Сєверодонецький синдром: ремісія чи одужання

Річниця Майдану дала багату поживу для розмірковувань як політичній еліті, так і пересічним громадянам. Із політиками й журналістами все ясно: їхні оцінки та прогнози сьогодні націлені на березень 2006 року, коли стане зрозуміло — чи вдасться помаранчевій команді закріпити успіх, досягнутий на президентських виборах. Що ж стосується рядових громадян, то тут найкрасномовнішими є результати соціологічних опитувань, які демонструють різке падіння довіри до нової влади та зростання соціальної незадоволеності.

Та коли казати про оцінку подій, названих «помаранчевою революцією» (автор тут користується загальновизнаним формулюванням, хоча стосовно того, як називати події кінця 2004 року, існує чимало думок), то вона була б неповною без відповідної оцінки подій, що цю революцію супроводжували. А саме — з’їздів у Сєверодонецьку й Харкові.

На офіційному рівні й у перших трудах, присвячених історії помаранчевої революції, ці з’їзди дістали однозначно негативну оцінку як сепаратистські. Найактивнішим «сепаратистам» погрожують кримінальним переслідуванням. Це не дивно, оскільки до оцінок і дій вдається виключно сторона-переможець. Адже відомо, що «мятеж не может кончиться удачей, в противном случае зовется он иначе».

Сьогодні ми маємо змогу відповісти на запитання щодо ролі цих подій як у самій помаранчевій революції, так і в наступній політиці нової влади? Передусім хотів би зауважити: з’їзди в Сєверодонецьку й Харкові були такою самою невід’ємною частиною помаранчевої революції, як і Майдан, оскільки будь-яка контрреволюція є складовою частиною будь-якої революції. Це по-перше.

А по-друге, погляд на ці події тільки як на спробу представників старої влади зберегти колишній режим і протистояти прийдешнім змінам, є занадто поверховим і не дає уявлення про об’єктивні причини, що підштовхнули регіональні еліти Півдня та Сходу до радикальних дій. На загальному тлі заяв, які пролунали в Сєверодонецьку й Харкові (ніде правди діти, не бракувало там і зайвих емоцій, і безглуздих декларацій), якось непоміченими залишилися вимоги стосовно реформи місцевої влади — виборність регіональних лідерів, запровадження повноцінного регіонального самоврядування, зміни в бюджетній і податковій системах. Підкреслюю, це пролунало саме як вимога. Мабуть, уперше з вуст губернаторів можна було почути «президент повинен». Ішлося, звісно ж, про легітимно обраного на той момент президента України Леоніда Кучму. Ні до, ні після Сєверодонецька й Харкова регіональні керівники не дозволяли собі такої вільності стосовно вищестоящої влади.

По-третє, саме наявність серйозного опору чи, коли завгодно, «контрреволюції», стала одним із чинників, що породили компроміс у вигляді політичної реформи, яка обмежила президентські прерогативи й розширила повноваження як парламенту, так і місцевого самоврядування.

Але проблема залишилася. Вона полягає в тому, що нова влада не стала аналізувати причини, які спричинили сєверодонецький і харківський з’їзди, воліючи бачити в усьому тільки дії окремих осіб, а не явище в цілому.

Водночас, відмінністю торішніх президентських виборів стало те, що вперше за останні роки саме маси, а не окремі політичні сили, стали суб’єктом політичних процесів у країні. Причому мобілізація мас відбулася не лише з боку «помаранчевих», а й із боку «біло-голубих». І про причини цього варто сказати окремо.

Тема ментальних і історико-культурних розбіжностей регіонів України завелика для висвітлення в межах однієї статті. Тому хотілося б зосередити увагу на найочевиднішій причині — економічній. Диспропорції в розвитку регіонів, які існували за радянських часів, поглибилися в період економічної кризи 90-х. За роки незалежності розрив став прірвою. Для переконливості посилаюся на дані, підготовлені Національним інститутом стратегічних досліджень. Сумарна частка шести областей (Дніпропетровська, Донецька, Запорізька, Луганська, Полтавська й Харківська) і Києва в загальнодержавному промисловому виробництві становить понад 60%. Водночас питома вага Волинської, Закарпатської, Кіровоградської, Тернопільської, Херсонської, Чернівецької областей і Севастополя не досягає 1%. У загальноукраїнському експорті частка Донецької, Дніпропетровської й Запорізької областей дорівнює майже половині, тоді як частка майже половини регіонів становить менше одного відсотка.

