І знову про референдум-2

Про «еволюції» ставлення Віктора Ющенка до модернізації Основного Закону можна написати цілу книжку. За п’ять років (тобто з 2002-го, коли він уперше окреслив своє ставлення до цього питання) його точка зору постійно змінювалася. Запекло критикуючи політреформу, Віктор Андрійович вважає за краще не згадувати, що він багаторазово давав обіцянки виступати в ролі її гаранта. Причому як мінімум тричі робив це письмово:

— у листопаді 2004-го, поставивши свій підпис під політичною угодою з Олександром Морозом;

— у грудні того самого року, завізувавши (разом із Леонідом Даниловичем і Віктором Федоровичем) договір між владою та опозицією;

— у вересні 2005-го, прикрасивши своїм автографом сумнозвісний меморандум «Ющенко—Янукович».

Нині Віктор Андрійович своїми зобов’язаннями манкірує. У президентському секретаріаті непослідовності шефа знайшли гарне виправдання. Мовляв, шановний патрон не каже й ніколи не казав про скасування політреформи. Він лише наполягає на її вдосконаленні. Утім, модернізація, запропонована Банковою, сильно змахує на повернення до витоків. Тобто до старої редакції, яка передбачала широкомасштабні повноваження глави держави.

Судячи з усього, президент ніяк не міг визначитися, який саме спосіб «удосконалення» політреформи обрати. Часом йому здавалося, що оптимальний шлях — рішення Конституційного суду, які скасують пріснопам’ятний закон «чотири двійки». І тоді вкотре з’являлася інформація, що відповідне подання групи депутатів від «Нашої України» ось-ось відправляється в КС. Проте відмашку так і не дали, отже, необхідний документ у суд дотепер не потрапив.

То раптом Віктора Андрійовича переконували, що найефективніше рішення — усенародний референдум. Президент кількаразово вимовляв магічне заклинання. Соратники і супротивники постійно напружувалися, розраховуючи, що за словами підуть справи. Проте очікування кожного разу виявлялося даремним.

Уперше поняття «Ющенко», «Конституція» і «референдум» склалися в логічний ланцюжок у квітні 2005-го. Тоді інформаційні агентства, із посиланням на прес-службу КС, повідомили: президент звернувся до цього органу за офіційним тлумаченням деяких статей Основного Закону. Нібито Ющенко зацікавився: чи може народ (як відомо, єдине джерело влади) здійснювати цю саму владу безпосередньо? Чи може він, зокрема, приймати закони на всеукраїнському референдумі? Якщо так, то чи створені в такий спосіб акти має затверджувати або ухвалювати Верховна Рада? І чи поширюється на них стандартна процедура оприлюднення?

Збігли навіть не дні, а години, — і прес-служба Конституційного суду поспішила цю новину спростувати. Чи, швидше, уточнити. Так, таке звернення справді знаходиться в КС. Причому давно. І автор — не Віктор Ющенко, а Леонід Кучма.

Пізніше неофіційні джерела бралися стверджувати, що тоді Банкова активно цікавилася долею згаданого документа, перспективами його розгляду. Та при цьому не сильно бажала, щоб про цей інтерес стало відомо громадськості...

Сьогодні президент і його команда вже не соромляться свого інтересу до цього питання. 26 січня цього року за підписом Віктора Андрійовича в Конституційний суд було спрямоване подання, текст якого багато в чому повторював текст аналогічного послання Леоніда Даниловича.

Того самого квітня 2005-го Ющенко вже сам заговорив про референдум. Щоправда, перед цим був здійснений «зондаж ґрунту». Функції «зонда» виконав глава президентського секретаріату Зінченко. Він висловив припущення: питання про конституційні перетворення, прийняті кілька місяців тому, можуть бути винесені на всенародне обговорення. Коментуючи висловлювання Олександра Олексійовича, його бос заявив газеті «Україна молода»: «Це самодіяльність. Яку я розумію...» Та при цьому обмовився: «Даю слово, перегляду політреформи, референдуму або ще там чогось я не ініціюватиму. Та я прекрасно розумію, що будуть сили, які це питання в спокою не залишать...»

