БЮРОКРАТІЯ ЯК РЕЗУЛЬТАТ

Зазвичай вважається, що «бюрократ» і «бюрократичний» — нехороші, образливі слова. Ніхто не захоче назвати себе бюрократом, а свої методи — бюрократичними. Ніхто також не сумнівається в тому, що бюрократія глибоко порочна. Однак мало хто насправді може дати цим термінам скільки-небудь точне й повне визначення, а тим паче — пояснити причини їх виникнення. Тому, бажаючи викоренити шкідливі якості бюрократії (чи принаймні проголошуючи це), багато хто не знає, які ж засоби для цього використовувати. Радянський період нашої історії був суцільною та безуспішною боротьбою з бюрократією, що проявлялося в різноманітних програмах і кампаніях по «чищенню» кадрів. Спільним для вирішення проблеми було те, що в більшості провалів і невдач звинувачували окремих конкретних чиновників чи міністерства, а за такого підходу справа закінчувалася черговими «вжитими заходами зі зміцнення кадрів» і «оргвисновками». Проте на ті самі місця й у міністерства приходили інші люди, і невдовзі повторювалося чергове «дежа вю». Чи навчила нас чогось історія? Спробуємо розібратися.

Немає необхідності доводити, що слід негайно приборкувати бюрократію, — це й так відомо: влада чиновника в нас величезна й при цьому мало підконтрольна і надзвичайна дорого коштує суспільству, економічне та господарське життя зарегламентовані бюрократією до межі, бізнес обкладений контрольно-наглядовими інстанціями та системою ліцензування до стану, близького до ядухи. Звернемо увагу на запропонований багатьма висновок: проблема нібито у чиновницькому свавіллі, треба посадити на місця «хороших, розумних» чиновників, створити «хороші, розумні» механізми, і народ зітхне з полегшенням, а економіка рвонеться подвоювати валовий внутрішній продукт. Такий висновок, який нам нав’язується, є обманом, приреченим на пошук «крайніх», на нові безуспішні «кадрові рішення», і, врешті-решт — на новий провал. І якщо відповідно до такої ж доктрини держава проводитиме адміністративну реформу, то вона закінчиться тим самим, чим і всі попередні радянські, тобто — нічим.

Цьому є кілька причин. Перша з яких — психологічна. Якщо ви одноосібно наймаєте людину на роботу (чи то на будівництво, чи то в офіс), стосунки між вами гранично зрозумілі та конкретні, що забезпечує явну повагу та підпорядкування найманого працівника роботодавцю. Найманого працівника, який завдав вам шкоду, цілком справедливо звільнять; при цьому більшість його товаришів по службі навряд чи будуть із цим сперечатися, так само як і більшість суспільства. Проте ситуація повністю змінюється, якщо найнятий один чи кілька, а кількість наймачів обчислюється багатьма тисячами (кожний сплачує по маленькій частці), — усвідомлення зв’язку найманих осіб та їхніх наймачів (яких набагато більше) розмивається. Відчуття обов’язку одного найнятого перед тисячами наймачів неминуче та закономірно трансформується в байдужність. Це добре демонструє приклад спілкування мирних демонстрантів зі ЗМОПом, який їх розганяє, чи встановлення державними чиновниками явно недостатніх «приймальних годин», або «приймального часу» у явно незручний для громадян час. В обох випадках і ЗМОП, і чиновники переконані, що чинять правильно, виходячи зі своїх відомчих інтересів. При цьому ні ті, ні інші нізащо не хочуть усвідомлювати, що так вони чинять не зі сторонніми особами, а зі своїми наймачами — людьми, які платять їм зарплату (шляхом податків, звичайно).

