Монстр помер. Хай живе монстр?

24 січня одним із перших своїх указів Віктор Ющенко розпорядився реорганізувати адміністрацію Президента на державний секретаріат Президента. Очолити новий орган мав державний секретар, яким було призначено екс-керівника виборчої кампанії Віктора Андрійовича Олександра Зінченка.

Для багатьох це призначення було несподіваним. Насамперед, здається, для колишнього начальника центрального передвиборного штабу Ющенка (а нині віце-прем’єра з питань адміністративної реформи) Романа Безсмертного. Достеменно відомо, що Романові Петровичу свого часу було доручено розробити нову схему президентської канцелярії. Безсмертний виконав наказ вождя з властивою йому ретельністю і запропонував на суд майбутнього глави держави відразу три концепції. Одна з них (орієнтовно прийнята за основу) передбачала ліквідацію президентської адміністрації як такої і створення принципово нової структури — апарату Президента. Для підвищення ефективності роботи пропонувалося істотно зменшити кількість навколопрезидентських чиновників — від 2500 (саме стільки, за деякими даними, працювало в АП Віктора Медведчука) до 700—800. Таке масштабне чищення мало дозволити настільки ж суттєво безболісно збільшити оклади працівникам президентської служби. Це могло стимулювати виробничий ентузіазм і, можливо, вберегти від спокуси шукати додаткові заробітки.

Планувалося також скасувати інститут президентських помічників. Головна роль відводилася так званим державним радникам, кожен із яких мав курирувати конкретний напрям — зовнішню політику, проблематику регіонів, питання національної безпеки тощо. Радник мав право обзавестися власною аналітичною службою. А службам цим, у свою чергу, ставилося в обов’язок тісне співробітництво з профільними державними й недержавними структурами. Таким чином, передбачалося створити вузькоспеціалізовані високопрофесіональні центри, які повинні були збирати, опрацьовувати й аналізувати необхідну для Президента інформацію. А крім того, готувати проекти рішень, спроможні стати основою для відповідних президентських указів і розпоряджень.

Наскільки нам відомо, описана модель припала до смаку Віктору Ющенку, оскільки вона принципово відрізнялася від механізму побудови президентської адміністрації за Леоніда Кучми. Як відомо, в основі кучмівських АП завжди лежала жорстка ієрархічна вертикаль, що є класичною ознакою авторитарних режимів. Модель, запроваджена останнім адміністратором Леоніда Даниловича Віктором Медведчуком, передбачала жорстку єдиноначальність. Із лідером об’єднаних есдеків із більшим або меншим успіхом намагався конкурувати перший помічник Кучми Сергій Льовочкін. Проте навіть його локальні апаратні перемоги не дозволяли ставити під сумнів перевагу Медведчука. За Віктора Володимировича в АП існував єдиний канал інформації, що надходила до Президента, єдиний центр впливу та єдиний орган розроблення рішень — він сам.

Під час передвиборної кампанії Ющенко неодноразово заявляв: у разі перемоги він має намір перетворити президентський апарат із всесильного монстра на звичайну канцелярію. Максимально завантажену роботою, максимально вільну від надмірних повноважень, укомплектовану мінімальною кількістю людей. «Даю слово, що адміністрація Президента тепер не означатиме «перший уряд України», — урочисто пообіцяв Віктор Андрійович 30 грудня минулого року. — Вона повинна іменуватися канцелярією і забезпечувати умови життєдіяльності Президента». Тоді ж Ющенко поділився із журналістами бажанням змінити адресу: «Принаймні якийсь час працюватимемо в приміщенні на Банковій. Та оскільки ми знаємо, що там відбувалося, особливого бажання немає… Історія (про переїзд. — Авт.) була розпочата не мною, хоча вона була в мене на думці…» На думку переможця виборів-2004, логічніше, щоб нова канцелярія «знаходилась у єдиному діловому центрі Києва».

Схема, запропонована Безсмертним, могла стати реальним способом виконання обіцяного. Нова структура припускала доступ радників до Президента, і це дозволяло говорити про багатоканальність одержання інформації. Крім того, передбачалося, що посадові особи апарату будуть позбавлені юридичного права на автономне адміністрування. Тобто апарат у жодному разі не мав підміняти Президента.

Немає сенсу гадати, наскільки ефективною виявилася б така мораль. На місце головного зброєносця було призначено не Безсмертного, а Зінченка. Наскільки нам відомо, Олександр Олексійович не виявив інтересу до напрацювань Романа Петровича. А той, у свою чергу, не висловив бажання ділитися ними зі щасливішим суперником.

