Чиновник теж людина. Заповідь лікаря «не нашкодь» є головною і при реорганізації

У нас чиновник, як та невістка з відомого прислів’я. Таке враження, ніби в усіх бідах винен саме він. Засоби масової інформації пістрявіють гучними викриттями зловживань чиновницького апарату та звинуваченнями у неефективності його роботи. Мовляв, уся система державної служби недосконала, її дії неузгоджені, рішення суперечливі, виконавча дисципліна низька, надмірно сконцентровані у столиці відомства дублюють функції одне одного, а регіональна політика незбалансована. І все це просякнуте корупцією, яка роз’їдає державну машину.

Багато хто з дослідників суспільних процесів називають загальну систему управління номенклатурною та кланово-бюрократичною. Водночас, попри численні зміни до Закону України «Про державну службу», досі остаточно не визначений статус чиновників, питання кар’єри тощо. Державні службовці практично не захищені у соціальному плані, відсутня чітка система оплати праці, пенсій та пільг, — обов’язкових складових державної служби в усіх країнах. Тому наразі усі заінтересовані сторони — державні службовці, громадськість, науковці — одностайно визнають гостру необхідність реформи вітчизняної державної служби.

Як слушно зауважувала газета «Дзеркало тижня» в статті «Лжереформа» (від 19 лютого 2005 року), «біди державної машини зовсім не в числі чиновників, а в тому, як вони працюють». Сьогодні, скажімо, в Австрії в органах держслужби зайнято 5,9% населення, у Франції — 4,9%, в Німеччині — 3%, в США — 4,4%, в Росії — 0,8%. Найвищий показник у Швеції. Там кожний десятий — чиновник. В Україні ж — один службовець на 200 чоловік. Хотілося б, щоб країна не пішла знову шляхом просто кількісного скорочення армії чиновників і не отримала реформу заради реформи.

Прийнятий у 1993 році Верховною Радою України Закон «Про державну службу» законодавчо визначив державною службою «професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державного бюджету». Ці особи законодавчо набули статусу державних службовців і відповідних повноважень. Через рік до них розпорядженням Кабінету міністрів було віднесено й працівників Держнаглядохоронпраці. Подальша його історія є прикладом того, чим для суспільства загалом може обернутися необдумане реформування системи держслужби.

Фактично віднесення наглядових інспекторів до категорії державних службовців збіглося з утворенням Державного комітету України з нагляду за охороною праці як правонаступника Держгіртехнагляду УРСР. Новий статус змінив не лише державну політику в питаннях охорони праці, а й заклав нові підходи до її реалізації.

В Україні було впроваджено систему організації державного нагляду за безпечним веденням робіт, яка базується на принципах промислової безпеки, тобто стану захищеності людини та суспільства від можливих наслідків виробничих процесів. При цьому основна увага, закономірно, зосереджувалася саме на найбільш травмонебезпечних галузях: вугільній, нафтогазовій, металургійній, а також об’єктах підвищеної небезпеки інших сфер економіки. Було створено гірничі та металургійні округи, міжрегіональні інспекції, діяльність яких поширилася на кілька областей. Це дало змогу в умовах нестачі спеціалістів-інспекторів забезпечити необхідну кількість перевірок, розслідувань. Тобто помітно посилити державний нагляд.

Україна, використавши світовий досвід у галузі технічного нагляду, практично з «чистого аркуша» утворила єдину систему в світі, що органічно об’єднала державний нагляд і управління охороною праці та систему експертної оцінки. Основний принцип, який ми намагалися закласти, — не скопіювати, а адаптувати світову практику до вітчизняних вимог, створивши ряд принципових особливостей. Нам не потрібно було так як у всіх, нам необхідно було краще, щоб ефективно виконувалися всі вимоги, закладені в директивах ЕС і конвенціях МОП.

Саме ці нововведення, впроваджені в нашій країні, здобули високу міжнародну оцінку. На Міждержавній раді з питань промислової безпеки країн СНД українська система державного нагляду була визнана найефективнішою.