Така ж відмінність існувала й у привабливості регіонів для іноземних інвестицій. Найвищий інвестиційний рейтинг мали Київ, Дніпропетровська, Київська, Запорізька, Донецька, Одеська області, тоді як питома вага в загальному обсязі іноземних інвестицій шести регіонів-аутсайдерів дорівнювала менше 1%. І це тільки найяскравіші приклади.

Цілком зрозуміло, у такій ситуації керівництву країни необхідно було думати про створення умов, за яких слаборозвинені регіони мали б можливість задіяти існуючий у них потенціал. Іншими словами, проводити сильну й ефективну регіональну політику, базовану на досвіді європейських країн. Проте це передбачало, своєю чергою, перерозподіл повноважень на місцевий рівень, що, цілком зрозуміло, призвело б до ослаблення узди, накинутої центром на регіони.

Але керівництво України йшло второваною в радянські часи стежкою. Кошти з регіонів збиралися до єдиної державної скарбниці й потім розподілялися між областями. У результаті зусилля місцевої влади зводилися переважно до того, аби рік у рік під час формування державного бюджету постаратися «вибити» для себе якнайбільше грошей. Погодьтеся, згадана система залишає чимало можливостей для ручного керування, коли виділення коштів залежить і від політичної лояльності того чи іншого регіону до керівництва країни, й від уміння керівництва області знайти підхід до того чи іншого впливового чиновника, відповідального за бюджетний процес. І тут, звісно ж, живильний грунт для корупції усіх видів.

Причому щороку регіони дедалі більше підсаджувалися на бюджетну голку. Так, 2004-го було 23 регіони (21 область, Автономна Республіка Крим і Севастополь), які отримували дотації з державного бюджету. «Донорами» залишалися тільки Дніпропетровська, Донецька, Запорізька області та Київ. Водночас у 1996-му таких регіонів було всього 12.

Усе це стало результатом централізації влади, фактичною відсутністю в країні повноцінного місцевого й регіонального самоврядування, передачі основних повноважень виключно виконавчій гілці влади.

Для цього були як об’єктивні, так і суб’єктивні причини. 1994 року президенту Леоніду Кучмі вдалося подолати відцентрові тенденції в країні, зокрема покінчити з напівсамостійним статусом Криму. Тоді це розглядалося як необхідний захід. Країна перебувала в найглибшій економічній кризі, а різні в економічному, соціальному, культурно-історичному планах регіони загрожували перетворитися на удільні князівства. Платою за такий крок стало посилення ролі столиці й центральних органів влади. Проте згодом цей процес набув характеру хвороби, яку окремі політологи назвали «кримським синдромом». Активність регіональної влади, коли вона входила в суперечність із позицією центру, розглядалася мало не як замах на прерогативи Києва.

Регіональна політика як чинник економічного зростання та розв’язання соціальних проблем недооцінювалася, про що свідчить бодай такий факт: Державна концепція регіональної політики була затверджена президентом лише 2001 року. Наші східноєвропейські сусіди прийняли такі концепції й навіть законодавчі акти набагато раніше. Але за три роки дії цього, у принципі, серйозно пропрацьованого документа не було зроблено значущих кроків для втілення його положень. Було ухвалено лише кілька законів, головним із яких можна вважати Бюджетний кодекс. Деякі з цих документів, як і Закон «Про транскордонне співробітництво», були формальністю, яка жодним чином не вплинула на стан справ.

Цілком зрозуміло, у такій ситуації провідником регіональних ідей виступала владна еліта. Саме представники так званих багатих регіонів першими почали говорити про необхідність регіональної політики, перегляд існуючої практики формування бюджетів. Утім, вимоги були дуже обмежені, хоча й справедливі. Над будь-яким губернатором висів дамоклів меч звільнення, зайва самостійність, вагання «поза лінією партії» могли стати причиною кадрового рішення, а привід для цього можна було знайти завжди.

