«Кучмині діти»

Спектакль із введенням у сюжет ролі держсекретаря можуть знову розіграти учасники місцевої політичної авансцени. Черговий сценарій практично написано. Варіанти законопроектів про держслужбу і Кабмін, де до міністра-політика приставляють секретаря-адміністратора, зі скрипом, але обкатуються в Кабінеті Януковича. Публічні заяви президента про необхідність відокремити політику від державної служби не так голосно, але продовжують звучати. Проте чи розіграють? А головне, що в результаті одержать: провал, як при Кучмі, чи овації, як у героїв Леоніда Філатова?

Цими аж ніяк не пустими питаннями занепокоєні сьогодні не лише політики і міністри, котрі категорично відкидають або вітають (думки розділилися) повернення такого інституту, але й фахові експерти. Одні на весь голос заявляють про нагальну необхідність запровадження у систему державного управління цієї цивілізованої норми, аби раз і назавжди зробити держслужбу політично нейтральною. Другі, визнаючи всю європейськість такого кроку, переконані, що наша постсовкова дійсність і аморальність політичної еліти можуть зіпсувати і його, побудувавши за рахунок платника податків ще одну вертикаль влади, корисну лише в процесі торгу за портфелі під час чергової зміни коаліційного уряду. Треті, погоджуючись із першими, але поділяючи побоювання других, б’ються над запитанням: то як же обдурити нашу ментальність і все-таки розпочати в Україні реформу системи державного управління?

Аргументів у сторін достатньо. Ми ж постаралися позначити головні питання, навколо яких дискутують сьогодні прибічники й опоненти інституту держсекретарів.

Кому вигідний «наглядач» у міністерстві?

Одне із найважливіших питань для політиків і другорядне для професіоналів. Проте саме воно допомогло завести дискусію у безвихідь. І небезпідставно. Як відомо, 2001-го щодо цього постарався Леонід Данилович, повідомивши своїм указом про створення інституту держсекретарів. Провісником документа стало зовсім не бажання гаранта захистити апарат виконавчої влади від зайвої політизованості і регулярного вимивання кадрів, а страх повторити досвід спілкування з конфліктним Кабміном, як трапилося за прем’єра Ющенка. Фішка була не тільки в найширших повноваженнях держсекретарів, які згодом практично «з’їли» міністрів, але й в одноособовому праві гаранта призначати їх і знімати. За два роки 54 потенційних «носіїв конституційної пам’яті» міністерств залишили свої робочі місця. Кучма старанно будував президентську вертикаль в уряді, у філософію якої вписувався навіть не кожний свій. Проте будівля все-таки впала, коли в кріслі «на усе згодного» прем’єра Кінаха опинився Янукович, котрий «прийшов надовго». Протистояти гаранту майбутній наступник президента, звісно ж, не збирався, проте терпіти зайвих людей в уряді, очевидно, теж. На тому і зійшлися. В умовах президентсько-парламентської республіки.

Проте зауважимо, що ця вочевидь похмура історія, яка залишила досить багато страхів і комплексів у головах наших політиків, сьогодні вже не має жодного стосунку до предмета розгорнутої дискусії. Втім, як і сам політично відформатований президент тепер не має ніякого стосунку до можливого відродження інституту держсекретарів. Це прерогатива Кабміну, яка до того ж може бути закріплена тільки законом. Як у Європі.

Таким чином, можна припустити, що «наглядач» за апаратом у міністерстві, в умовах політичної реформи і частої зміни урядів, потрібний, насамперед, самим міністерствам, які втомилися від кадрових чисток і декларативних реформ кожного нового міністра, котрий впивається безмежною владою. Однак, утім, не слід забувати і про те, що вже в площині нової процедури призначення держсекретарів може лежати чиясь вигода. І тут можливі варіанти.

Як призначити держсекретаря, щоб уникнути політичного торгу?

Мізки з цього приводу працювали не лише в самому Кабінеті міністрів, але й у секретаріаті президента. У результаті перший розродився законопроектами головдержслужби і Мін’юсту, другий — власними законодавчими ініціативами, де першу скрипку грав радник президента, керівник центру політико-правових реформ Ігор Коліушко. Зауважимо, що автори всіх законопроектів про Кабінет міністрів і держслужбу одностайні в одному — кандидатури держсекретарів затверджує Кабмін. При цьому вони переконані ще й у необхідності конкурсного відбору кандидатів. У питаннях проведення конкурсу підходи відрізняються.