Озвучену думку хазяїн Банкової розвинув у травні, у ході двох програмних інтерв’ю, даних Першому загальнонаціональному каналу й «1+1». Кореспонденту УТ-1 Ющенко повідомив: «Мене не здивує, якщо такі ініціативи з’являться на рівні певних політичних сил. Сам я цього не ініціюватиму». В ефірі «плюсів» президент просунувся у своїх міркуваннях дещо далі. Він припустив, що референдум цілком реальний і оголосив: «Політреформа заслуговує на публічний перегляд».

Ініціативні політичні сили чомусь не знайшлися, анонсований публічний перегляд не відбувся. У січні політреформа остаточно вступила в силу.

Віктору Андрійовичу довелося брати ініціативу на себе. Та й цього разу в ролі застрільника виступив соратник. Тепер уже секретар Радбезу Кінах. Той назвав конституційні зміни нелегітимними, оскільки вони не затверджувалися на референдумі. Анатолій Кирилович запропонував усунути непорозуміння й навіть прикинув можливі терміни проведення всенародного опитування — другу половину 2006-го.

Уже після цього на перший план вийшов президент. 13 січня в інтерв’ю чотирьом провідним телеканалам країни глава держави оголосив: він готовий ініціювати референдум. На ньому, за словами Віктора Андрійовича, населенню буде запропоновано обговорити чергове відновлення Конституції. «З цією ідеєю я вийду, безумовно, щоб у кожного не було жодних сумнівів», — недвозначно сказав гарант. Обіцянку не піднімати це питання за власної ініціативи, дану навесні, забуто. Через кілька днів під час телезвернення до народу Ющенко намагався переконати всіх у твердості своїх намірів: «Реформа Основного Закону відбулася без участі громади... Вважаю, суспільство повинно сказати своє слово про конституційні зміни. Після парламентських виборів нас очікує чесний діалог щодо політичної реформи...»

Проте ніяких дій, спрямованих на реалізацію даної цілі, президент не розпочинає. Результати виборів Ющенка розчаровують, початок «чесного діалогу» відкладається. Чергове слово в черговий раз піддається забуттю.

У квітні президент намагається «копнути» з іншого боку. У посланні до парламенту він говорить про необхідність створення спеціальної конституційної комісії, яка повинна підкоригувати текст Основного Закону. Віктор Андрійович розраховує, що в цьому питанні його підтримає майбутня помаранчева коаліція. Проте з формуванням останньої якось не складається. У серпні деморалізований президент підписує закон, який забороняє КС розглядати закон про конституційність політреформи. Після цього кроку (для багатьох несподіваного) ряд спостерігачів робить помилковий висновок: Ющенко змирився з утратою повноважень.

Проте вже восени 2006-го боротьба за повернення важелів впливу відновлюється з новою силою. Представники «Нашої України» піднімають питання про можливість перегляду реформи. А гарант 2 листопада згадує про обіцянку піврічної давності, видавши указ про створення конституційної комісії. Президент пропонує керівництву Верховної Ради, лідерам депутатських фракцій і прем’єру делегувати до нового органу своїх представників. А вождів провідних політичних сил зазиває на черговий круглий стіл. При цьому Ющенко поспішає запевнити всіх, що йдеться не про ревізію політреформи, а про вдосконалення Основного Закону. Удосконалити пропонують, зокрема (і передусім), повноваження глави держави. Про що неодноразово кажуть уголос. Цілком природно, що коаліціянти таку ініціативу відверто ігнорують. Прем’єр недвозначно обіцяє: «Ми захищатимемо чинну Конституцію».

Президент робить наступний крок. 21 листопада в черговому телезверненні (цього разу — із нагоди Дня свободи) він знову каже про можливий референдум. Гарант урочисто промовив: «Аби навести порядок у державі, я ініціюю продовження конституційної реформи. Якщо конституційний діалог політиків зайде в безвихідь, я дам можливість людям сказати своє слово». Глава держави випромінює рішучість. Щоб ні в кого не було жодних сумнівів. Як і рік тому.

Новий виток давньої суперечки породжує нову хвилю критики з боку правлячої коаліції. Організатором контрвипаду виступає Олександр Мороз. Спікер називає:

— ідею президента про створення конституційної комісії виходом за рамки Основного Закону;

— ініціативу про проведення референдуму «абсолютно зайвою річчю»;

— намір відредагувати зміст Конституції шляхом всенародного обговорення — «взагалі абсурдом».

