Візова політика ЄС в Україні: від заморозків до відлиги

Питання візового режиму у відносинах України та ЄС протягом останніх років перебуває під пильною увагою всього українського суспільства, а політичні гравці намагаються заробити політичний капітал на демонстрації турботи про громадян України. На жаль, політизовані прояви турботи нерідко лише поглиблюють проблеми тих, кого в сумнівний спосіб намагаються захистити деякі політики.

У попередньому числі «ДТ» було критично проаналізовано ідею відновлення віз для громадян ЄС із боку України. Її апологети найчастіше апелюють до проблем, які виникають у громадян України в консульствах країн ЄС під час оформлення віз. Проте мало хто з них цікавиться реальним аналізом ситуації у цій делікатній сфері. Тим часом в Україні нагромаджено значний масив аналітичних матеріалів, що дозволяють підійти до аналізу проблематики візового режиму з ЄС без зайвих емоцій.

Однією зі спроб об’єктивного висвітлення ефективності дії Угоди про спрощення оформлення віз та її наслідків і перспектив став моніторинг практики видачі віз консульствами країн ЄС, що його провів консорціум неурядових аналітичних центрів України за підтримки Міжнародного Фонду «Відродження». Найважливіші підсумки цього моніторингу пропонуємо вашій увазі.

Візова практика очима українців

Протягом минулого 2008 року об’єктом дослідження Центру миру, конверсії та зовнішньої політики України і шістьох регіональних партнерів стали візові практики одинадцяти країн Шенгенського простору. Консульства, охоплені моніторингом, представляли країни «старого Шенгену»: Німеччину, Францію, Італію, Іспанію, Бельгію, Грецію та «нового Шенгену» — Польщу, Угорщину, Чеську Республіку, Словаччину, Литву. До остан­ньої групи зараховано країни, котрі увійшли в Шенгенську зону в грудні 2007 року.

Перелік країн, які потрапили у фокус дослідження, українському заявнику добре відомий, адже саме в їхні консульські установи наші співвітчизники найчастіше несуть документи, аби отримати візу.

Дослідження проводилось у два етапи: влітку й пізньої осені 2008 року — що дало змогу відстежити динаміку, в тому числі сезонного характеру.

За попередніми дослідженнями, що проводилися напередодні останнього розширення Шенген­ської зони, візова практика, зокрема Польщі, Угорщини, Словаччини, була досить прозорою й необтяжливою. Проте, ставши новими членами сім’ї Шенгену, країни Центрально-Східної Європи мусили уніфікувати свої вимоги відповідно до її суворих вимог.

Поставали запитання: чи відбулася повна гармонізація візової практики всередині країн Шенгену; чи нові члени змогли залишити бодай якісь елементи своєї «дружньої» політики в умовах нових правил гри; чи змогла Угода про спрощення оформлення віз компенсувати негативні наслідки розширення Шенгену?

Джерелом інформації стали 840 респондентів — українських заявників, із якими за стандартизованою анкетою було проведено змістовні інтерв’ю, що охоплювали всі етапи візового клопотання. Опитування проводилося на виході з консульських установ країн ЄС.

У черзі за Європою

Перше, що потрапляє в поле зору, — це черги, які вже давно стали невід’ємним атрибутом візової процедури.

Більше половини опитаних зіштовхуються з необхідністю вистоювати черги на різних етапах візового клопотання. Однак зафіксовано певну різницю у вирішенні проблеми черг консульствами «старого» і «нового» Шенгену: якщо заявники країн «нового Шенгену» влітку минулого року стояли в чергах у більш ніж 70% випадків, то заявники «старо­го Шенгену» — на 12—14% рідше. Тоді ж, у пік туристичного сезону, кожен сьомий опитаний заявник країн «нового Шенгену» мусив стояти в чергах понад чотири години, тоді як абсолютна більшість заявників «старого Шенгену» очікувала менше однієї години.