Зінченко оперативно взявся за розробку положення про державний секретаріат. Згідно з нашими відомостями, її було завершено ще 27 січня. Днями з’явилася інформація, що відповідний указ уже підписаний Президентом. Проте на момент підготовки цього матеріалу текст нормативного акта так і не було оприлюднено. Проте інформація про його зміст уже потрапила на сторінки мас-медіа, й вона дозволяє дійти деяких висновків. Причому аж ніяк не веселих.

Зважаючи на все, ні про скорочення чисельності президентського апарату, ні про обмеження його повноважень не йдеться. Після оголошення указу про створення держсекретаріату більшість експертів натхненно привітали прагнення Ющенка «якнайшвидше поховати спрута». Схоже, чутки про смерть цієї адміністративної тварюки виявилися дещо перебільшеними.

Сам Зінченко постійно говорив про «серйозну зміну функцій», «відмову від адміністративних важелів впливу», «новий зміст роботи адміністративної машини». Текст положення про державний секретаріат України, на який посилаються деякі ЗМІ, підстав для такого оптимізму не дає.

Багато в чому цей документ ніяк не відрізняється від старого «Положення про адміністрацію Президента України». Олександрові Зінченку, як і Віктору Медведчуку, підпорядковуються перші заступники та просто заступники. Причому, як і тоді, так і тепер, точна кількість ані тих, ані інших у положенні не зазначається. За деякими відомостями, Олександр Олексійович розраховував, що заступатимуть його відразу вісім чиновників, проте Ющенко начебто дав згоду лише на чотирьох, причому нібито тільки один дістане статус першого заступника. Проте, якщо ця цифра не буде закріплена в документі, кількість заступників у майбутньому може і зрости.

Як і раніше, серед співробітників президентського апарату значиться таємничий уповноважений Президента України з питань контролю за діяльністю Служби безпеки України. Така посада, якщо не помиляємося, була введена в штат АП ще 1997 року за Євгена Кушнарьова. Появу чергового президентського контролера неодноразово критикували представники опозиції, які вважали: вигадавши ще одну чиновницьку посаду, гарант знов порушив законодавство та Конституцію.

Річ у тім, що СБУ, відповідно до Закону «Про службу безпеки України», «підпорядкована Президенту України та підконтрольна Верховній Раді України». Крім того, згідно з Конституцією, діяльність державних органів у сфері національної безпеки «координує і контролює Рада національної безпеки й оборони України». Більше діяльність спецслужби не має права контролювати ніхто. Жоден інший державний орган. Не кажучи вже про незрозумілого уповноваженого, котрий перебуває у штаті структури, яка навіть не згадується в Основному Законі.

Кучмівські юристи стверджували, що обвинувачення є безпідставними: СБУ підпорядковується Президенту, Президент — глава РНБОУ. І тому має право мати у своєму апараті куратора Служби безпеки. Така логіка виглядає сумнівною. По-перше, СБУ Президенту не підконтрольна, а підпорядкована, що, з юридичного погляду, не одне й те саме. По-друге, глава РНБОУ — ще не весь РНБОУ. І нарешті, по-третє, відповідно до 106-ї статті Конституції, Президент не має права передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Сподіватимемося, з остаточного варіанта Положення про президентський секретаріат уповноважений контролер СБУ зникне. Проте в чорновому варіанті цей громадянин (повноваження якого, до речі, не виписані) присутній. Що наводить на думку: секретаріат — аж ніяк не обіцяна Президентом канцелярія.

Це випливає, зокрема, із двозначних формулювань обговорюваного пресою положення про секретаріат. Передбачається, зокрема, що структура, підпорядкована Зінченку, «має право представляти та відстоювати інтереси Президента України в органах і установах України та за її межами...» Це, вибачте, як? Що значить «відстоювати інтереси Президента» з юридичного погляду? І яким чином допоміжна служба глави держави правомочна «відстоювати інтереси», наприклад, у Кабінеті міністрів? А як же обіцянка не створювати новий «перший уряд України»?

І вже зовсім незрозуміло, що означає словосполучення «відстоювати інтереси Президента України за її межами». За межами України можна відстоювати лише інтереси держави. І такими повноваженнями наділені сам Президент і Міністерство закордонних справ. Хіба їхніх зусиль не досить?