Цікаво, що Мороз, по суті, повторює слова Ющенка чотирирічної давності: «Ми проти референдумів, зокрема референдумів прямої дії, коли, «звертаючись до народу», хтось збирається вносити прямі зміни до Конституції!»

Однак сьогодні Віктор Андрійович переконаний, що звернення до народу — благо. Тому що переконаний, що народ виступить як союзник. Суть президентських намірів частково озвучує глава секретаріату Віктор Балога: «Досить поставити народу одне просте запитання: «Ви за президентську чи парламентську форму правління? Народ добре розбирається в цих поняттях і зможе визначитися, кому він згоден віддати в руки й великі повноваження, і велику відповідальність...»

Іншу частину задуму все в тому самому листопаді 2006-го розкриває постпред Ющенка в Раді Роман Зварич, який розповідає, що група, яка займається підготовкою нового варіанта Конституції, уже створена й щосили працює: «Готується відповідний законопроект. Не виключено, що президент порушуватиме питання про те, щоб цей законопроект був схвалений на всеукраїнському референдумі». При цьому екс-міністр юстиції припускає, що рішення народу «не потребуватиме окремого розгляду в сесійній залі Верховної Ради».

Із цією думкою категорично не погоджується прем’єр. Віктор Янукович гадає, що такий референдум може носити консультативний характер. І обіцяє у випадку його проведення адекватну реакцію з боку коаліції, яка «наполягатиме на включенні в нього інших питань».

Ющенко не здається. 30 листопада він повідомляє, що якщо не знайде спільної мови з опонентами, то «залишається лише один варіант — через референдум, зібравши необхідні голоси, запропонувати новий текст Конституції». Через два тижні він повторює свою загрозу: якщо домовленості з удосконалення політреформи досягти не вдасться, вона буде скасована.

Однак політреформу Віктор Андрійович згадує дедалі рідше. «Нова Конституція» — саме це словосполучення все частіше звучить у його висловлюваннях. І не лише його. У грудні минулого року про готовність «запропонувати країні нову Конституцію» заявляє Тимошенко.

У січні Ющенко ще більше розкриває свій план. До Конституційного суду направляється подання, про яке ми згадували на початку матеріалу. У документі є симптоматичний пасаж: «Є підстави для висновку, що Конституція України передбачає проведення з народної ініціативи виключно законодавчого референдуму, тобто голосування щодо ухвалення (або скасування) певного закону чи внесення змін до чинних законів, і конституційного референдуму, тобто голосування щодо ухвалення нової (нової редакції) Конституції України» (тут і далі виділено автором. — Прим. ред.).

І нарешті (вибачте великодушно) останнє висловлювання на тему. Воно належить уже згаданому Роману Зваричу, котрий два тижні тому зронив важливу фразу: «Ми будемо звертатися до народу з проханням визначитися, який конституційний лад ми хочемо бачити».

Таке велике і стомливе для читача цитування має вимушений характер: воно дає уявлення про зміну ставлення Ющенка до референдуму. Як до інструмента досягнення своєї мети. З допомогою всенародного опитування Віктор Андрійович у різний час розраховував або скасувати політреформу, або внести зміни до Конституції. Зараз він сподівається на референдум як на механізм ухвалення нового Основного Закону.

У чому різниця? У першому і в другому випадках спроба спертися на волю населення напевно наразилася б не тільки на опір більшості Ради, а й на цілковите нерозуміння з боку Конституційного суду. Тому що з правового погляду, ліквідація політреформи з допомогою волевиявлення народу виглядає більш ніж сумнівно. Внесення змін (таким самим чином) — тим більше. Тому що про це йдеться, зокрема, у рішенні Конституційного суду від 5 жовтня 2005 року, на котре «ДТ» неодноразово посилалося.

Але в цьому документі міститься безліч інших цікавих речей. Наприклад, теза про те, що «результати всенародного волевиявлення, отримані шляхом референдуму (...) є обов’язковими. Це — аргумент у суперечці з Януковичем, котрий говорить про консультативний характер подібного заходу. Або з міністром юстиції Лавриновичем, який нещодавно заявив, що такий референдум матиме лише політичні, але аж ніяк не правові наслідки

Проте в рішенні записані й інші, ще важливіші для президента речі. Скажімо, у мотивувальній частині зазначено, що «народ має право ухвалювати нову Конституцію України». От чому словосполучення «нова Конституція» витиснуло з лексикону президента інші — «удосконалення Основного Закону» і «скасування політреформи». Новий текст — більш законний шлях до досягнення мети. Але в резолютивній частині (із правового погляду значно більш незаперечній) записане інше формулювання — «тільки народ має право безпосередньо шляхом усеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, котрий закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України в порядку, встановленому розділом XIII». От чому пан Зварич заговорив про необхідність порадитися на референдумі з народом з приводу конституційного ладу.

