Яка Генеральна прокуратура потрібна Україні?

Ліквідувавши функцію загального нагляду, Україна зробила серйозний крок на шляху створення європейської системи органів прокуратури. Поки що ми перебуваємо на самому початку шляху.

Прокурорський корпус проходить через регулярні випробування, від результату яких залежить довіра громадян до всієї правоохоронної системи країни. Щоб уникнути пробуксовки реформ, маємо вирішити три завдання: якісно оновити прокурорські кадри, мінімізувати політичний тиск на прокурорський корпус і, найголовніше, забезпечити неухильне дотримання букви закону. Без вирішення цих завдань неможливо змінити ціннісну матрицю прокурорів і вплинути на їх мотивацію. А відтак довіра громадян до одного з фундаментальних правоохоронних органів загрожує залишитися на нинішньому безпрецедентно низькому рівні - 10%.

Важливий прецедент

Серед головних політичних новин останнього часу - відкриття Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарного провадження щодо одного з керівників Генеральної прокуратури. Відповідно до закону, з моменту відкриття провадження і до винесення рішення у справі ім'я прокурора, щодо якого надійшла дисциплінарна скарга, не може бути оприлюднене. Раніше комісія вже розглядала скаргу на цього прокурора і не знаходила в його діях складу дисциплінарного проступку. Однак тепер скаргу на його дії подали особисто генеральний прокурор України Юрій Луценко і керівник Національного антикорупційного бюро Артем Ситник.

Є багато чинників, що роблять рішення Комісії справді "доленосним": кому дістануться повноваження прокурора; скільки часу знадобиться на заповнення вакансії (у разі звільнення) тощо. І поки його не ухвалено, маємо слушний момент проаналізувати стан речей у ГПУ й окреслити коло актуальних завдань наступного етапу реформування органів прокуратури.

Десталінізація прокуратури

У 2016 році в Генеральної прокуратури забрали функцію загального нагляду. Ця функція дозволяла прокурорам заходити будь-куди, на будь-яке підприємство, проводити там перевірки й порушувати справи практично з будь-якого приводу. Від такого "нагляду" не були захищені ні юридичні особи, ні фізичні. Політичні режими, які існували в Україні до 2014 року, не поспішали з ліквідацією цього рудимента радянської системи контролю. Еліти, попри багаторазові обіцянки, не хотіли відмовлятися від такого інструмента тиску на політичних опонентів і конкурентів по бізнесу. Так тривало б і досі, якби не процес євроінтеграції, завдяки якому загальний нагляд канув у лету.

Функції прокурорів чітко окреслив новий закон і звів їх до підтримання державного обвинувачення в суді, захисту прав неповнолітніх, нагляду за слідчими органами й виконанням судових рішень. Суттєвою зміною також стало вилучення статті про Генеральну прокуратуру з тексту Конституції та позбавлення прокурорів функції досудового слідства. У 2017-му ця функція перейшла у відання нового правоохоронного органу - Державного бюро розслідувань.

За якістю роботи й чистотою прокурорських лав тепер стежать два галузеві органи: Генеральна інспекція і Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія. Завдання першої - виявляти порушення в роботі прокурорів, завдання другої - дотримуватися чистоти лав: визначати міру покарання винних і рекрутувати в систему нові кадри. Обидва органи відкриті для громадян, а до складу комісії делеговано представників академічної науки й адвокатського корпусу.

За час роботи комісія отримала 1802 скарги. За результатами розглядів 120 прокурорів притягнуто до дисциплінарної відповідальності, 27 - звільнено з органів прокуратури, а ще 49 - винесено догани.

Загалом, з формального погляду, на рівні інститутів і законів, у системі органів прокуратури впроваджено базові елементи європейської правової культури. Але це не кінець шляху, а його початок.

Сила інерції

Реформи виявляються успішними, коли форма, що змінилася, наповнюється якісно новим змістом. У нашому випадку - це прихід у систему органів прокуратури людей з нульовою терпимістю до корупції, європейськими ціннісними настановами і мотиваціями. Закон визначає, що оновлення прокурорського корпусу має проходити знизу вгору - з рівня районних прокуратур до рівня Генеральної прокуратури. Кандидати на посади районних прокурорів повинні мати юридичну освіту й мінімальний стаж роботи в галузі права (але не в системі органів прокуратури) впродовж двох років. Перед призначенням на посаду вони проходять відкритий конкурсний відбір, тестування, після якого (за успішного результату) - навчання в Академії прокуратури впродовж 18 місяців. Після цього, відповідно до змісту реформи, найталановитіші районні прокурори мають сформувати якісно новий склад Генеральної прокуратури. За планом, перший новий призов має прийти в ГПУ в 2019 році.

Усього з моменту оголошення кадрового набору в2017-му документи на заняття вакансій у районних прокуратурах подали 727 претендентів. На етапі первісного відсіву відмовили 134 кандидатам.
До тестів допущено 593 претенденти, а до виконання практичних завдань - 438. За підсумками всіх цих процедур навчання в академії днями розпочали 308 слухачів.
Це і є наш перший якісно новий набір майбутніх прокурорів, які перебувають нині у фокусі уваги
всієї юридичної спільноти.

