Паризька кліматична угода: стратегія і кон'юнктура

Президент США Дональд Трамп, не зважаючи на вкрай негативну реакцію багатьох світових лідерів, таки заявив про вихід Сполучених Штатів з Паризької кліматичної угоди 2015 р.Це стурбувало і світову екологічну спільноту. Адже США - один із найбільших продуцентів вуглецевих викидів1, які зумовлюють потепління клімату. Якщо США справді зроблять такий крок, чи не стане це початком кінця Паризької кліматичної угоди, яка наразі так успішно стартувала? Чи не зруйнує кон'юнктура кліматичної політики адміністрації Трампа обнадійливо сприйняту практично всіма країнами світу Паризьку кліматичну стратегію?

Одразу слід зазначити, що з такою кон'юнктурністю кліматичної політики США світова спільнота вже зіштовхувалась. Так було з Кіотським протоколом (КП), який у 1997 р. США підписали, а потім відмовились від ратифікації й участі у його виконанні. Така політика США неоднозначно вплинула на посткіотський кліматичний процес, що заслуговує докладного розгляду як прецедент поточної ситуації з Паризькою угодою.

У 1997 р. таку ж кон'юнктурну позицію - коли протокол підписали, але не ратифікували, - зайняли ще 8 країн, у т.ч. Канада. Крім того, ще 45 країн - майже половина з тих, що підписали протокол, - не взяли зобов'язань зі зменшення викидів. На них припадало 37% населення світу, 22% світового ВВП та 42% світових викидів. Зрозуміло, що великою мірою цьому посприяла поведінка (прецедент) США (рис. 1).

Втім, Кіотський протокол, як і передбачалося, почав працювати й продемонстрував свою позитивну роль. Він став прогресивним кроком в активізації глобальної антивуглецевої політики. Розвинені країни показали приклад, як брати зобов'язання зі зменшення викидів, і довели, що їх можливо виконати. При цьому було апробовано нові міжнародні механізми мотивації зниження викидів, що слугують прообразом для формування глобальної системи мотивації сталого розвитку. Кіотський протокол став першим документом, який задекларував і фінансово підтримав пріоритетність глобальних екологічних (кліматичних) цілей над національними й корпоративними економічними інтересами.

Тим часом поведінка США та інших країн, які підписали й не ратифікували протокол, а також тих, які ратифікували, але не взяли зобов'язань, негативно позначилася на виконанні Кіотського протоколу й істотно знизила його результативність. Так, половина країн, які взяли зобов'язання, - не виконали їх. При цьому частка цих країн, за обсягом ВВП та викидів у світових показниках, майже вдвічі більша, ніж тих, котрі виконали зобов'язання (рис. 1).

Втім, така ситуація з результативністю Кіотського протоколу була зумовлена не тільки негативним прикладом США та деяких інших країн, а й серйозними прорахунками РКЗК ООН2. Річ у тому, що в Кіотському протоколі РКЗК ООН передбачала диференційований підхід до країн стосовно зобов'язань зі зменшення викидів. Було створено два списки країн залежно від характеру таких зобов'язань. Перший - розвинені країни, яким відводилася роль лідерів у зменшенні викидів, другий - розвинені країни, які мали надавати фінансову допомогу країнам, що розвиваються. А поза обома списками була велика група країн, що розвиваються, які не взяли на себе зобов'язань, навпаки - їм ще мали допомагати розвинені країни. Такий підхід призвів до поділу країн, умовно, на "кіотські" (≈ 40) і "не кіотські" (≈150). На час підписання КП це не викликало особливих заперечень. Адже на початку 1990-х років 2/3 викидів припадало на розвинені країни, а зростання викидів у Китаї, Індії, Бразилії, Мексиці, Індонезії та інших країнах, що розвивались, було незначне.

Внаслідок такого диференційованого підходу утворилася дуже строката картина з реалізацією Кіотського протоколу, коли країни світу поділилися на чотири категорії:

країни, які підписали КП, взяли зобов'язання і зменшили викиди, проти 1990 р. Це насамперед країни ЄС;

країни, які, незалежно від підписання КП, істотно зменшили викиди - проти 1990 р. Це насамперед постсоціалістичні країни з перехідною економікою, які зазнали трансформаційної кризи;

країни, що розвиваються і не підписали КП, які за рахунок істотного зростання економіки значно збільшили викиди, проти 1990 р. Це насамперед Китай - удвічі, Індія, Мексика, Бразилія та інші;

розвинені країни, які, незалежно від підписання КП, але загалом позитивно налаштовані до проблеми, все ж збільшили викиди вуглецю, при помірному зростанні економіки. Це насамперед США, Японія, Корея.

У результаті, кіотський процес виявився досить строкатим не лише за якісними, а й за кількісними характеристиками. Адже 156 країн, у яких проживає 81% населення світу і на які припадає 59% викидів, виявились не охопленими зобов'язаннями їх зменшувати. Реалізація Кіотського протоколу засвідчила ущербність політики диференційованого підходу до розподілу зобов'язань з викидів. По суті, виконання кіотських ініціатив відбулося лише за рахунок країн ЄС та постсоціалістичних країн, внаслідок трансформаційної кризи їхніх економік.