На жаль, окрім певних досягнень, ще й досі даються взнаки багаторічні проблеми в системі державного нагляду за безпекою у промисловості. Передусім це пов’язано з численними реорганізаціями структури, яких із лишком вистачило б на кілька відомств.

У 1993 році під час об’єднання Держгіртехнагляду з технічною інспекцією профспілок майже на третину було скорочено загальну кількість спеціалістів. Починаючи з 1997 року, систему нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості об’єднували, скорочували, а під час адміністративної реформи 2000 року взагалі ліквідували, перетворивши на державний департамент у складі Міністерства праці та соціальної політики України. Як наслідок, реформа, що знову мала на меті передусім скоротити кількість чиновників, призвела до перетворення єдиної системи державного нагляду, котра могла тоді хоч якось вплинути на ситуацію з травматизмом і призупинити процес руйнації, на масове розслідування резонансних аварій і поодиноких нещасних випадків.

Лише шахтарські трагедії спонукали до прийняття ряду законодавчих актів, відповідно до яких для нагляду за об’єктами підвищеної небезпеки було збільшено штатну чисельність державних інспекторів на 80 одиниць. Хоча у 1993 році звільнили понад 2 тисячі спеціалістів. Невдовзі з’явилася низка указів Президента і рішень уряду щодо вдосконалення системи державного нагляду і поліпшення ситуації у сфері безпеки ведення робіт.

Практично завжди здійснення державного нагляду тривало у складних умовах. В основному через нерозуміння важливості питань промислової безпеки наглядова структура довго працювала на межі людських можливостей. Ще кілька років тому вона не отримувала з бюджету жодної копійки бодай на комп’ютер, не кажучи вже про таку «розкіш», як автомобіль для своєчасного виїзду на місце аварії. Неодноразові реорганізації Держнаглядохоронпраці, в основному заради зменшення армії державних службовців, призводили до різкого відтоку кваліфікованих спеціалістів. Підготовкою яких, між іншим, держава ніколи не займалася. Наглядова структура роками виховувала їх самотужки.

То про яке дотримання насамперед з боку самої держави Закону «Про державну службу» йшлося, коли державний службовець протягом багатьох років був позбавлений можливості нормально працювати і розраховувати на належний рівень оплати своєї праці, а система втрачала свої найцінніші кадри?

Адже інспектори Держнаглядохоронпраці це спеціалісти, які володіють знанням усіх без винятку технологічних процесів. І взагалі, структура є чи не єдиною, де зосереджені фахівці усіх галузей економіки. Оскільки інспектор, який вимагає дотримання нормативних документів, що регламентують промислову безпеку, скажімо, в металургійній промисловості, сам повинен на високому професіональному рівні бути обізнаним з усіма її технологічними процесами.

Однак тривалий час наглядові інспектори отримували заробітну плату набагато нижчу, ніж відповідні спеціалісти підприємств. Додамо до цього численні реорганізації структури, і стане зрозумілим, чому з неї пішли фахівці з великим досвідом, нестача яких так гостро відчувається нині.

Такий єдиний орган, де зосереджено технічний потенціал з усіх галузей економіки, потребує не ліквідації, а навпаки, підвищення статусу та надання додаткових функцій технологічного нагляду.

Можливо, саме на цьому й повинна зосереджуватись увага реформаторів, які прагнуть зробити загальну систему державної служби ефективною та сучасною. Оскільки підвищити статус державних службовців та зробити їх працю максимально продуктивною неможливо без суттєвого підвищення їхнього матеріального статусу.

Слушним є зауваження з цього приводу начальника Головного управління державної служби України Тимофія Мотренка: «Коли ми ставимо людину перед серйозними фінансовими та адміністративними рішеннями, коли в його руках долі людей, структур, потоки грошей, а зарплатня така, що він не може сім’ю прогодувати, це нечесно. Необхідно думати не про те, що ці люди недостойні своїх посад. Необхідно спочатку створити їм достойні умови, а тоді вже запитувати і вимагати».