Отже, лінія поведінки, обрана Банковою, виглядає таким чином.

Крок перший: зусиллями так званої конституційної комісії розробити текст нової Конституції, який розширює повноваження президента. Крок другий: дочекатися рішення Конституційного суду, яке закріпить право народу ухвалювати Основний Закон на референдумі. Крок третій: винести отриманий текст на всенародне обговорення, юридично обґрунтувавши, що він передбачає зміну конституційного ладу. І в такий спосіб досягти поставленої мети.

Чи готовий Ющенко довести операцію до логічного завершення? Подання до Конституційного суду відправлено, група з розробки проекту нового Основного Закону працює в поті чола. Процес перебуває під контролем двох фахівців, які знають свою справу, — заступника глави секретаріату Ігоря Пукшина і постійного представника глави держави в КС Володимира Шаповала. Не так часто в політичному домі Віктора Андрійовича так оперативно і системно переходили від слів до діла. Крім того, гарант уже не робить, як раніше, довгих пауз у «референдумній» риториці. Поки що він демонструє готовність іти до кінця. Востаннє він нагадав про це 8 лютого, пообіцявши: «Потрібен референдум — буде референдум».

Ще одна деталь. Недарма в переддень підписання заяви про спільну опозиційну діяльність між БЮТ і «Нашою Україною» Юлія Тимошенко так багато і так часто говорила про необхідність ухвалення саме нової Конституції. Недарма ж вона називала це таким самим важливим елементом відновлення демократії, як і дострокові вибори. Невипадково казала про синхронізацію двох процесів. Можна припускати, що Юлія Володимирівна і Віктор Андрійович готові об’єднати свої зусилля в цьому питанні.

Проте прийнята модель буде ідеальною лише в тому разі, якщо пройде ВТК у Конституційному суді. На Банковій, наскільки можу судити, дуже розраховують, що вердикт КС буде на їхню користь. На чому ґрунтуються ці сподівання, можемо тільки гадати. Але рішення поки що немає. Зате є непогодженість. Прибічники президента і його супротивники по-різному розуміють формулювання «конституційний лад».

Сам Конституційний суд точного значення цього терміна підказати не може. У згаданому рішенні КС за 2005 рік дослівно сказано так: «У відповідях вчених-правознавців по-різному визначається поняття конституційного ладу... Конституція України, закріплюючи конституційний лад, не містить цього поняття».

Розумій як хочеш. Хто як хоче, так і розуміє. Наведу лише кілька думок, висловлених у різний час різними відомими особами. Нинішній глава Мін’юсту Олександр Лавринович і колишній віце-спікер Ради Віктор Мусіяка вважали, що основи конституційного ладу закріплені в першому і третьому розділах Основного Закону — «Загальні засади» і «Референдум». Колишній постійний представник президента Юрій Ключковський висловлював упевненість, що до них слід віднести і статті, які визначають принципи державного управління. Схожу думку висловлював і суддя американського федерального суду претензій Богдан Футей, котрий стверджував, що зміна політичної системи може вважатися зміною конституційного ладу. А от суддя КС у відставці, представник президента в КС Павло Євграфов вважає, що під конституційним ладом, за великим рахунком, можна розуміти практично все, що записано в Конституції. З чим не згодний його колишній колега і нинішній візаві Володимир Шаповал.

Шаповал і Євграфов по-різному дивляться на багато речей. Перший вважає, що народ має право безпосередньо ухвалювати Конституцію на референдумі. Другий — що результати всенародного опитування все одно мають затверджуватися Радою. Причому, як видно, обидва вибудовують свої висновки, спираючись на те саме рішення КС від 5 жовтня 2005 року. Якщо не помиляюся, суть протиріч ось у чому. Шаповал вважає: наведене в рішенні посилання на розділ XIII Конституції (який передбачає участь у процесі парламентарів) стосується тільки змін до Конституції. На думку Євграфова, проводити маніпуляції з Основним Законом можна тільки відповідно до розділу XIII. Переведіть свій погляд на кілька абзаців, вивчіть цей пасаж. Якщо не ліньки і якщо цікаво — перечитайте зазначений розділ. Хто знає, можливо, у вас народиться третя точка зору?

