Як надати виборцям право вибору

13 листопада 2008 року ми разом із народним депутатом Владиславом Каськівим, який представляє фракцію блоку «Наша Україна — Народна Самооборона», подали законопроект про вибори до Верховної Ради.

Як один із авторів спробую коротко викласти історію виникнення ідеї нашого законопроекту. Відразу після й досі свіжих у пам’яті позачергових виборів до Верховної Ради, 30 вересня 2007 року, на підставі практичного досвіду виборчої кампанії виникла ідея докорінно удосконалити законодавство таким чином, щоб вибори справді відображали вибір громадян.

Для реалізації цієї ідеї на базі парламентського комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування було створено міжфракційну робочу групу, співголовами якої стали Владислав Каськів та я. У роботі нашої групи, крім народних депутатів, брали участь представники та експерти Центральної виборчої комісії, Комітету виборців України, Лабораторії законодавчих ініціатив і Центру ефективного управління.

Ми намагалися створити умови для гострих і конструктивних дебатів у стінах парламенту депутатів, які репрезентують весь український народ. Це має запобігти масовим протистоянням на майданах і спонукатиме нашу державу стати на інноваційний шлях розвитку.

Слід підкреслити винятково важливу роль у нашій спільній роботі народного депутата Владислава Каськіва.

Представницька функція парламенту

Верховна Рада, виконуючи чотири ключові для держави і суспільства функції — представницьку, законодавчу, кадрову і контрольну:

є єдиним представницьким органом усього українського народу;

є єдиним органом законодавчої влади в Україні;

виконує контрольні функції безпосередньо, а також через свої органи — комітети, тимчасові слідчі комісії, Рахункову палату.

З наведених функцій базовою є саме представницька, з якої, власне, і випливають усі інші. Повноцінна реалізація представницької функції забезпечує довіру до рішень парламенту, їх легітимність, яка спирається на реальний вибір народу, оскільки кожен депутат зокрема і партія в цілому представляє частину народу.

Ми прагнемо побудувати демократичну політичну систему на основі адекватної представницької функції парламенту, яка гарантуватиме легітимність реалізації всіх інших його функцій, що має, у свою чергу, забезпечуватися адекватним законом про вибори до Верховної Ради.

Принципово важлива вада чинного виборчого законодавства — висока ймовірність невідповідності результатів виборів реальному волевиявленню народу. Наприклад, якщо значна кількість виборців підтримує політичні партії одного ідеологічного спрямування, але внаслідок конкуренції та існування тривідсоткового прохідного бар’єра вони не потрапляють до парламенту, то віддані за них голоси у вигляді «бонусів» переходять до політичних сил із діаметрально протилежною ідеологією, що однозначно спотворює волевиявлення народу.

Водночас, коли йдеться про легітимність і адекватність парламенту, слід розуміти, що він, на відміну від органів місцевого самоврядування, має виражати загальнонаціональні інтереси. Тобто суб’єкти, які формують Верховну Раду, повинні бути належно представлені в усіх регіонах держави і висувати кандидатів у депутати в усіх територіальних виборчих округах. Це є запобіжником від маргіналізації і регіоналізації державної влади. В чинній пропорційній виборчій системі таким запобіжником є тривідсотковий прохідний виборчий бар’єр, але він, як ми бачили, має істотні вади.

Ще більші вади має блокова структура політичних сил, які обираються до парламенту. По суті, в нашій реальності виборчі блоки політичних партій є тимчасовими утвореннями, які не несуть жодної відповідальності перед виборцями. У разі політичної доцільності «збанкрутілий блок» за рахунок маленької «диванної» партії може взяти нову назву й цілком легітимно уникнути політичної відповідальності перед виборцями.

Які конкретні завдання покликаний вирішити новий закон

По-перше, буде відновлено право виборців безпосередньо впливати на персональний склад Верховної Ради, оскільки всі кандидати у депутати, які отримають у територіальному виборчому окрузі кількість голосів, більшу за виборчу квоту для округу, в обов’язковому порядку отримають депутатські мандати, незалежно від місця кандидата у виборчому списку політичної партії.