Свого часу, реформуючи державний нагляд у вугільній галузі, перше, що зробив комітет, — збільшив зарплату інспекторам вугільних інспекцій. Можливо, завдяки цьому за весь 2003 рік вдалося не допустити жодної трагедії на вугільних шахтах, які неодноразово потрясали країну у попередні роки. Адже, піднявши тоді заробітну плату вугільних інспекторів до рівня, коли людина може не просто виживати, але більш менш нормально жити, Комітету вдалося протягом року повністю укомплектувати відповідні служби висококваліфікованими фахівцями. І, можливо, не останнім фактором, що призвів до резонансних аварій 2004 року, стало саме вимушене скорочення протягом першого кварталу майже до одної чверті фонду оплати праці наглядових інспекторів.

Мабуть, варто, врешті-решт, і в інших галузях нагляду позбутися негативної практики, коли державний службовець, зваживши на становище підприємства щодо його недофінансування, починає «закривати очі» на недоліки стосовно безпечного ведення робіт на підприємствах, які або справді переживають брак коштів, або просто бажають їх зекономити, «оминувши» закон за рахунок безпеки виробництва, персоналу та оточуючих.

Адже при цьому необхідно враховувати досить прикру тенденцію сьогодення, коли виробництва відновлюються, але на застарілому, зношеному обладнанні, яке не відповідає вимогам безпеки. Окрім того, за умов економічного зростання постійно збільшується кількість малих та середніх підприємств, керівники яких не завжди знають про свої права й обов’язки, а часом і про свою відповідальність перед законом за життя та здоров’я працівників. І хто, як не державні органи, належним чином мають контролювати реалізацію конституційного права працівників на належні, безпечні та здорові умови, вимагаючи від роботодавців дотримання закону?

Гадаю, не варто навіть намагатись осягнути неосяжне і давати найефективніший рецепт проти хронічної хвороби суспільства. Однак переконаний, потрібно і навіть необхідно використати досвід країн, які спромоглися зробити державну службу ефективною, авторитетною та престижною.

У багатьох країнах реалізується концепція державної служби як лідера суспільства. У межах цього підходу державна служба розглядається як діяльність, що передбачає підвищений соціальний статус і певні преференції для державних службовців. Адже вона покликана втілювати в життя визначену демократичним шляхом політику держави. Для цього і передбачено формування державної служби з висококваліфікованих спеціалістів, заінтересованих у роботі на користь суспільства і позбавлених політичних впливів. З метою стимулювання сумлінної та якісної роботи державним службовцям, водночас із належним матеріальним забезпеченням, надаються широкі соціальні гарантії та закріплюються певні преференції. І тільки в цьому разі держава може повною мірою вимагати від чиновника відповідального ставлення до покладених на нього обов’язків.

Окрім того, насамперед має бути підвищеним не тільки матеріальний, але й моральний статус державних службовців. Адже згідно із законом службовець має право на повагу особистої гідності, справедливе та шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян.

Не можна не погодитися з тим, що сьогодні соціальний статус державного службовця знижений саме через те, що усіх підганяють під один негативний стандарт. Варто нарешті побачити в чиновникові не лише «гвинтик» державної машини, а насамперед людину, яка, виконуючи відповідальні урядові завдання, також потребує турботи держави. Можна сказати навіть більш жорстко: держава, яка постійно принижує чиновника, сама не має перспектив для розвитку. А простіше — який чиновник, така і держава. Проте це є темою окремої тривалої розмови.

Знову реформою державної служби комітет ліквідовано. Знову триває розподіл майна. Знову в інспекціях відбувається відтік найпрофесіональніших кадрів. Добре, коли є що ділити. Аби тільки потім не довелося ділити сльози вдів загиблих шахтарів…

Нещодавно, перебуваючи у Полтавській області, Президент України знову повернувся до питання кадрової політики нової влади. Зокрема Віктор Ющенко зазначив: «Нам потрібні чесні люди, здатні люди, люди, які думають про націю, щиро люблять своїх людей, щоб вони слугували цим людям. Де знайти таких людей — це не питання одного дня». Продовжуючи тему, хотілося б підкреслити: нині головним завданням комітету є збереження хоча б того кадрового потенціалу, на підготовку якого вже витрачено багато років. Коли збережемо те, що маємо, тоді й шукати не треба буде.