевих бюджетів. У 2007 р. питома вага плати за землю в структурі податкових надходжень у місцеві бюджети становила 8,7%, у 2015-му - 15,1, а у 2017-му - 13,1% (див. рис. 2).

Значне зростання надходжень плати за землю до місцевих бюджетів у 2016-му і 2017 р. порівняно з попередніми періодами пов'язане з припиненням дії Закону України "Про плату за землю", що урізало перелік пільг, і ліквідацією фіксованого сільськогосподарського податку, розширилася база стягнення земельних платежів. Також свою позитивну роль відіграло віднесення плати за землю в категорію "місцеві податки", що певним чином вплинуло на результативність адміністрування земельного податку та орендної плати.

Нинішній звужений інституціональний люфт користування та розпорядження комунальними землями й землями загалом у межах і поза межами населених пунктів забезпечив у 2017 р. 12-відсоткову питому вагу земельної ренти (плата за землю плюс надходження коштів від продажу землі) у структурі загальних доходів місцевих бюджетів без урахування міжбюджетних трансфертів (див. рис. 3).

За умови формування необхідних інституціональних передумов для передачі земельних ділянок сільгосппризначення держвласності в комунальну власність територіальних громад збільшуються потенційні можливості місцевого самоврядування в частині одержання додаткових доходів місцевих бюджетів унаслідок удосконалення адміністрування орендної плати за землю та земельного податку. Також розширюються можливості найбільш ефективного використання земельних ділянок шляхом їхнього надання в користування суб'єктам аграрного підприємництва на конкурсній основі.

Фактично ОТГ на першому етапі мають передати 760 тис. га сільськогосподарських земель державної власності поза межами населених пунктів. Це ті землі, щодо яких уже проведено інвентаризацію. Більша частина земель ще не готова до передачі в комунальну власність через відсутність необхідного землевпорядного забезпечення.

Однак у контексті євроінтеграційних прагнень України викликає занепокоєння така проголошена представниками уряду дискримінаційна норма, як передача земель за межами населених пунктів лише ОТГ, адже в Україні є багато громад, представники яких виступають категорично проти об'єднання з іншими громадами. Отут відхилений законопроект №4355, який передбачає передачу земель усім без винятку громадам, саме й усуває зазначену дискримінаційну норму, і тому доцільна його реанімація.

Особливо важлива передача земельних ділянок сільгосппризначення державної власності в комунальну власність сільських територіальних громад, оскільки має місце певний інституціональний розрив: значними темпами зростають надходження податків і зборів до бюджетів великих міст, передусім обласних центрів, а реального збільшення надходжень до бюджетів сільських територіальних громад не відбувається. Фактично посилюється розрив між рівнем життя та рівнем доходів міських і сільських жителів, що формує значний потенціал нового витка соціальної напруженості та подальшого занепаду українського села.

Кілька фаз реформування міжбюджетних відносин прирекли сільські бюджети на хронічну залежність від бюджетів вищого рівня, оскільки принципово так і не було розширено базу їхнього наповнення. Хоча існують значні резерви для того, щоб на порядок збільшити доходи бюджетів сільських територіальних громад.

Адже, попри те, що земельні ресурси є основним чинником підйому вітчизняного аграрного сектора, належного ефекту сільські бюджети не отримали. Яскравий приклад - динаміка валової доданої вартості, створюваної в сільському господарстві, і динаміка доходів сільських бюджетів у 1999–2016 рр.

Питома вага валової доданої вартості сільського господарства у ВВП країни у 1999 р. становила 15,6%, у 2002-му - 12,6, у 2016-му - 11,7%. У 2016 р. порівняно з 1999-м і 2011 р. валова додана вартість у сільському господарстві збільшилася в рази. Зате питома вага доходів сільських бюджетів у доходах зведеного бюджету України коливалася в межах 0,8–1,8%.

Це пов'язано з тим, що за багато років реляцій представників влади про наявність "унікальної" моделі реформування аграрного сектора України як базової ланки сільського розвитку так і не було реально розширено податкову базу наповнення сільських бюджетів, хоча потенційно для цього існувало багато можливостей. Свою деструктивну роль відіграла й надмірна концентрація сільськогосподарського виробництва на основі вертикальної інтеграції та експортна орієнтація рослинництва.

Консервація дефіциту податкових і неподаткових надходжень до місцевих бюджетів, насамперед бюджетів сільських територіальних громад, перебуває в прямій залежності від повільних темпів формування інституціональних передумов передачі земель поза межами населених пунктів у комунальну власність.

У разі форсування передачі земель сільгосппризначення держвласності, що розташовані за межами населених пунктів, у власність громад можливості для наповнення місцевих бюджетів зростають на порядок. Це буде досягнуто як унаслідок зростання зацікавленості місцевої влади в упорядкуванні адміністрування земельного податку та орендної плати за землю, так і в результаті збільшення обсягів продажу прав на оренду землі.

З огляду на те, що перехід сільськогосподарських земель із державної власності в комунальну не суперечить мораторію на вільний оборот даної категорії земель, це не створює ризиків їхнього поглинання шляхом здійснення спекулятивних операцій і виступає альтернативою клановому земельному переділу.

Зате передача цих земель у володіння, користування та розпорядження територіальним громадам зміцнить комунальний сектор системи земельних відносин і сформує колективного власника, який через представницькі органи місцевого самоврядування зможе вчасно попереджати спроби акул аграрного бізнесу на нееквівалентній основі привласнювати земельну ренту та прецеденти відчуження місцевих жителів від безпосереднього володіння сільськогосподарськими землями.