Мета кадрової політики - кооптувати в систему кращих з найкращих. Але на практиці система працює зі значними втратами. Кращі з найкращих, як правило, ідуть у приватну практику. Частина претендентів мотивована побудувати прокурорську кар'єру, але не може дозволити собі провести півтора року в Академії на запропонованій державою стипендії. Інша частина - люди, які з тих чи інших причин вибули з прокуратури раніше, не знайшли себе на ринку і намагаються почати спочатку, сподіваючись, що повернеться вседозволеність із наглядом, а разом із нею і "капіталізація" прокурорських посад. У підсумку, станом на сьогодні, реформу прокуратури спіткала парадоксальна ситуація: загальний штат органів прокуратури зріс, а в частині нових кадрів - недобір.

Ще одна проблема - інерція від загального нагляду. Якщо запитати обивателя, у чому полягає його головна претензія до прокуратури, відповідь буде: "Ніхто не сидить". Небезпідставно зазвичай списують цю проблему на якість роботи українських судів. Але правда в тому, що часто як слідчим, так і прокурорам бракує професіоналізму для забезпечення судової перспективи справ. Так буває, коли справу порушено не через об'єктивні причини, а з метою протиправно натиснути на фігурантів. Справи такого роду можуть роками "висіти" ув слідчих і легко "розсипаються" в суді.

Саме тому завдання наступного етапу реформи прокуратури полягає у підвищенні якості державного обвинувачення в суді. І базовим заходом, який допоможе вирішити цю проблему, є забезпечення максимально можливого рівня незалежності прокурорського корпусу. Нині ця незалежність обмежена процедурою призначення генерального прокурора. Як відомо, його призначає Верховна Рада за поданням президента. Вона ж вирішує питання про відставку. Обраний за такою системою строком на шість років генеральний прокурор просто не може вважатися незалежним від впливу політичних сил. Це очевидно при аналізі призначень заступників генпрокурора, котрі, як правило, представляють ту або іншу політичну силу, яка підтримала в парламенті кандидатуру шефа. За такої ситуації не дивно, що більшість генеральних прокурорів у нашій новітній історії не допрацювала до закінчення строку повноважень і втрачала посади при найменшій зміні політичного розкладу.

У сусідній Молдові донедавна існувала аналогічна проблема. І там її вирішили "малою кров'ю": генеральний прокурор призначається президентом країни на семирічний строк без продовження. При цьому кандидатуру на затвердження президенту подає галузевий колегіальний орган - Вища рада прокурорів, яка включає представників громадянського суспільства. Президент має право вето на призначення генерального прокурора, яке може бути подолане 2/3 голосів у Вищій раді прокурорів. Звільнити генерального прокурора може також президент, але тільки за поданням Вищої ради прокурорів. А повнота ухвалення кадрових рішень передається Вищій раді прокурорів. Ця модель не ідеальна, але забезпечує базовий рівень незалежності прокуратури від мінливої політичної кон'юнктури. У такій моделі будь-який прокурор не боїться політичного переслідування, а, навпаки, отримує додаткові ступені свободи і мотивацію якісно виконувати свою роботу.

Нарешті, ще одна істотна проблема на шляху реформи органів прокуратури має досить широкий характер і не вирішується швидко. Це - незадовільна підготовка кадрів юридичними вишами країни. Що докорінно відрізняє нашу ситуацію від європейської, де репутація вишу й академічна доброчесність його студентів автоматично гарантують високу якість освіти випускника.

Дотримуватися духу та букви закону

Одним з найважливіших чинників успіху реформ є неухильне дотримання не тільки духу Закону, а й його букви. Цінності реформ не мають приноситися в жертву корпоративним інтересам, а зміни повинні стати незворотними. Якщо прокуратуру позбавили функції слідства, то 1000 слідчих прокуратури мають шукати нове місце роботи у встановлені для цього терміни. Якщо функцію загального нагляду ліквідовано, не можна зловживати посадовими правами для неправомірного тиску на бізнес.

Якщо держава обіцяла новим людям у системі прозору конкурентну зарплату, яка не залежить від волі начальника через преміювання і депреміювання, то її треба виплачувати в повному обсязі. Це особливо актуально для "совісті" прокуратури - Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії. Адже для забезпечення її незалежності необхідно виключити ситуацію, коли до складу КДК входять люди, які отримують зарплату в ГПУ і прямо залежать від волі генпрокурора.

Дотримання духу та букви Закону - це концентрація на правилах, а не на винятках. Ця проблема також виходить за межі органів прокуратури й охоплює країну в цілому.

Проілюструю її прикладом з власного досвіду. Якось я гостював у товариша в Європі. Ми були на машині, і йому треба було потрапити в банк. 40 хвилин ми кружляли в пошуках місця для паркування. У підсумку знайшли таке, де можна було припаркуватися лише на 10 хвилин. Тоді він попросив мене стежити за часом і кожні 10 хвилин купувати новий талончик, оплачуючи час стоянки у паркоматі. Інакше порушення було б відразу відзначене поліцією, а розмір штрафу - досить значним.

Рівно через місяць я зустрів свого товариша вже в Україні. Бачу - біля метро, у третьому ряду, всупереч усім мислимим правилам, стоїть його машина на "аварійці". Я не полінувався, вийшов і запитую, чому він у Європі діє за Законом, а в Україні - ні? А він виправдовується: "Мовляв, я ж по сигарети, на секундочку…"

Прогрес реформ в Україні в цілому, і в органах прокуратури зокрема, багато в чому залежить від того, дозволимо ми собі винятки з правил чи будемо неухильно дотримуватися їх згідно з нами ж затвердженим планом. На сьогодні ситуація є межовою, і вибір маємо робити зараз. Кредит довіри громадян не нескінченний.