По-друге, посилиться фракційна дисципліна в парламенті, адже в законопроекті не передбачено висування кандидатів у депутати виборчими блоками політичних партій, а за партіями збережеться інструмент впливу на порядок проходження кандидатів у депутати, оскільки перші десять осіб у їхніх виборчих списках вважатимуться обраними, незалежно від кількості поданих за них в округах голосів.

По-третє, буде впроваджено механізми, які запобігатимуть участі у виборах так званих технічних партій, що не мають достатнього кадрового, організаційного і ресурсного потенціалу: закріплюється положення, відповідно до якого партія, котра не висунула кандидатури членів до 2/3 дільничних виборчих комісій у кожному окрузі, втрачає статус суб’єкта виборчого процесу. Крім того, партії зобов’язані висунути кандидатів у депутати в усіх округах.

По-четверте, відбудеться спрощення процедури голосування і зменшення витрат на виготовлення виборчих бюлетенів у зв’язку з використанням бюлетенів, у яких виборець вписуватиме порядковий номер кандидата у депутати згідно зі зведеним списком кандидатів від усіх партій у відповідному окрузі, а у закордонному виборчому окрузі — порядковий номер партії, за кандидатів у депутати від якої він голосує.

По-п’яте, буде вилучено із законодавства низку норм, що суперечать європейським стандартам, зокрема положення щодо можливості голосування «проти всіх», заборони коментування змісту програми партії протягом певного часу до і після її трансляції, квотування політичної реклами у ЗМІ. Також пропонується передбачити можливість оприлюднення результатів опитувань громадської думки щодо суб’єктів виборчого процесу до 24-ї години останньої п’ятниці перед днем голосування.

Крім того, важливими новаціями є: надання права здійснювати передвиборну агітацію не лише партіям, а й кандидатам у депутати, а також встановлення механізмів реалізації відповідного права для кожного кандидата у депутати — мати довірених осіб у відповідному окрузі та відкрити власний виборчий фонд і агітувати за себе в межах свого округу.

Хто стає депутатом

Спочатку для кожної партії визначається кількість належних їй депутатських мандатів у цілому по Україні. До голосів, поданих за всіх кандидатів від партії в усіх територіальних виборчих округах, додаються голоси виборців, подані за список кандидатів від партії у закордонному виборчому окрузі. Після цього для кожної партії визначається кількість депутатських мандатів пропорційно до кількості отриманих голосів виборців кандидатами у депутати від цієї партії в усіх округах та за кордоном. Діє принцип, аналогічний нинішньому: тобто скільки відсотків голосів набрано партією — стільки й мандатів пропорційно їй призначається, але жодних прохідних бар’єрів і, відповідно, «бонусів» немає. Після встановлення кількості мандатів, які отримує кожна партія в цілому по Україні, ЦВК визначає кандидатів у депутати, які вважаються обраними.

Розподіл депутатських мандатів здійснюватиметься у три етапи.

На першому етапі голоси, подані за всіх кандидатів у депутати в кожному територіальному виборчому окрузі, підсумовуються й діляться на кількість мандатів, яка розподіляється в окрузі, — отримане число є виборчою квотою округу. Після цього окружна виборча комісія визначає обраних в окрузі кандидатів: голоси, подані за кожного з них в окрузі, діляться на квоту округу. Якщо в результаті отримано число, яке дорівнює одиниці або більше за одиницю, — кандидат вважається обраним депутатом.

На другому етапі від кількості мандатів, які отримала партія в цілому по Україні, віднімається кількість депутатів, обраних у територіальних виборчих округах. У межах отриманого залишку обраними вважаються кандидати у депутати, включені до виборчого списку кандидатів у депутати від партії в загальнодержавному виборчому окрузі під першими десятьма порядковими номерами, у кількості, яка не може перевищувати отриманого залишку і бути більшою за десять (депутати, обрані за центральним партійним списком).

На третьому етапі від кількості мандатів, які отримала партія в цілому по країні, віднімається кількість депутатів, обраних у територіальних виборчих округах та за центральним партійним списком. У межах отриманого залишку обраними вважаються кандидати в депутати від партії, яким у територіальних виборчих округах не вистачило найменшої кількості голосів для того, щоб вважатися обраними у своєму окрузі за квотою цього округу. Так розподіляються всі 450 депутатських мандатів.