Усім відомо, що тривалий час вітчизняне МЗС, власне, було не більш як виконавцем волі Головного управління з питань зовнішньої політики АП. Однак нині нам начебто обіцяли чітке дотримання Конституції і законів. Усіх запевнили, що кожен займатиметься своєю справою. Зовнішньополітичне відомство наділене повноваженнями й довірою. Запроваджено посаду віце-прем’єра з питань європейської інтеграції. Чому ж тоді запланована чисельність нової Головної служби зовнішньої політики перевершує чисельність старого одіозного Головного управління з питань зовнішньої політики?

Секретаріату делегується право «запитувати й одержувати інформацію, документи та матеріали від державних органів і органів місцевого самоврядування, державних підприємств, організацій і посадових осіб». Узагалі-то правом на одержання такої інформації володіє не секретаріат, а Президент. Його допоміжні органи можуть це робити лише з доручення глави держави. А в положенні має бути записано, що здійснювати ці функції секретаріат може в межах статті 106 Конституції, де перелічено права та повноваження Президента.

Дивує делеговане секретаріату право «порушувати... перед керівниками органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій питання про усунення виявлених у їхній діяльності недоліків і упущень, а про факти порушення Конституції і законів України, указів і розпоряджень Президента України інформувати правоохоронні органи».

Здається, розробники забули, що секретаріат не є гілкою влади. Структура, покликана всього лишень «забезпечувати умови життєдіяльності Президента», не може (навіть за дорученням глави держави) перебирати на себе функції гаранта Конституції, Кабінету міністрів або парламенту.

У чорновому варіанті положення (до якого, сподіваємося, все-таки внесли необхідні смислові правки) деякі юристи побачили спробу секретаріату привласнити й законодавчі функції. Передбачається, що секретаріат «формулюватиме і вноситиме проекти рішень та актів Президента України, забезпечуватиме і контролюватиме їх виконання». Некоректність формулювання видно неозброєним оком. Апарат може, на доручення глави держави, розробляти й готувати проекти. А право «формулювати і вносити», з погляду законотворчості, належить Президентові. Що ж до ефективного контролю за дотриманням указів, то це питання, на превеликий жаль, належним чином не відрегульоване. Великою мірою тому, що закон про Президента в нас досі не ухвалено. Є лише дуже застарілий закон «Про Президента УРСР».

Описуване ж нами положення про секретаріат — лише додаток до президентського указу. Те, що профільний закон просто необхідний і що повноваження апарату мають бути в ньому докладно виписані, більш ніж очевидно.

Однак повернімося до штатного розпису. Його вивчення навело на думку, що чисельність президентського апарату не зменшиться, а радше, навпаки, збільшиться. Нагадаємо, що схема побудови нового органу майже повністю дублює схему АП. Та ж вертикаль. Ті ж перші заступники. Ті ж численні головні управління (які тепер, щоправда, перейменовано у служби). Те ж горезвісне право «участі в розробці проектів указів Президента на всіх етапах у Кабінеті міністрів, Раді національної безпеки та інших органах державної влади». Однак є й смішне нововведення. Перший помічник тепер є ще й «керівником кабінету Президента України». Кабінет Президента вписаний у структуру секретаріату. Притому що нікому не відомо, про що конкретно йдеться, оскільки застережено: «функції і склад Кабінету якого визначаються окремим положенням».

Якщо є потреба у створенні якогось кабінету, то, слід гадати, секретаріат не в змозі повністю задовольнити потреби Президента. А якщо він не в змозі цього зробити, навіщо він тоді потрібен? Цілком можливо, що перший помічник Ющенка Олександр Третяков врахував сумний досвід попередника. А тому вирішив обзавестися власною структурою, щоб мати додаткові важелі в боротьбі за вплив на патрона. Інших логічних пояснень появи таємничого кабінету ми знайти не можемо. Зате можемо поставити цілком логічне запитання: як можна було планувати роботу секретаріату, якщо всередині його існує ще один квазіорган, повноваження якого досі не визначено? Можливо, був сенс почекати, доки положення про кабінет Президента буде готове, щоб уникнути ризику створення двох адміністрацій під одним дахом? І легалізувати обидві структури (якщо вже в них є потреба) одним президентським указом.

Двозначність формулювань положення, масштаби структури й амбіційність політиків, котрі приходять у новий орган (який поки що дуже скидається на старий), не може не тривожити. Формальний ризик втручання президентської канцелярії в діяльність конституційних органів, як і раніше, високий.

Можливо, поки що не варто давати категоричних оцінок. Але один висновок, на жаль, напрошується сам собою: всупереч сподіванням, влада не стає менш громіздкою. А в багатьох моментах — і прозорішою.