Тетяна Ковтун: "У нас немає чіткої домовленості про те, хто такий держсекретар"

У 2016 році ті, хто вже давно просував реформу держслужби, раділи прийняттю досить прогресивного Закону "Про держслужбу". Однак прийняти закон - це одне. І зовсім інше - його виконувати та вдосконалювати, спираючись на новий досвід. Із цим в Україні давно проблеми.

У серпні 2017-го команда Гройсмана заявила про старт структурного демонтажу 10 пілотних міністерств, покликаних відродитися з новим функціоналом, завданнями та високооплачуваними працівниками нових директоратів, обраними на конкурсній основі і покликаними ці міністерства реформувати. У підсумку -лист міністра фінансів Данилюка у G-7 зі скаргою на прем'єра, "який гальмує реформи та призначення його заступника, що чесно виграла конкурс".

Більше того, інститут держсекретарів мав поставити крапку в політичній ангажованості держслужби і дати старт процесові збереження й нагромадження інституційної пам'яті в системі державного управління. Однак через дев'ять місяців можна констатувати, що основні стовпи однієї з ключових горизонтальних реформ - завалені. Правильні думки і добрі наміри реформаторів розбилися об їхні ж косність та лицемірство.

Закон є. Домовленості немає. Політичної волі немає. Шансів на появу професійного інструмента для реформування країни, схоже, теж немає. А майбутні вибори несуть із собою загрозу знову починати все з нуля.

Про це ми розмовляли із заступником держсекретаря Кабміну Тетяною Ковтун. Інтерв'ю вийшло несподівано чесним. Адже ми говорили з одним із нечисленних профі, а не з політиком. Присутність якого в системі, можливо, дає реформі останні шанси.

- Тетяно Владиславівно, як може функціонувати система органів виконавчої влади в умовах, коли її місцевий рівень існує окремо від центрального? Призначення на посади керівників центральних органів виконавчої влади здійснює Кабмін, на посади МДА - президент. Керівники ЦОВВ не можуть призначати на посади керівників своїх територіальних органів в областях без узгодження очільника ОДА.

- У нас справді виконавча влада має кілька центрів. У голови виконавчої влади немає повних повноважень у сфері виконавчої влади. Президент призначає голів держадміністрацій через Кабмін, команда прем'єра (міністрів) призначається і звільняється через парламент, команда міністрів (заступники міністрів) призначається Кабміном. У міністрів не завжди є взаєморозуміння з держсекретарями. Таких прикладів дисбалансу дуже багато. Звісно, з погляду підзвітності - це не дуже робоча модель.

Виходить сильно фрагментована система стримувань і противаг - машина, на якій ніхто не може їхати через велику кількість керівників. Є велика потреба в тому, щоб переосмислити й змінити це.

- У чому тоді сенс проведення конкурсу на ці посади держслужби, якщо призначення на них погоджують політики?

- Це питання меритократії. Держслужба - дуже важлива інституція, вона не може бути політичною. Звісно, стосовно її верхівки в різних державах є різні моделі. У більшості країн на неї більшою чи меншою мірою можуть впливати політики. Впроваджувана нами модель, якщо можна так сказати, поки що максимально чиста. Ми її взяли свідомо. Наприклад, держслужбовцям заборонено бути членами політпартій. Цієї моделі майже немає в розвинених старих демократіях, де держслужбовці мають право бути членами політпартій, займатися бізнесом та багато чим іншим, але зобов'язані заявити про наявний конфлікт інтересів, і тоді від прийняття якихось рішень їх буде усунуто. Натомість у нас усе це поки що не пророблене, немає чіткого розуміння, що таке конфлікт інтересів. Наприклад, сперечаються з приводу того, чи буде конфліктом інтересів, якщо керівник сам собі призначив премію або ж прийняв рішення про призначення на посаду людини, котру знає.

- Які загрози для національної безпеки можуть створювати політичні призначення держслужбовців? Яких дій вживає уряд Володимира Гройсмана, щоб ці загрози компенсувати?