У листопаді ситуація поліпшилася: дві третини респондентів консульств «старого Шенгену» та близько 45% — «нового Шенгену» або взагалі не стояли в чергах, або стояли в зовсім незначних. Довжина черг істотно скоротилася, насамперед внаслідок сезонного зменшення кількості заявників.

Краща ситуація в консульствах «старого Шенгену» пояснюється тим, що претенденти на візи частіше вдаються до попереднього запису через інтернет і телефоном або, як у випадку з консульствами Бельгії, Іспанії, Італії, — діють через візові центри, де також практикується попередній запис. Однак не можна забувати, що «живі» черги біля консульств трансформуються у «віртуальні»: непоодинокі випадки, коли респонденти потрапляють на співбесіду лише через три-п’ять тижнів після запису. При цьому більш організована робота консульств «старого Шенгену» має свою ціну, котра нерідко (як ось у візових центрах) виливається в конкретний грошовий еквівалент.

Що стосується тривалості очікування рішення консульства (після подачі документів), то ситуація в консульствах «старого Шенгену» також привабливіша, порівняно з менш досвідченими країнами Центрально-Східної Європи.

Більшість опитаних заявників (близько 80%) витратили на візову процедуру до 10 днів, що відповідає положенню Угоди. Од­нак кожен десятий із опитаних нами відвідувачів консульств «ста­рого Шенгену» витратив на візову процедуру понад 10 днів, а стосовно «нового Шенгену» цей показник значно вищий — 23—25%. Зазначені дані демонст­рують неповноту виконання Угоди про спрощення оформлення віз, відповідно до якої візовий запит розглядається 10 календарних днів із дати отримання заяви та документів. Хоча у статті 7, п. 2 зазначається, що «строк розгляду заяви може бути подовжено до 30 календарних днів в окремих випадках…», завелика кількість таких ситуацій свідчить, на нашу думку, про певне зловживання поняттям «окремий випадок».

Чи тануть ціни під час «відлиги»?

Про якість імплементації Угоди свідчать відповіді заявників на запитання про доступність багаторазових, довгострокових і безкоштовних віз. Понад половину респондентів — 59,3% — ідентифікували себе з категоріями, які можуть претендувати на пільги, встановлені статтями 5 та 6 Угоди про спрощення оформлення віз, — тобто, відповідно, на отримання довгострокових (багаторазових) віз та на звільнення від консульського збору (безкоштовні візи).

Дослідженням встановлено, що питома вага респондентів, які отримали візи безкоштовно, коливається в межах від 25 до 30%. Литва — єдина з досліджених країн, у якій кількість безкоштовних віз стабільно (під час обох етапів дослідження) перевищує 40%, тоді як в Італії цей показник — найнижчий і коливається в межах 5—10%. Доволі високий (понад третину) показник частки безкоштовних віз у консульствах Німеччини, Словаччини та Греції.

Значної відмінності у питомій вазі безкоштовних віз між першим та другим етапами дослідження не зафіксовано.

Що стосується вартості процедури отримання візи, то переважній більшості опитаних обох груп країн Шенгену потрібно було сплачувати консульський збір 35 євро. При цьому витрати заяв­ників «старого Шенгену» — вищі, оскільки в консульських установах цих країн заявникам не завжди повідомляють, що їхній вік або професія дозволяють їм не платити за візу згідно з Угодою, і, якщо заявник сам недосить обізнаний у питанні власних пільг, із нього можуть вимагати сплату консульського збору. У багатьох випадках сумніви щодо приналежності заявника до від­повідної пільгової категорії трактуються не на користь заявника.

До того ж близько половини консульських установ «старого Шенгену» запровадили практику платних посередницьких послуг — візових центрів, — якої в абсолютній більшості випадків практично неможливо уникнути і яка підвищує візові витрати з 35 до, мінімум, 60 євро. Візові центри, хоч і значно покращили ситуацію з чергами, все ж таки досягли цього результату лише ціною помітного підвищення вартості візового клопотання.

Наразі не більше двох третин заявників, котрі ідентифікують себе з пільговими категоріями, визначеними статтею 6 Угоди (право на безкоштовне оформлення віз), реально отримують візи безплатно, — отже, тут є простір для подальшого поліпшення ситуації.