До речі, Євграфов слушно запитував себе — чи можна написати принципово нову Конституцію? На його думку — ні. Конституція — не лише акт, а й процес. Причому процес безупинний. Поки писатимуть, обговорюватимуть, ухвалюватимуть і впроваджуватимуть нову, «працюватиме» стара. Її дію не можна призупинити або скасувати. Тож уточнений текст буде лише продовженням Конституції. А отже, говорити про новий Основний Закон безглуздо.

Виникає багато проблем. Деякі не нові. Ще позаторік Мусіяка небезпідставно запитував: а хто має право сформулювати народну волю? Чи є таке право у президента? А Ключковський справедливо цікавився: з допомогою якого правового механізму слід реалізовувати народну волю? Ці запитання дотепер залишаються без відповіді.

Поки світила юриспруденції сперечаються про тонкощі, я теж маю запитання. На яке маю право як частинка народу — єдиного джерела влади.

Чи потрібен народу конституційний референдум? Якщо вірити кільком останнім опитуванням — ні. Приміром, 50% опитаних компанією «ФОМ-Україна» вважають, що проводити всенародне обговорення політреформи зараз не слід. (Дослідження проводилося з 9 по 18 грудня, опитано 2000 респондентів із 160 населених пунктів. Похибка вибірки — 2,2%.). Наведемо результати ще однієї спроби вивчити «ринок настроїв», зробленої центром «Софія». (Дослідження проводилося з 14 по 22 грудня, опитано 2025 респондентів із 133 населених пунктів. Похибка вибірки — 2,2%.) Отож 27,6% вважають, що ухвалення на всеукраїнському референдумі нової Конституції (яка поверне президенту право формувати уряд) у країні нічого не змінить. Ще 26,1% переконані, що в цьому разі у суспільстві посилиться розкол і загостриться конфлікт між органами влади. Нарешті, 26,6% думають, що після політреформи такого роду держава стане більш керованою.

Як бачимо, ставлення джерела влади до майбутньої акції щонайменше неоднозначне. Навіщо ж поспішати з оновленням Конституції? Вона недосконала? А хто сперечається? Проте де гарантія, що горезвісна нова редакція не виявиться ще гіршою? Чому ми повинні вірити щирості поривів тих, хто, швидше за все, просто прагне розширити (зберегти, повернути) владні повноваження.

Чому б не накласти мораторій на внесення конституційних змін, скажімо, на п’ять років? За дотримання двох важливих умов.

Хочете створювати конституційну комісію? Створюйте! Нехай до її складу входять найвизначніші, найавторитетніші теоретики і практики права. Нехай протягом установленого часу вони пильно відслідковують, фіксують, аналізують усі неузгодженості, недомовки і двозначності, які містяться в Конституції. Нехай звертають увагу не лише на ті колізії, які стосуються взаємин між різними органами влади. Адже проблеми можуть виникати з будь-яких конституційних норм. Але проблеми ці мають бути реальні, а не надумані. Можна шукати малюсіньку кому між рядками, а можна перестати ігнорувати величезну крапку наприкінці глави, яка не сьогодні- завтра загрожує переростити в жирний знак питання. Причому наші експерти повинні бути не просто спостерігачами, вони зобов’язані розробляти варіанти виходу з кризових ситуацій, які виникають через конституційні недоробки. Охоче припускаємо, що в тексті виправленого Основного Закону є значна кількість підводних каменів, які сьогодні не помітні навіть найпильнішому поглядові найдосвідченішого фахівця. І тільки в процесі багаторазового застосування Конституції можна виявити не лише її численні недоліки, а й не менш численні достоїнства. Визначивши їхню кількість і чітке співвідношення, можна замислюватися про коригування.

Але для дотримання чистоти експерименту Конституцію слід поважати. І це — друга, напевно, набагато важливіша умова. Котра усіма визнається і практично ніким не дотримується.