Так, законопроект про держслужбу, виплеканий в інтелектуальних надрах головдержслужби, пропонує створити конкурсну комісію, до якої увійдуть сім осіб. Серед них три представники Кабміну, яких призначає прем’єр, якщо відбір проходить претендент на посаду державного секретаря Кабміну, або відповідного міністерства, якщо призначається державний секретар міністерства. Четверо — незалежні представники головдержслужби. Відсутність паритету автори законопроекту пояснюють необхідністю забезпечити відразу дві важливі речі: по-перше, незалежність і прозорість конкурсу, по-друге, певний захист для міністра. Але чому тоді міністри в меншості? На думку авторів, саме ця норма вирішує проблему незалежності і прозорості конкурсу. А захист міністру забезпечують додаткові механізми, передбачені законом. Так, один раз міністр має право відмовитися подавати кандидатуру переможця на затвердження Кабміну. Чому тільки один? Поляки не передбачили цієї норми — тепер у них є міністерства, де держсекретаря не можуть призначити роками. До того ж сам Кабмін після подачі кандидатури міністром теж один раз може її відхилити.

Цих норм, зауважимо, не передбачив у своєму законопроекті Ігор Коліушко. На його думку, такий підхід у кожному разі не забезпечить прозорості й об’єктивності конкурсу, по суті, замкнувши ухвалення рішення лише на Кабміні, якому підпорядковується «незалежний» глава головдержслужби. Зате дасть можливість політикам, не допущеним до участі в комісії, підвищувати власний політичний рейтинг за рахунок подальшої дискредитації інституту держсекретарів. Тому до складу конкурсної комісії на чолі з керівником головдержслужби пан Коліушко пропонуватиме ввести представника президента України, представників Мінфіну і Мін’юсту, представника Секретаріату Кабміну, по одному представнику від п’яти найбільших фракцій у парламенті, представника відповідного міністра, спеціаліста в галузі адміністративного права, державного управління або громадських організацій. Не більше не менше.

До речі, якщо з цими «більше» і «менше» у питанні призначення наших героїв якось можна розібратися, то тема розведення їхніх повноважень із функціями міністра легко може потрапити до розряду чергової парламентської епопеї.

Якими повноваженнями наділити, щоб «не образити» міністра?

Автори законопроектів зійшлися на тому, що держсекретар підзвітний міністру. Крапка. Проте з чого це випливає, кожний уявляє й описує по-різному. Так, радник президента Коліушко вважає, що основна проблема цієї дискусії полягає саме в тому, що інститут держсекретарів сприймається політбомондом як якесь окреме, зависле у повітрі утворення. Хоча це далеко не так.

«Більшість тих самих міністрів не розглядають питання появи посади держсекретаря як питання реформи Кабміну в цілому, — каже Ігор Коліушко. — Досі існує думка, що це буде інструмент, який відгородить міністра від впливу на галузь. Абсолютно неграмотний підхід. У нашому проекті закону про Кабмін є розділ, пов’язаний із внутрішньою організацією міністерства. Таким чином, ми хочемо в одному законі цілком замкнути усі повноваження і держсекретаря, і міністра. 1996 року, коли писався перший проект закону, ми насправді ще не знали, як має бути організоване міністерство. Роки не минули марно — ми вивчали зарубіжний досвід, набивали гулі, живучи за указом Кучми. Сьогодні є обгрунтована теорія. Тільки в комплексі реформа центральних органів виконавчої влади — може дати ефект».

Отже, Коліушко переконаний, що потрібно реформувати міністерство як таке (див. схему. — Ред.). Автор проекту чітко розділяє політичний і адміністративний блоки міністерства. Міністр, відповідальний за політичну стратегію свого відомства перед Кабміном і народом, відповідає за перший блок, який містить у собі заступників, патронатну службу і консультативно-дорадчу колегію, а також керує контролюючими органами міністерства і державним секретарем. Державний секретар, у свою чергу, курирує адміністративний апарат, виконуючи при цьому дві основні функції: з одного боку, організовує роботу апарату на виконання волі міністра, з другого боку — шляхом постійних моніторингів галузі і підготовки аналітичних матеріалів застерігає міністра від необдуманих дій, які можуть завдати шкоди галузі. Для виконання цих завдань, а також обмеження «хапального» рефлексу міністрів Коліушко у своєму законопроекті наділяє держсекретаря не лише повноваженнями головного кадрового менеджера, але й говорить, приміром, про можливість останнього розпоряджатися бюджетними коштами, передбаченими на утримання апарату міністерства, управляти майном апарату та ін., що докорінно відрізняється від позицій законопроекту головдержслужби. Хоча проект головдержслужби також розглядає держсекретаря і підпорядкований йому апарат усього лиш як інструмент діяльності міністра, його автори, проте, щоб з самого початку уникнути конфлікту і дисбалансу, пропонують розглядати посаду держсекретаря виключно в рамках менеджера з персоналу, котрий відповідає перед міністром за ефективне використання кадрового ресурсу.