Як результат, економічно сильні східноукраїнські регіональні еліти прагнули не стільки до більшої самостійності на місцях, скільки до активного проникнення в київські владні коридори. Прикладом тут можуть бути представники тієї самої донецької фінансово-політичної групи.

Подиву гідний і той факт, що тодішня опозиція — як права, так і ліва, практично ігнорувала регіональну тематику, віддаючи перевагу загальнодержавним питанням.

Усі існуючі протиріччя спливли на поверхню під час президентських виборів, відбившись у протистоянні окремих регіонів між собою і частини регіонів — центру.

У цих умовах було зрозуміло, що поряд із тими, хто вважав себе переможцями, з’являться й ті, хто явно чи таємно почуватимуться переможеними. Погодьтеся, ситуація вкрай небезпечна для країни. І не менш небезпечна для Віктора Ющенка, котрий задекларував прагнення стати президентом усіх українців.

Для подолання негативних тенденцій необхідно було заявити про нову регіональну політику, здійснити кроки, спрямовані на відновлення довіри регіонів до центру, довіри одних регіонів до інших.

Проте, як неодноразово траплялося в історії, нова влада зробила діаметрально протилежні висновки з цих подій.

На зміну «кримському синдрому» прийшов новий — «сєверодонецький». Терміни «регіоналізм» і «сепаратизм» почали сприйматися як синоніми.

Першим симптомом цієї хвороби стала недовіра до колишньої регіональної еліти. Це проявилося не лише в тотальній зміні керівників областей і районів. Набагато знаковішим став постійний пресинг, у тому числі і з залученням правоохоронних органів. Причому тиску піддавалися не тільки ті, хто заявив про відкриту опозицію до нової влади, а й ті, хто демонстрував цілковиту лояльність. Більше того, тотальна чистка (а іншим словом не можна назвати звільнення близько двох десятків тисяч чиновників) спричинила прихід на керівні посади в регіонах багатьох професійно непідготовлених кадрів.

Другий симптом «сєверодонецького» синдрому засвідчив скоріш те, що нова хвороба — лише рецидив старої. Це вияскравилося в практиці уряду Юлії Тимошенко. Так, широко розрекламована програма Кабінету міністрів «Назустріч людям» мала розділ «Регіональна політика». Але, що примітно, розпочинався цей розділ такою тезою: «Державна регіональна політика базуватиметься на здійсненні перерозподілу ресурсів для підтримки депресивних територій і розв’язання проблем, які за своїми масштабами є загальнодержавними (вугільні шахти, зони забруднення тощо)». Загалом, яким ти був, таким ти й залишився... І граблі ті самі, і ефект той самий.

Задекларована політика конкретно втілилася в справах, приміром, у Законі України «Про державний бюджет на 2005 рік». Показовий у цьому відношенні приклад Одеської області. Припинилося фінансування Комплексної програми розвитку Українського Придунав’я. Завдяки виходу до Дунаю і прикордонному розташуванню цей регіон для України й Одеської області без перебільшення можна назвати стратегічним. Але водночас він є і справжнім вузлом проблем. Наведу приклад: економіка Придунав’я має переважно аграрний характер, при цьому висока щільність населення й обмеженість земельних ресурсів (у окремих господарствах розмір паю не перевищує 2 га) призводить тут до формування надлишку робочої сили, просто кажучи, безробіття. Не варто забувати про те, що Придунав’я — це регіон компактного проживання етнічних меншостей (болгари, молдавани, гагаузи, албанці, росіяни).

Президент України оголосив головним соціальним завданням держави створення нових робочих місць. Цю ж мету, по суті, ставить перед собою і програма розвитку Придунав’я. Так навіщо ж згортати реалізацію такого важливого документа?

Тим паче що сьогодні ми маємо приклад того, як сусідня Молдова, визнана найбіднішою країною Європи, активно реалізує план створення нових енергетичних потужностей, розвиває транспортну систему, будує на подарованій їй Україною ділянці землі біля Джурджулешть річковий порт і нафтотермінал. Чимало з цих проектів сусідів суперечать інтересам України, деякі навіть створюють загрозу, але вони показують: наші сусіди розуміють, що таке національний інтерес. А в чому полягає національний інтерес України в Дунайсько-Чорноморському регіоні, схоже, не знає ніхто.