- У нас є всі можливі фільтри - люстрація, спецперевірка тощо. Але вони мають бути пропорційними. На топ-посади - дуже серйозними. На посади нижчі - менш.

Наприклад, у США на багато посад держслужби можуть призначати політиків. Але вони проходять серйозну перевірку. Буквально до третього коліна перевіряють також усіх їхніх родичів та зв'язки, оскільки, як ви правильно сказали, це - питання національної безпеки.

В нас усіх перевіряють, у принципі, однаково. Мені здається, це не цілком правильне використання досить обмеженого людського ресурсу. Неможливо перевірити однаково два мільйони людей, які працюють у держсекторі.

Що стосується дій, яких вживає для компенсації цих загроз уряд, - я не можу цього коментувати. Тут ми просто перебуваємо в рамках закону.

- Як ви можете прокоментувати інформацію про недавнє рішення Кабміну, яким він узяв на себе частину бюджетних повноважень Мінфіну, включно з виведенням зі сфери координації і направлення Мінфіну ДФС та вилученням Мінфіну зі списку органів, із якими інші міністерства обов'язково мали погоджувати проекти актів законодавства і штатні розписи?

- Як держслужбовець оцінювати й коментувати їх я не можу. Кабмін приймає рішення у рамках своїх повноважень.

- Наскільки вони відповідають Бюджетному кодексу, стратегії реформи держуправління? Чи не підриває це основи системи управління публічними фінансами? І кому буде перепідпорядкована ДФС?

- За формою, зважаючи на те, що під Кабміном має перебувати якомога менше органів центральної виконавчої влади (і це наша мета), - не відповідає. Але подивімося на реальну картину. Багато органів влади сьогодні намагаються перейти в підпорядкування Кабміну, тому що є певний мікроменеджмент між міністерствами й ЦОВВ. Під Кабміном сьогодні 13 органів, у тому числі Нацдержслужба, Агентство електронного управління, Аудиторська служба, Космічне агентство.

Проблему треба вирішувати, змінюючи відносини між міністрами і центральними органами. Система направлення й координації така, що ці органі стають залежними. Наприклад, навіть ЄС нам пише, що Держслужба статистики має бути незалежним органом, а не в підпорядкуванні міністерства.

- Чому Кабмін досі витрачає час на створення, реорганізацію й ліквідацію суб'єктів господарювання, призначення/звільнення з посад їх керівників, на прийняття рішень про списання/відчуження/передачу майна, корпоративних прав, затвердження фінансових планів підприємств, узгодження оренди держмайна, замість того, щоб зосередитися на стратегічних питаннях держполітики? Адже план пріоритетних дій уряду на 2017 р. зобов'язував Кабмін ще рік тому внести у ВР законопроект про передачу невластивих йому повноважень міністерствам та іншим ЦОВВ. Хто заважає виконати це зобов'язання, і хто відповість за його зрив?

- У нас поки що все залишається так, як і було. Є Закон "Про управління об'єктами державної власності" та ще низка інших. Таких об'єктів досі дуже багато, не тільки підприємств, а й різних установ, у тому числі бюджетних. Управляти цією величезною інфраструктурою завжди було найприроднішою функцією нашої держави. Щоб це змінити, потрібно створити умови - змінити закони, створити професійний менеджмент, корпоративне управління.

Зараз прийнято Закон "Про приватизацію". Йдеться про те, щоб усі підприємства були передані від міністерств у Фонд держмайна. Віддавати підприємства, об'єкти власності - дуже непопулярно. Це вже в традиції, культурі. На цьому була склеєна вся держава. Фактично, вся економіка була державною. І міністерства існували, щоб нею управляти. Не думаю, що це може змінитися в один момент. Тут проблема як спроможності, у тому числі технічної, так і політичної волі. Треба, щоб цього захотіли всі.

- Як планування роботи держсекретарів пов'язане з планами Кабміну? Яке спеціальне навчання, потрібне для реалізації урядових пріоритетів, вони проходять, і де саме? Чому, до речі, ліквідували Школу вищого корпусу держслужби, до створення якої ви були причетні 10 років тому?