Прогрес є — питання залишаються

У частині надання довгострокових та багаторазових віз спостерігається прогрес: якщо в липні минулого року консульства країн Шенгенської зони видавали близько 30% віз для багаторазового в’їзду, то, за даними листопадового дослідження, власників таких віз було вже 39%. «Чемпіони» з видачі багаторазових віз — консульства Угорщини, де їх кількість в обох етапах моніторингу перевищувала 50%. Близько 45% респондентів консульств Польщі також виявилися власниками таких віз. Наприкінці року істотно зросла кількість багаторазових віз у консульствах Німеччини та Італії. Найменше позитиву за цим параметром спостерігається у консульствах Греції, де їх питома вага не перевищує 10%.

Втім, кількість багаторазових віз трохи нівелюється їхньою «якістю», точніше — терміном дії, який найчастіше не перевищує 1—3 місяців. Лише кожна шоста багаторазова віза має тривалість дії понад 6 місяців. Оскільки дуже незначна частина подорожуючих відвідує країни ЄС частіше, ніж раз на місяць, на практиці такі візи нерідко використовуються тільки один раз. Єдиною категорією громадян, для яких багаторазові візи тривалістю 1—3 місяці можуть становити практичну вартість, є особи, котрі займаються прикордонною торгівлею.

Зазначена ситуація свідчить про наявність різнотлумачень Угоди, зокрема українська сторона наполягає й очікує видачі значної кількості річних, трирічних та п’ятирічних віз, тоді як ЄС трактує поняття «до року», «до трьох років» — буквально: тобто «до року» у більшості випадків для нього означає не «рік», а місяць, три чи, максимум, шість місяців. Ці різнотлумачення було доведено до Спільного комітету експертів, які мають докласти зусиль до знаходження консенсусного трактування зазначеного положення Угоди.

Невичерпний перелік документів

Хочеш візу — будь готовий до високого рівня відкритості перед консульськими працівниками та ретельних перевірок. Найчастіше консульські установи обох груп країн Шенгену вимагають такі документи: окрім основних (запрошення, фотокартки, паспорт, візова анкета), — підтвердження наявності коштів на транспорт і проживання, реєстрацію за місцем проживання.

Залишаються актуальними й документи, доречність надання яких викликає серйозні сумніви в українських заявників: підтвердження про несудимість, власний бізнес або бізнес партнерів, які запрошують, наявність нерухомості, свідоцтво про освіту, сімейний стан, документальне підтвердження зв’язків, фотографії, що свідчили про перебування заявника в країні спрямування, інші документи приватного характеру.

В абсолютній більшості випадків консульства приймають до розгляду виключно оригінали документів, відмовляючись розглядати папери, надіслані факсом чи електронною поштою, що у багатьох випадках створює додаткові труднощі для заявників.

З початком імплементації Угоди пільгові категорії громадян чекали обіцяного скорочення списку необхідних документів. На жаль, опитуванням не зафіксовано зменшення кількості документів, яких консульства вимагають від заявників, що ставить під сумнів якість виконання статті 4 Угоди, котра регламентує вичерпний перелік документів на підтвердження мети візиту для окремих категорій громадян.

Відмов поменшало, але…

Між першим та другим етапами дослідження рівень відмов у наданні візи зменшився з 8 до 6,6%. Частіше відмовляють у наданні візи консульства країн «старого Шенгену» — 9,6%, а в країнах «нового Шенгену» цей показник наближається до 5%. Порівняно з минулими роками (ми ведемо моніторинг візової політики країн ЄС з 2003 року), ситуація в цілому щодо Шенгену поліпшується, адже чотири-п’ять років тому відмовляли у 12—14% випадків. Нижче подано діаграму з даними стосовно країн, із якої видно, що найчастіше відмовляють консульства Франції, Іспанії та Греції.