Або взяти, скажімо, вільні економічні зони. Напевно, далеко не всі з існуючих сьогодні в Україні зон діють ефективно. І тому робота кожної з них потребує окремого вивчення. Приміром, якщо по окремих спеціальних економічних зонах рівень залучених інвестицій коливається від 0,2 до 1,2%, а організація робочих місць — від 0,3 до 3,2%, то по ВЕЗ «Порто-франко» ці показники становлять відповідно 24,8 і 102,4% (дані Національного інституту стратегічних досліджень).

Тому заяви про те, що всі ВЕЗ працюють на «тіньову» економіку, не витримують критики. Це вже визнається на найвищому рівні. Проте в Закон «Про державний бюджет на 2005 рік» було внесено зміни, згідно з якими функціонуючі в Одеській області спеціальні економічні зони «Рені» й «Порто-франко», по суті, позбавилися цього статусу.

Результати таких нововведень уже позначилися на інвестиційному кліматі в країні та регіоні. Обсяг іноземних інвестицій в економіку Одеської області скоротився вдвічі порівняно з аналогічним періодом минулого року.

Ігноруючи специфіку області, її традиції, приймалися непродумані рішення, приміром, про переведення Одеського інституту сухопутних військ до Львова, про реструктуризацію Одеського припортового заводу. Усі ці рішення викликали цілком закономірне обурення з боку жителів регіону.

Прикладом нерозуміння того, якою має бути політика держави стосовно регіонів, є й задекларована територіальна реформа, якою, по суті, спробували підмінити всі інші, необхідні для регіонів реформи — адміністративну, податкову, бюджетну.

І нарешті, третій, не менш важливий симптом. Із приходом нової влади частина суспільства пов’язувала надії на те, що процес інтеграції України в європейське співтовариство, заморожений останніми роками, активізується. Для цього, здавалося, були всі сприятливі умови. Та й складалося все спочатку також непогано. Українського лідера з захопленням приймали на Заході. Проте розкривати обійми не поспішали. Почасти зрозуміти європейців можна. Відмова громадян низки країн ратифікувати європейську конституцію створила своєрідний «підвішений стан». Для об’єднаної Європи набагато важливіші нині її внутрішні справи, ніж братання з Україною. Тим паче що твердість нашого зовнішнього курсу також викликала сумніви. У керівництві країни з’явилося кілька центрів, які претендують на те, щоб визначати зовнішню політику. У результаті ми спостерігали відродження тієї багатовекторності, за яку неодноразово критикувалося попереднє керівництво.

Але не менш симптоматично те, що з процесу реалізації зовнішньої політики знову виключено регіони. Водночас автор цих рядків неодноразово доводив, що регіональна політика має не тільки внутрішній, а й зовнішній вимір. Ніхто не вимагає, щоб регіони були суб’єктами міжнародних відносин. Але дати їм можливість розвивати міжрегіональні зв’язки, брати участь у роботі різноманітних європейських структур — це веління часу.

Лише торік Одеська область стала членом двох європейських організацій — Конференції приморських регіонів Європи й Асамблеї виноробних регіонів Європи (до цього вона була членом Асамблеї Європейських регіонів, Робочої співдружності придунайських країн і Асоціації прикордонних регіонів Європи). Це був безумовний плюс. І не варто вимірювати значущість цього кроку виключно можливими економічними вигодами. Не менш важливий престиж держави й регіону, формування їхнього позитивного іміджу в європейських країнах.

Перспективним видавалося і співробітництво з російськими регіонами в рамках постійно діючої наради глав регіонів України та Росії «Співдружність регіонів».

Але сьогодні є ризик відкочування назад, до ситуації, яка існувала на початку 90-х років. Уряд не зробив нічого для того, щоб міжрегіональні зв’язки та транскордонна співпраця українських областей вийшли на якісно новий рівень. Як наслідок, ми нині втрачаємо темп розвитку цих зв’язків. Спілкування з представниками регіонів інших країн давало нам неоціненний досвід. Але сьогодні один втрачений рік може обернутися для нас відставанням, яке ми зможемо надолужити лише через кілька років, а можливо, й ніколи.