-Що стосується Школи вищого корпусу - річ, мабуть, у переосмисленні вищого корпусу. Тепер ми говоримо тільки про навчання держсекретарів. Ми з ними працюємо, вони проходять регулярні тренінги. Фундаментальної програми поки що немає. Ми розробляємо її з європейським проектом. Питання в тому, якою має бути вся рамка компетенцій для вищого корпусу. Набір менеджерських якостей, що сьогодні однаковий для всіх керівників, треба диференціювати. Держсекретар повинен бути компетентним у всьому. Крім того, мати лідерські риси, аби пояснити своїм підлеглим політичну волю, цілі, оцінити їх. До держсекретарів справді високі вимоги. Ми почали з того, що прописали стандартні для всіх держсекретарів критерії ефективності. Там є реформа держуправління, питання IT, фінансова система міністерства - у принципі, все те, за що вони відповідають. Ми думаємо з часом зробити глобальну матрицю результатів роботи міністерства, - вона дасть бачити всі реформи, як витрачаються кошти, управління людьми. Такий досвід є в Канаді.

- Тобто сьогодні при призначенні ніхто не формує очікувань від кожного з держсекретарів?

- Профіль компетенцій треба розробляти й розшивати. Поки що це вимоги доволі загального рівня. Далі стоїть питання навчання всіх цих компетенцій. Я думаю, що це має бути школа, як, наприклад, ENA (французька академія вищого корпусу держслужби).

Школа вищого корпусу була таким собі клубом за інтересами. Ми запрошували заступників міністрів, керівників ЦОВВ, заступників і обговорювали різні теми. Але це не було стабільно. Це було мережею наполовину з політиків, наполовину з держслужбовців. Із тієї Школи вищого корпусу майже ніхто не залишився на посадах. І це теж питання доцільності вкладання ресурсу в навчання людей, якщо вони потім "вимиваються". Наприклад, у ту ж ENA навіть вступити не так просто. Потім люди навчаються рік, після цього рік працюють помічниками префектів, послів тощо. Тільки після цього їх розподіляють на вищі посади.

- Якщо ніхто не формує очікувань від кожного держсекретаря при призначенні, то, відповідно, немає й індикаторів їхньої професійної оцінки?

-Професійні очікування від них є. Загальні, однакові для всіх критерії оцінки - теж. Їх затвердив Кабмін. На це пішли свідомо. Наразі ми дивимося на держсекретаря як на універсального солдата. У деяких країнах є можливість ротації топ-менеджерів держслужби.

Безумовно, все треба прописувати детальніше - наприклад, інструменти для оцінювання. Нині є тільки співбесіда. Над цим ще треба працювати.

Важливо, щоб хоча б відсотків 70 держслужбовців категорії "А" збереглося при зміні уряду. Масова зміна людей - це ресурси в пісок. У цьому наша велика трагедія, - ми постійно починаємо з нуля.

- Навіщо міністрам стільки заступників (у декого їх аж вісім!), коли всю роботу центрального апарата міністерства повинен організовувати держсекретар?

-Це, можна сказати, питання смаку. Заступник міністра - це "альтер его" міністра, якому він довіряє. Коли в нас заступники міністра ведуть великі вертикальні блоки, це, знову ж таки, та фрагментована система, з якої ви почали. Плюс до цього, як "вузьке місце", з'являється ще й держсекретар. Якщо велика кількість заступників збережеться, то держсекретар залишиться тільки в господарському блоці, як у Польщі.

- Але ж це ламає всю ідею реформи?

- Ламає. Мені здається, якщо міністерства в нас перестануть бути корпораціями, які надають послуги, управляють підприємствами, сферою економіки, а стануть компактнішими і все-таки займатимуться формуванням та аналізом політики, роботою зі стейкхолдерами, зосереджуватимуться на ініціативах, програмах, проектах і законопроектах, - то держсекретаря буде достатньо для того, аби давати пропозиції міністрові та кільком його заступникам і отримувати зворотний зв'язок.