Це — об’єктивні речі, які споконвічно притаманні будь-якій бюрократії, з тієї простої причини, що критерієм успіху діяльності чиновника є думка іншого (вищого за посадою) чиновника, а не якесь суспільне благо. Процес же зміни влади шляхом таких виборів досить віддалений у часі та обумовлений багатьма обставинами й технологіями, отже окремому чиновнику внизу «вертикалі» навряд чи є чого боятися в результаті своєї «зовнішньої» діяльності. До того ж вибори (як показує, приміром, радянська історія) далеко не завжди є критерієм правильного устрою держави і життя суспільства. Тому єдиним сенсом і найзначимішим критерієм роботи бюрократа є його внутрішні стосунки (у структурі влади) й думка своїх же колег. Усе це створює закономірну, природну відчуженість бюрократа від суспільства, те, що ми називали вище «психологічною» причиною. Це — погано, та абсолютно неминуче при використанні державної машини, а тому, хоч як сумно, — у довгостроковому плані не піддається жодним реформам. Єдиний і лише частковий засіб мінімізації цього «неминучого зла» полягає в громадському контролі (через ЗМІ, політичні партії, правозахисні організації) за діяльністю бюрократії, але жодною мірою не в державному нагляді за своїми ж державними органами, по суті — одних бюрократів за іншими.

Друга причина — потужніша — економічна, чи функціональна.

Будь-який чиновник є влада: дозволити чи ні, і якщо дозволити, то кому й скільки. Такі повноваження й утворять так зване державне регулювання, а насправді — контроль за тими чи іншими сторонами життя суспільства і насамперед — економічним життям.

Характерною рисою сучасної російської політики є тенденція до державного контролю за бізнесом і підприємництвом. Впливові політичні партії полум’яно закликають до появи дедалі нових форм державного контролю чи посилення наявних, прагнуть до повного державного контролю над надрами, великими підприємствами, освітою, медициною, величезними сферами бізнесу. Результатом є відсутність конкуренції, величезна питома вага неефективного держсектора в економіці, тотальне ліцензування, квотування, різноманітні сертифікації та дозвільні системи. Ліцензії потрібні на все — від виробництва лампочок і вагонів до здійснення валютних операцій і перукарських, юридичних чи туристичних послуг. Все це, зрозуміло, «для блага народу» і від його імені. В очах багатьох наших співгромадян державний контроль — панацея від усіх лих і проблем. Ці прибічники всемогутньої держави навряд чи усвідомлять, що саме з їхньою допомогою і саме в такий спосіб відбувається еволюція держави у бік поліцейського режиму й тоталітаризму (без свободи економічної не може бути свободи політичної), а нормального ринкового ціноутворення та конкуренції, покликаних забезпечувати якісний і недорогий товар, — немає. Завдяки такій політиці нові державні агентства, міністерства та установи плодяться як гриби після дощу, кількість бюрократів зменшується, а свободи громадянина чи суб’єкта господарювання — обмежуються.

Таким чином, громадянин, підприємець (а ще ширше — вся економіка) — споконвічно приречені на законну залежність від бюрократа, вимушені йти до нього на поклін через кожний значимий привід (за дозволом, схваленням чи узгодженням). Безумовно, це цілком закономірно приводить до цілого ряду негативних наслідків: до переобтяження державного апарату, уповільнення господарського життя і занепаду економічної свободи, корумпованості чиновника і до різноманітних зловживань. Спробуйте, приміром, у нас за 10—20 хвилин (як у цивілізованих країнах) зареєструвати угоду з нерухомістю, чи відкрити своє підприємство, чи отримати ліцензію на валютну операцію. У кращому випадку на вирішення справи підуть дні, а то й тижні. При цьому держава в особі бюрократії постійно прагне охопити своїм регулюванням дедалі більшу кількість відносин, насамперед — економічних, вбачаючи в цьому пряму залежність від свого добробуту (як особистого, корисливого, так і суспільного — «все взяти й поділити по справедливості», тобто відібрати в одних у вигляді податків, мита, збирання й різноманітних відрахувань і перерозподілити за допомогою бюджету між іншими). Ось цю тягу до загального охоплення регулюванням, до перекриття відносин, що залишаються неурегульованими бюрократом, можна назвати економічною, чи функціональною причиною.