Але найсерйозніші проблеми виявились у розподілі кіотських коштів. Про разючу строкатість у розподілі кіотських коштів свідчить їх покраїновий аналіз (рис. 2). Так, 10 країн (четверта група) отримали майже 95% коштів, у середньому по 278 проектів і по 13,2 млрд дол. кожна з середньою вартістю проекту - 300 млн дол. Усього на п'ять країн - Китай, Індію, Бразилію, Корею і Мексику - припадало понад 90%, у т.ч. на Китай - 83%. Тим часом половина країн (перша група) отримали менше 0,7% загальної суми коштів, усього по 3 проекти і по 28 млн дол. на країну з середньою вартістю проекту - 10 млн дол.

Серед країн, які скористалися кіотськими коштами, є й країни з високим рівнем розвитку - Корея, Ізраїль, Саудівська Аравія та ін. Вони істотно перевершують за рівнем ВВП на жителя Україну, Румунію, Болгарію та інші країни. Тоді як найбідніші країни світу так і не отримали від розвинених держав адекватної фінансової й технологічної підтримки для недопущення зміни клімату та адаптації до неї. Серед них опинилась і Україна. Тому невипадково США, ЄС і Японія досить критично сприймають кіотські механізми, стверджуючи, що вони слабко сприяють виконанню зобов'язань зі зменшення викидів.

Попри загальну прогресивність Кіотського протоколу як першого масштабного кроку на міжнародному рівні в цій сфері, він справді не справив позитивного впливу на зменшення світових викидів. За 20 років світові викиди вуглецю зросли на 38,3%. Більше того, якщо у 1990-1997 рр. (докіотський період) середньорічний приріст викидів становив лише 1%, то у 1997- 2012 рр. (кіотський період) - 3%. До того ж таке підвищення темпів приросту викидів було неадекватне зростанню ВВП. Країни, що розвиваються, по суті, знівелювали досягнення країн ЄС, істотно наростивши викиди. Саме через них і сталося загальносвітове зростання викидів.

Диференційований підхід до розподілу зобов'язань між країнами щодо зменшення викидів, задіяний у Кіотському протоколі, дуже швидко проявився негативним чином. Уже на початку ХХІ ст. з'ясувалося, що на країни, які розвиваються, припадає не 1/3, а 2/3 вуглецевих викидів. Практично, весь приріст викидів мав місце саме в країнах, що розвиваються. Причому на Китай та Індію припадала найбільша частка глобального зростання вуглецевих викидів. У цьому дуалістичність і суперечливість політики РКЗК ООН: позитив - що країни, його учасники, зменшували вуглецеві викиди, а негатив, - що за межами протоколу опинилося понад півтори сотні країн із великим потенціалом їх нарощення.

Кон'юнктурність політики РКЗК ООН, закладеної в Кіотському протоколі, дала такі ж кон'юнктурні результати. Наприклад, до прийняття КП (1990-1997 рр.) країни, які потім узяли на себе зобов'язання, мали найвищі середньорічні темпи приросту викидів (3,5%) - значно вищі, ніж середньосвітові (1,1%) (рис. 3). За перший період дії КП країни, які взяли на себе зобов'язання (1998-2005 рр.) домоглися найбільшого зменшення вуглецевих викидів (-4%). У країнах, які залишилися поза КП, ситуація виявилась діаметрально протилежною. У докіотський період (1990-1997 рр.) ці країни зменшували вуглецеві викиди (-1,5%), але в перший кіотський період (1998-2005 рр.) середньорічні темпи приросту вуглецевих викидів у них зросли до 12,1%. Ця тенденція, по суті, збереглась і в наступний кіотський період (2006-2013 рр.). Таку ситуацію могла спровокувати політика РКЗК ООН, закладена в Кіотському протоколі.

Зважаючи на такий стан справ, у РКЗК ООН було прийнято рішення підготувати на заміну Кіотському протоколу нову угоду, яку планувалося прийняти на Копенгагенському саміті (2009 р.). Однак до цього саміту угоду підготувати не змогли, а обмежилися ухваленням декларації "Про єдині і спільні дії", що заклала передумови більш глобального підходу. Після Копенгагенського саміту пройшла ще низка міжнародних конференцій РКЗК ООН, які були його логічним продовженням, особливо в напрямі реалізації глобалізаційної доктрини кліматичної політики. У 2011 р. на Дурбанській конференції (ПАР) було прийнято рішення про підготовку до кінця 2015 р. єдиної для всіх країн нової глобальної угоди на період після 2020 р. Наприкінці 2012 р. на конференції в Досі (Катар) ухвалили рішення про продовження до 2020 р. дії кіотських механізмів (Кіото-2).