У європейських країнах держсекретар залишає за собою тільки ризиковані питання. Наприклад, особисто підписує бюджети вище певної суми, звільняє людей вище якогось рівня тощо. Наші держсекретарі вже дуже перевантажені, оскільки немає делегування повноважень. У такому разі держсекретар, звісно, не може займатися аналізом політики.

- Наскільки ефективне функціонування гендиректоратів у десяти пілотних міністерствах?

- Поки що це неможливо оцінити. З погляду держслужби та її історичної перспективи, минуло надто мало часу. Гендиректорати зараз грають на старому футбольному полі за старими правилами, в яких насправді чинні держслужбовці, департаменти почуваються набагато комфортніше. Доки ці процедури не змінені, директоратам буде незатишно. Не кажучи про те, що вони недоукомплектовані, недоформовані і найчастіше ще не перебрали на себе повноваження.

- Співробітники більшості їх скаржаться, що в міністерствах вони - чужі одиниці, з великими зарплатами, але відірвані від реальних процесів, пов'язаних із формуванням держполітики та бюджетування нереформованого апарату. Можливо, від цієї моделі варто відмовитися, чесно визнавши її невдалою?

-Я думаю, пілотний проект усе-таки треба завершити й провести нормальну роботу над помилками. Ми плануємо зробити це влітку. Все, що пілотні міністерства пройшли, якими були початкові ідеї, що вдалося, а що - ні, чи відбулася еволюція, чи змінився підхід до організації. Деяких речей ми навіть не почали робити - наприклад, реформи секретаріатів міністерств.

Після роботи над помилками справді треба буде чесно зізнатися собі, куди і як рухатися далі. Реформа почне працювати тільки тоді, коли ми замкнемо коло, - якщо у всіх міністерствах у нас буде створено директорати, більш-менш між собою збалансовані, які покриють усі сфери й між собою не конкуруватимуть. Усі прем'єр-міністри постійно говорили, що хотіли б, аби на серйозних зустрічах поруч із ними сиділи сильні директори департаментів, які технічно знають усе. Зараз цю роль виконують заступники міністрів. І на всіх європейських переговорах ми виглядаємо слабо. Через рік цих заступників міністрів може не бути. І все почнеться спочатку. Тому ми мусимо посилювати технічний рівень у міністерствах.

- Можете навести хоча б один вдалий приклад роботи директорату в якому-небудь міністерстві? Мені, чесно кажучи, важко.

- Наприклад, директорат публічної адміністрації в секретаріаті Кабміну. По-перше, тому, що є політична воля. Це у фокусі уваги міністра, цим держсекретар, я, займаюся цим питанням постійно. По-друге, частина людей, які були в старому департаменті, працює в команді. Директорат повністю відбувся. Він пише проекти рішень, проводить безліч заходів, переговори. З ним говорять європейці.

Думаю, це може бути і в інших міністерствах. Я не знаю ситуації.

- Ситуація дуже сумна.

- Згодна, що вона може здаватися сумною доти, доки ми не залучимо до цієї розмови всіх міністрів і не скажемо, що не можемо продовжувати цю реформу, поки є проблемні питання: 1. Величезна проблема - це держсекретар і його роль. У нас немає чіткої домовленості про те, хто такий держсекретар, яке коло його повноважень. 2. Усі невластиві функції. Чи зможемо ми їх позбутися і кому доручимо? 3. Це перехід від фрагментованого набору міністерств до уряду в цілому, тобто до позбавлення міністерств статусу юридичних осіб. У нас є прем'єр, члени уряду, є міністри, і в них є директорати. Є централізований секретаріат, із єдиною бухгалтерією, єдиною оплатою праці, єдиним мобілізаційним підрозділом. І тоді держсекретарі - це просто топ-чиновники, які є хранителями інституційної пам'яті й зустрічають нових міністрів.