До того ж, добробут бюрократів зовсім не залежить від ефективності їхньої роботи чи думки громадян. Створення такого «живильного середовища» для бюрократії — неминучий наслідок політики «державного контролю» над економікою. Така бюрократія є справедливим результатом поставлених раніше, «на благо суспільства», завдань — довільного обмеження тарифів, спроб цінового контролю, валютного контролю, митного контролю і ще цілого списку інших методів і форм контролю за всім і вся. Важливо усвідомити, що це — не випадкове побічне явище процесу загального державного контролю, це і є його вінець, і пряме утворення. Якщо ми хочемо, приміром, контролювати оборот золота — маємо погоджуватися з наявністю відповідного міністерства чи відомства, армії чиновників на шиї споживачів, ліцензій, хабарів, перекручених цін і неринкових бар’єрів, подорожчанням рентабельності операцій із золотом. І тут потрібні не нові форми «контролю за контролюючими», звіт чи залякування бюрократів — тут потрібна ліквідація цього живильного середовища — ліквідація самих повноважень, функцій держави. Результат кожної функції держави — бюрократія. Часом бюрократи різноманітних відомств переслідують взаємовиключні цілі, що взагалі позбавляє їхню роботу хоч якогось сенсу (приміром, МВС відстоює інститут реєстрації — прописки — громадян, а Мінпраці має на меті мобільність робочої сили; Мінфін стимулює приток іноземного капіталу та інвестицій, а митний і валютний контроль ставлять цьому капіталу безліч обмежень тощо).

Помилково вважати, що запровадження чи посилення державного контролю в сфері економіки приносить благо споживачам, — воно лише робить дорожчою відповідну сферу економіки (витрати на утримання чиновників плюс витрати на виконання їхніх вимог) або штучно підтримує неконкурентоспроможне, неефективне виробництво — за рахунок інших, зрозуміло. За такої ситуації закономірним і навіть привабливим методом «розвитку» економіки стає «присмоктування» суб’єктів господарювання до держапарату, пробивання для себе пільг і переваг, із усіма перекрученнями і негативними явищами, що випливають звідси.

Немає ні фінансових, ні адміністративних, ні економічних, ні навіть просто логічних підстав утримувати таку величезну кількість функцій, за кожною із яких стоїть армія найнятих бюрократів, яка бачить у кожному, хто намагається уникнути такого контролю, ворога суспільства. Безумовно, така армія буде намагатися вціліти будь-якою ціною, залишитися в держапараті, обгрунтовувати свою виняткову корисність і важливість, переводити різноманітні «реформи» у розряд вищеописаних «кадрових рішень». Поки їй це вдається — про ефективність держави можна забути.

Так, бюрократія необхідна — як неминуче зло — оскільки там, де є держава, — там є бюрократія. Та які межі бюрократизації? Дехто може злякано запитати: чи не означає це повну відмову від послуг держави? Аж ніяк. Йдеться про те, щоб залишити ці занадто обтяжливі для суспільства послуги лише там, де без них існує реальна загроза життю чи безпеці людини (оборона, міліція, безпека тощо), і відмовитися від них там, де це лишень можливо. Ліцензування різноманітних підприємств і сфер діяльності, приміром, цілком вільно можна замінити ринковим страхуванням їхньої відповідальності, за повної відсутності ролі держави. Інакше в гонитві за примарним «загальним благом», за черговою «вітчизняною турботою» держави нас знову очікуватимуть такі знайомі від радянських часів обличчя бюрократів, із радянським же менталітетом, а нові полки чиновників і далі висмоктуватимуть всі соки з економіки, перешкоджаючи її ж розвитку.

Викладене свідчить, що зовсім даремно та неправильно вбачати помилки економічних реформ чи корінь невдач в окремих чиновниках, відомствах чи технологічних процедурах роботи держапарату. Заміна навіть усіх чиновників держави одночасно на інших людей нічого не змінить. Так само не допоможе «повертання чиновника обличчям до народу», заклики до совісті чи підвищення його матеріального добробуту — через вищевикладені причини. Корінь зла — у надмірності самих державних функцій, у явному перевищенні рамок державних турбот і державного втручання; винна система, а не її окремі елементи. Не змінювати одних чиновників на інших, не будувати чергові «вертикалі влади», а прибирати функції держави (разом з чиновниками, які їх обслуговують, зрозуміло) — ліцензування, численні контрольно-наглядові, регулюючі та дозвільні повноваження держави тощо, залишивши тільки необхідні, котрі просто не можна прибрати чи передати до приватних рук, — ось метод лікування хвороби держави. Адже її ефективність, як відомо, визначається не кількістю бюрократів, міністерств чи державних функцій, а зростанням економіки, добробуту та здоров’я громадян. Чи усвідомлює повною мірою вищевикладені докази влада — побачимо невдовзі та оцінимо з нагоди проведення чергової загальнодержавної адміністративної реформи.