Дискусійні питання у законопроекті

Члени робочої групи з підготовки законопроекту навіть після численних і тривалих дискусій не змогли дійти узгодженої позиції з низки принципових питань, які було винесено в окремий список для подальшої роботи.

Такими питаннями є: розміри територіальних виборчих округів, необхідність запровадження прохідного виборчого бар’єра або інших запобіжних механізмів, усунення можливостей для фальсифікацій, забезпечення реальної незалежності органів ведення Державного реєстру виборців.

Ряд експертів у нашій робочій групі пропонували, і навіть наполягали, щоб було залишено прохідний виборчий бар’єр для партій. Отож над цим питанням ми ще працюватимемо, і встановлення такого бар’єра не виключено.

Суб’єкти, які формують персональний склад виборчих комісій, беруть участь у виборах і, безумовно, є зацікавленими особами, котрі мають вплив на членів виборчих комісій та можуть цим зловживати, — але, з іншого боку, представники різних політичних сил здійснюють взаємний контроль у виборчих комісіях.

Багато запитань є до системи органів ведення Державного реєстру виборців, яка ще тільки має бути створена. Працівники цих органів не повинні залежати від органів місцевого самоврядування чи місцевих органів виконавчої влади. Фінансуватися ця система повинна з Державного бюджету України та організаційно підпорядковуватися ЦВК.

Також ми дійшли до висновку, що законопроект після його прийняття не може бути використаний для можливих позачергових виборів до Верховної Ради протягом найближ-
чого року, зокрема у зв’язку з необхідністю проведення великої підготовчої роботи. Однак він може бути ідеологічною основою для розробки нових редакцій законів про вибори президента України, міських, селищних і сільських голів, депутатів місцевих рад тощо.

Слід зазначити, що на цей час продовжує свою діяльність робоча група на чолі з авторитетним фахівцем із питань виборчого права, народним депутатом Юрієм Ключковським, перед якою стоїть масштабніше завдання — підготовка проекту Виборчого кодексу України.

Наші зусилля не є альтернативними, оскільки у своєму законопроекті ми поставили більш локальне завдання.

Легітимність виборів до парламенту — шлях до реального народовладдя

Запропонована виборча система визначає три рівні політичної відповідальності: національний, на якому політичні партії висувають кандидатів у депутати і реалізовують свої загальнодержавні програми; регіональний, на якому в територіальних виборчих округах обираються конкретні депутати, що представляють свій регіон, а сама процедура виборів забезпечує регіональні інтереси; персональний — забезпечується індивідуальним голосуванням за кандидата, і кожен депутат несе особисту відповідальність перед виборцями за свою діяльність.

Запровадження багатомандатних територіальних виборчих округів обґрунтовується необхідністю підвищити рівень відповідальності депутатів із локального (кілька районів та малих міст або лише частина великого міста, як це було в мажоритарній або змішаній виборчій системі) до справді регіонального рівня. Тобто депутат у парламенті представляє інтереси і потреби всього регіону. В такий спосіб він покликаний впливати на соціально-економічний розвиток і свого регіону, і держави в цілому. Так забезпечується належний масштаб діяльності і депутата, і його партії.

Крім того, виборча система повинна бути адекватна тим функціям, які покладено на парламент, зокрема це формування єдиної національної політики. Як відомо, політика в державі формується на двох рівнях — національному і регіональному. Оскільки органи місцевого самоврядування на рівні територіальної громади і району політику не формують, вони певною мірою долучені до реалізації як національної, так і регіональної політики.

З огляду на викладене нами, за основу взято саме модель «відкритих регіональних виборчих списків». Ця система, крім усього іншого, поєднує переваги як мажоритарної, так і пропорційної виборчих моделей.

Треба також розуміти, що персоніфікація відповідальності депутатів перед виборцями не передбачає нівелювання ролі партій. Насправді партії — головні дійові особи і в парламенті, і в політичному житті країни. Керівники партій координують та узгоджують національні і регіональні інтереси в рамках партійної ідеології.

Слід наголосити, що сформульовані в законопроекті принципи і механізми виборів до парламенту враховують програмні засади і політичну позицію Партії регіонів.

Таким чином, реалізація запропонованої нами системи виборів до Верховної Ради дозволить забезпечити реальне народовладдя в Україні.