- Це все гарні схеми, але ми бачимо, що Кабмін сам не може позбутися невластивих йому функцій, і що будь-які брейнстормінги пасують перед політичними рішеннями, як це було з відстороненням Мінфіну та багато чим іншим.

- Так.

- Ви просто це визнаєте?

- Звичайно. Але в нас зараз пілотний проект, ми перебуваємо у процесі трансформацій. Ми йшли на це свідомо. Мабуть, помилкою було взяти 10 міністерств. Усе можна було зрозуміти на двох-трьох.

- Тобто на кінець літа - початок осені ми побачимо результати роботи над помилками?

- Звісно. Ми презентуємо її всім. У нас же велика проблема не тільки в директоратах і держсекретарях. Найбільш контраверсійна ідея всієї реформи - це конкурси. Можливо, без цього можна було обійтися. Але ж питання було в нових людях. Після Революції Гідності уряд попросив Євросоюз: "Дайте нам 200–300, максимум - 1000 нових людей із високими зарплатами". Європейці не могли зрозуміти, в чому проблема - знайти нових людей у великій державі. Підписали фінансову угоду, але сказали, що гроші - не на нових людей, а на те, щоб прийняти Закон про держслужбу, провести оцінку SIGMA. Нові люди - не самоціль. Але для нас, після Революції Гідності, це була проблема.

Зараз ми "приїхали" з новими людьми в реальну ситуацію. Європейці позитивно оцінюють наші конкурси. Але якщо ми кажемо, що всі міністерства мають раптом стати на нові рейки, і всіх людей, які реально працюють, треба погнати на конкурси, - це проблема. Можливо, ті 20% людей, які тягнуть на собі 80% роботи, не підуть на це. І їх треба зберегти.

З іншого боку, у держслужбі не вистачає деяких навичок. У нас немає проектних менеджерів. Немає людей, здатних реалізовувати проекти. Нам треба зберегти старих людей, і потрібні нові, з іншими навичками. Можливо, треба змінити підхід, що в директорати можна потрапити тільки через наш суворий конкурс. Але чергова зміна конкурсної процедури все одно не вирішить усіх проблем. Ми взяли цілі й інструменти, які в нас не співвідносяться. Паралельно, є глобальна проблема з тим, хто кому підлеглий. Якщо цього питання ми не вирішимо, конфлікти виникатимуть постійно.

- Скільки коштів витрачено на реформу, на конкурси?

- 2017 р. у 12 органах влади, що реформуються, було витрачено 103 мільйони гривень. На зарплати, обладнання, ремонт. Чималу суму (187 мільйонів із 290 мільйонів гривень) повернули в бюджет. По-перше, почали дуже пізно. По-друге, проводити такі речі з річним циклом бюджетного планування нереально.

- Свого часу ви входили до команди Мотренка, яка готувала проект закону про держслужбу для президента. Законопроект №4050 було внесено у парламент у березні 2011 року і прийнято як закон у листопаді того самого року. У чомусь той закон був менш прогресивним, ніж чинний, а в чомусь - більш. Наприклад, він містив норми, якими створювалася електронна система управління персоналом на держслужбі, включно з можливістю онлайн-подачі на конкурс, проходження конкурсу, автоматичного формування електронної особової справи держслужбовця, електронного моніторингу результатів оцінювання його службової діяльності та підвищення кваліфікації. Усе це мало бути пов'язане з управлінням фондом зарплати держслужбовців. Чинний закон - це на 80–90% закон №4050, але ці норми з нього чомусь зникли. Хто ініціював їх вилучення? Чому ніхто з реформаторів не намагається їх повернути? Чи, на вашу думку, така електронна система не потрібна?