Паризька кліматична угода мала врахувати прорахунки Кіотського протоколу. І основний недолік був врахований - максимальне охоплення угодою країн-продуцентів викидів. Угоду підписали 195 країн, з яких 141 ратифікувала впродовж 2016 р. Це втричі більше, ніж було потрібно для набрання угодою чинності в листопаді 2016 р. Отже, перше досягнення Паризької угоди очевидне - це успішний процес ратифікації, який перевершив усі очікування. Так, угодою передбачалося, що вона набере чинності лише за умови, якщо її ратифікують не менше 55 країн, які виробляють не менше 55% світових викидів. Угоду вже ратифікували країни, в яких проживає 82% населення світу, і вони дають 87% світового ВВП та 83% світових викидів (рис. 4). Тим самим досягнуто дотримання першого важливого принципу глобальної кліматичної політики - охоплення угодою всіх країн-продуцентів викидів.

Наразі серйозною проблемою залишається реалізація другого важливого принципу глобальної кліматичної політики - обов'язковості та вагомості зменшення викидів в абсолютних і відносних (у співвідношенні до ВВП) вимірах. Дотримання цього принципу поки що поставлене на добровільну основу - це декларування країнами своїх очікуваних національно-визначених внесків (ОНВВ) у зменшення глобальних викидів, які мають бути амбітними та постійно зростати. Але поки що справи тут далеко не оптимістичні (рис.5).

Найслабшим місцем у глобальній кліматичній політиці була й залишається узгодженість дій США, Китаю та ЄС. Загалом, ЄС, як і Японія, налаштовані найбільш позитивно на глобалізацію та радикалізацію антивуглецевої політики. І справи тут не розходяться з деклараціями та рішеннями. США займають позицію перманентної вигоди (кон'юнктури): що вигідно їм - підтримують, що ні - ухиляються, але все ж таки передбачають зменшення викидів. Схожу позицію займає Китай, але його цілі відрізняються від цілей США. Якщо США не бажають брати участь у фінансовій допомозі країнам, що розвиваються, то Китай, а також Індія, Мексика, Бразилія та інші країни саме домагаються такої допомоги. Тим часом Китай, з одного боку, не планує зменшувати обсяги викидів, а з іншого - прискореними темпами розвиває індустрію відновлюваної енергетики, ставши світовим лідером у цій сфері.

Зокрема, Китай задекларував свої ОНВВ, із яких видно, що він планує збільшити викиди з 10,7 млрд тонн у 2012 р. до 16,4 млрд тонн у 2030 р. Туреччина може збільшити викиди удвічі. І таких країн, які можуть збільшити обсяги викидів до 2030 р., чимало, до того ж це, як правило, великі продуценти викидів: Індія, Індонезія, Мексика, ПАР, Таїланд, Росія, Казахстан, В'єтнам та інші.

Кон'юнктурність антивуглецевої політики багатьох країн, особливо великих продуцентів, у питанні взяття конкретних і вагомих зобов'язань створює серйозні загрози для досягнення поставлених Паризькою конференцією цілей кліматичної безпеки. За оцінками американської компанії Climate Interactive, задекларовані цілі в поданих країнами ОНВВ можуть дозволити до 2100 р. стримати підвищення температури лише на рівні 3,5°С. Це далеко недостатньо, щоб зупинити потепління клімату не більш як на 2°С. За таких умов світові викиди сягнуть 80 млрд тонн, що на 60% більше, ніж було у 2010 р. Тим часом для утримання підвищення температури у 2100 р. не більше як на 2°С світові викиди треба зменшити до 5 млрд тонн на рік, що в 10 разів менше, ніж було у 2010 р. Звідси очевидна необхідність радикалізації глобальної антивуглецевої політики. Для цього потрібна глобальна система мотивації країн брати високі зобов'язання та вживати ефективних заходів для зменшення викидів. Потрібна система, що зможе забезпечити реалізацію основного принципу захисту довкілля та запобігання потеплінню клімату - "забруднювач платить", про який уперше заговорили ще на Стокгольмській кліматичній конференції у 1972 р. і який ліг в основу на кліматичній конференції в Ріо-де-Жанейро у 1992 р.

Таким чином, навіть після ратифікації Паризької угоди глобальна політика захисту клімату ще чотири роки здійснюватиметься за Кіотським протоколом, ефективність якого далеко не достатня. Після 2020 р. світ очікує такий собі гібридний варіант: сценарій, трохи поліпшений, але з серйозними упущеннями. Складається враження, що благородні цілі та непогана стратегія дуже часто знецінюються кон'юнктурністю їх реалізації. Тому завдання розробки та вжиття радикальних заходів із глобальної антивуглецевої політики залишається дуже актуальним. Необхідність таких заходів неминуча, бо загроза потепління клімату залишається головним викликом цивілізації.

Під вуглецевими викидами слід розуміти всі шкідливі викиди парникових газів, які, згідно з Кіотським протоколом, за встановленими коефіцієнтами переводяться в окис вуглецю.

2 РКЗК ООН, Рамкова конвенція з питань зміни клімату, - постійно діючий орган при ООН, створений у 1992 р.