Залишається тільки здогадуватися, як поставиться до обох гіпотез народження і подальшого функціонування інституту держсекретарів парламент. У кожному разі нардепам уже на стадії обговорення законопроектів доведеться не тільки поборотися зі своєю ментальністю, але й, зрештою, прийняти важливе для країни рішення. Яке, до речі, має дати хоча б мізерні гарантії того, що з приходом до влади нового коаліційного уряду «чужих» держсекретарів оперативно не замінять на «своїх».

Як зняти, щоб не знищити суть інституту?

Держсекретар призначається урядом терміном на п’ять років (із можливістю пролонгації терміну на такий самий період), що, до речі, вітається у всіх законопроектах. Проте мотивація його «звільнення» у документах різна. Уявімо собі ситуацію, коли новий міністр Іваненко через якісь індивідуальні особливості відчуває психологічну ворожість до державного секретаря Сидоренка. У цьому екстраординарному випадку проект головдержслужби пропонує вразливому міністру лазівку у вигляді пункту про розірвання контракту з держсекретарем «за згодою сторін». Безумовно, Сидоренку можна створити такі умови для роботи, коли він змушений буде погодитися на будь-які пропозиції міністра Іваненка. Не стане на перешкоді навіть необхідність санкції Кабміну — навряд чи окрилені владою новоспечені члени коаліційного уряду не зійдуться на тому, щоб прибрати з десяток чужих заради психологічного комфорту себе улюблених. Яка вже тут інституційна пам’ять?..

Як же бути? Представники головдержслужби кажуть про те, що відповіді на це запитання немає. І взагалі, коли так міркувати, то можна дійти до абсурду. Однак ми ж із вами знаємо необмежений рівень можливостей наших політиків. Вони ж довго ще не матимуть нічого спільного, приміром, з одним із держсекретарів німецького кабінету, котрий за свою довгу практику так і не зміг пригадати жодного такого «тонкого» випадку.

Пан Коліушко у своїх законотворчих розвідках, на перший погляд, виявився суворішим, позначивши у можливих причинах звільнення держсекретаря, крім закінчення термінів повноважень і стану здоров’я, лише «неналежне виконання своїх обов’язків». Утім який же майстер не заб’є зайвого цвяха у справу конкурента?

…Однак більшість експертів, усе-таки покладаючись на здоровий глузд політиків, схиляються до другої спроби запровадження інституту держсекретарів в українську дійсність. Проте політики, очевидно, не надто покладаючись на себе, підсвідомо бажають відкласти реформу на потім або, ще гірше, укотре здійснити її на користь окремої політичної сили (наявність більшості в парламенті може це гарантувати). Можливо, тому уряд на своє останнє засідання, де міністри знову зіштовхнулися лобами, обговорюючи відомі законопроекти, не запросило нікого із секретаріату президента? Може, тому ні президент, ні прем’єр поки що чітко і публічно не висловилися з приводу бурхливо обговорюваних у Кабміні законопроектів? Проте без політичної волі тут не обійтися. Тим більше, коли в Україні діє закон «2222». У президентській моделі відсутність поділу політичних і адміністративних посад було набагато менш помітна. Уряд не був коаліційним. Його формування не відбувалося на партійній основі. Це була вертикально-орієнтована система, по суті, така, що не має серйозних загроз для дестабілізації. Нинішня система — демократична. І уряди можуть змінюватися щороку. І міністри щоразу створюватимуть апарат під себе, що в результаті остаточно може розвалити і без того неповноцінну систему державного управління в країні.

Можна припустити, що політики все-таки зважаться на цю другу спробу, розігравши черговий спектакль за зведеним сценарієм обговорюваних сьогодні законопроектів. Звісно, не всі його партії будуть зіграні однаково блискуче. Проте в результаті наші, такі, що претендують хоч на якийсь патріотизм, політичні гравці, доклавши певну кількість зусиль і дотримуючись такої самої кількості європейських принципів, мають шанс створити цивілізовану систему державного управління і влади в країні, яка б згодом дисциплінувала і їх самих, завжди охочих цією владою скористатися.