Водночас формальний відсоток відмов не можна ототожнювати із загальною кількістю тих, хто прагнув поїхати, але не поїхав. У багатьох консульствах посилено практику попереднього контролю за якістю пакета документів, і візове клопотання просто не приймається, якщо того чи іншого документа бракує. Частина заявників внаслідок такого невдалого першого візиту відмовляється від поїздки, хоча й не отримує відмову де-юре. На жаль, для оцінки кількості таких «неформальних відмов» потрібна інша, більш складна соціологічна методика.

Зміни в теорії та на практиці

Чи сталися зміни у процедурі отримання візи протягом 2008 року внаслідок запровадження з 1 січня 2008 року Угоди між ЄС та Україною про спрощення оформлення віз і розширення 21 грудня 2007 року Шенгенської зони?

Ми ставили запитання про зміни тим респондентам, котрі мали досвід отримання віз у попередні роки: щодо тривалості процедури, вартості візових послуг, вимог до документів та їх кількості, ризику отримати відмову тощо.

У відповідях цієї «досвідченої» категорії респондентів спостерігається очевидна тенденція: більшість заявників до країн «нового Шенгену» влітку 2008 року відзначали «значне погіршення» чи «погіршення» за всіма істотними параметрами — тривалість процедури, вартість візових послуг, ускладнення вимог із документами. Водночас більшість заявників до країн «старого Шенгену» вважали, що ситуація не змінилась, або ж констатували протилежну тенденцію: покращення (кількість останніх оцінок сягала чверті-третини за різними параметрами).

Така ситуація — цілком передбачувана, адже позитивні нововведення Угоди не могли повністю компенсувати того значного ускладнення доступу до віз країн Центрально-Східної Євро­пи, що було зумовлене їхнім вступом до Шенгенської зони.

Натомість, за результатами другого (листопадового) етапу дослідження, простежується вирівнювання ситуації: вже не більшість, а лише чверть заявників до країн «нового Шенгену» відзначають істотне погіршення умов отримання віз, порівняно з попередніми роками. Це свідчить про вжиті консульськими службами цих країн зусилля в напрямі компенсації негативних наслідків вступу цих країн до Шенгенської зони.

Проте одностайними залишаються більше половини користувачів обох груп Шенгену, відзначаючи відсутність істотних змін: отже, більшість українських заявників не поділяють як занадто песимістичних, так і оптимістичних оцінок змін, що сталися останніми роками у сфері доступу до віз Євро­пейсь­кого Союзу.

Розчарування року?

Чому ж перші результати виконання Угоди були оцінені в Україні критично?

По-перше, проблеми з візами торкнулись усіх мандрівників, тоді як Угода про спрощення оформлення віз у більшості її положень стосується тільки окремих категорій, тобто меншості громадян.

По-друге, негаразди від поширення шенгенських правил на наших західних сусідів виявилися більш відчутними, ніж пільги, надані Угодою. Особливо це стосується прикордонних регіонів.

По-третє, практика виявила брак механізмів прямої дії Угоди, оскільки консульства подекуди продовжують користуватися відомчими інструкціями, складеними до підписання угоди і не адаптованими своєчасно.

По-четверте, окремі положення Угоди мають розмитий, нечіткий характер, що дає можливість консулам ігнорувати їх або трактувати не на користь українських заявників.

Водночас, попри весь виправданий критицизм, наявність позитивної динаміки неможливо заперечувати. Тенденцію критичного зниження кількості подорожей громадян України до країн ЄС, що фіксувалася у першій половині 2008 року, вдалося значною мірою подолати. Зростання питомої ваги багаторазових, довгострокових та безкоштовних віз, зменшення кількості відмов протягом принаймні останнього півріччя є очевидним фактом. Це створює підстави для поглиблення переговорного процесу в напрямі повного скасування візового режиму між Україною та ЄС — якщо тільки гарячі голови українського політикуму не зруйнують наявне вікно можливостей своїми невиваженими, популістськими діями на кшталт відновлення візового режиму для громадян ЄС чи порушенням існуючих зобов’язань з питань реадмісії.