- Вона критично необхідна. Нині йде підготовка до оголошення тендера на таку систему, вже готове технічне завдання. Система держслужби зараз складається з крихітних шматочків різних кольорів і розміру, кожен із яких сам за себе. І немає жодної можливості одночасно доносити якийсь меседж усій держслужбі. Немає можливості щосекунди знати, скільки найнято й зайнято держслужбовців у країні. Немає можливості знати, скільки, кому та як ми платимо зарплати. І це катастрофа. Причина - наш набір самостійних юросіб, корпорацій, у якій кожен отримує мішечок із грішми. І що всередині відбувається - це дискреція міністра. Це абсолютно неправильно.

Чесно кажучи, я не знаю, хто викинув ці норми. Думаю, до цієї ідеї треба повернутися і внести зміни до закону. Шанси є.

- 18 квітня цього року Кабмін вніс зміни до свого регламенту стосовно аналізу держполітики та оцінки впливу при прийнятті рішень. Під кінець минулого тижня віце-прем'єр Геннадій Зубко провів нараду з приводу розвитку мережі ДБСТ. Планується для початку побудувати 24 сімейних будинки нового типу - по одному в кожній області. Упродовж місяця має бути знайдене місце під будівництво і розпочате відведення земельної ділянки. Хоча тут багато запитань. За фактом це - затягування процесу сімейного влаштування нових дітей і "видимість" рішень. Але оцінку впливу ніхто не проводив, думкою стейкхолдерів - не цікавилися.

- Це те, над чим ми нині працюємо. У нас сьогодні дуже мало розуміння, хто такі стейкхолдери. Зацікавленими сторонами, як правило, вважаються інші міністерства. Коли будь-яке міністерство пропонує якесь рішення, воно витрачає дуже багато часу на узгодження його з іншими міністерствами.

Насправді стейкхолдери - це групи або конкретні люди, частина суспільства, що має якийсь спільний інтерес, який вона захищає. З ними треба говорити не про конкретний акт, а про його вплив на цей інтерес.

Зміни до регламенту набувають чинності з 1 липня. До кожного проекту акта міністерства будуть зобов'язані робити оцінку впливу. Зараз ми розсилаємо їм листи з приводу навчання - як визначити стейкхолдера, його ключовий інтерес, як провести з ним консультацію. Бо вивісити на офіційному сайті проект рішення - це не консультація. Необхідно оцінити, як те або інше рішення вплине на стейкхолдерів і якою може бути компенсація. Це, можна сказати, експеримент із приводу підходу до аналізу політики та до оцінки інтересів стейкхолдерів.

- Як ви співпрацюєте з Офісом ефективного регулювання (BRDO)? Наскільки вони допомагають у просуванні реформи держуправління?

- Чудово співпрацюємо. З усіх проектів технічної допомоги, мені здається, вони максимально ефективні. Вони нам дуже допомагають із аналізом політики. Саме вони запропонували оцінку впливу і проводитимуть навчання. Мені здається - це кращий результат реформи. Унікально, що підключився Мін'юст і їхній директорат.

- Однак нічого з пропозицій BRDO у зміни до регламенту Кабміну не ввійшло. Чому?

- У нас уже є два проекти редакції регламенту, з абсолютно іншою філософією прийняття рішень. Питання в тому, що змінити весь регламент одномоментно, коли щодня на засіданні уряду приймається по 50–100 рішень, складно й страшно. Тому ми почали з найважчого - з оцінки впливу. Якщо будуть іти проекти рішень, до яких міністерства писатимуть "не впливає ні на кого", і ми такі рішення будемо приймати, - це означатиме, що не вийшло і треба думати над чимось іншим.

Регламент потрібно істотно скоротити, сторінок до 30–40. Він має стосуватися тільки засідань уряду. Зараз же в ньому йдеться про дуже багато речей, які не цілком є предметом регламенту.

- Ви не розчаровані тим, як проходить реформа держуправління?

- Ні. За 10 років роботи в мене з'явилася можливість порівнювати. І я дуже рада, що зараз реформа хоч якось рухається. Особливо з адмінпроцедури, адмінпослуг та електронного управління. Питання реорганізації, по суті - питання влади, завжди дуже болісне. Я не розчарована. Але остерігаюся скасування реформи у зв'язку з виборами.