Отже, ми можемо замкнутися у власному провінційному маленькому світі, на своєму хуторі, де «моя хата» завжди буде скраю, а наші власні проблеми перестануть хвилювати сусідів. І формування європейської свідомості та європейської культури для нас залишиться нездійсненною мрією.

Усе це станеться в тому разі, якщо нинішні синдроми української політичної еліти ввійдуть у стадію ремісії й перетворяться на хронічну хворобу, не дозволяючи українським регіонам відігравати роль, яку вони покликані відігравати.

Звісно, є симптоми — свідчення того, що «пацієнт скоріше живий, ніж мертвий» і що є надія на одужання. Юрій Єхануров практично першим із кандидатів на посаду прем’єр-міністра заявив про необхідність регіональної політики. Уперше в історії незалежної України в уряді запроваджено посаду віце-прем’єра з питань регіональної політики. Але спочатку насторожив той факт, що на цю посаду призначили автора адміністративно-територіальної реформи Романа Безсмертного. Виникало природне запитання — як він «зшиватиме» те, що ще недавно хотів «перекроїти».

Тепер з’ясовується, і «зшивати» нема кому. Роман Безсмертний очолить виборчий штаб НСНУ. І хоч би хто був його наступником, починати йому знов-таки доведеться з нуля. Більше того, вибори, які наближаються, навряд чи позитивно позначаться на ефективності роботи «регіонального» віце-прем’єра.

Певні позитивні очікування регіональних еліт пов’язані з політичною реформою, що передбачає розширення прав місцевого самоврядування. Але слід бути відвертим — саме по собі ухвалення змін до Конституції це напівзахід.

Необхідно бачити численні рифи, на які може наразитися корабель регіональної політики. Так, запровадження пропорційної системи на виборах до обласних і районних рад спричиняє те, що вони перестають нести функції органів місцевого самоврядування, які репрезентують спільні інтереси територіальних громад. Де-факто обласні ради стають органами регіонального самоврядування, не будучи такими де-юре. Але в нашому юридичному лексиконі відсутнє поняття «регіональне самоврядування».

Крім того, сьогодні повноваження місцевих адміністрацій і місцевих рад визначаються десятками законодавчих актів, а не лише однією Конституцією. Отже, ухвалення змін до Основного Закону має супроводжуватися винесенням на розгляд парламенту цілого пакета спрямованих на розширення повноважень регіональної влади та формування регіональної політики законів і змін до вже чинних законів (приміром, Бюджетного кодексу).

Це лише окремі деталі. У цілому ж говорити про лікування «сєверодонецького синдрому» зарано. Це виявляється передусім у ставленні нових володарів до можливих результатів березневих виборів. Дедалі частіше з боку «помаранчевої» команди лунає фраза про прийдешній реванш «кучмістів», про загрозу «відкочування назад», про загрозу втрати «завоювань революції».

Якщо ми живемо в демократичному суспільстві, принаймні прагнемо жити в такому, слід пригадати: вибори — це елементарна процедура. На них виграє той, хто може що-небудь запропонувати суспільству або певній його частині. Адже не створюють зі своїх опонентів пугало реваншизму де-небудь у Великобританії чи Німеччини.

Не зайве також пригадати й таку тезу: будь-яка революція чого-небудь варта, коли вона вміє захищатися. Найкращим захистом для нової влади була б конкретна стратегія економічного розвитку, зокрема й нова регіональна політика, запровадження нових принципів роботи влади. Але ці кроки так і не зроблено. Зокрема не прийнято закони «Про Кабінет міністрів» і «Про опозицію».

І ще один момент. Ми остаточно позбавимося сєверодонецького, та й інших синдромів, лише тоді, коли перестанемо сприймати перемогу тієї чи іншої політичної сили виключно як перемогу над найлютішим ворогом і ототожнювати себе з усією країною. На прийдешніх виборах змагатимуться партії, а партія, як відомо, означає тільки «частина». Ціле ж можливе лише за умови, якщо ці частини зуміють домовитися та прийняти загальні правила гри. Точнісінько так само, як єдина Україна може досягти прогресу, якщо її частини — регіони зможуть досягти згоди як між собою, так і з центром.