ТРАНСПРИКОРДОННЕ СПіВРОБіТНИЦТВО, або УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВіД ЄВРОРЕГіОНіВ

Нещодавно в Одесі проходила міжнародна конференція, присвячена проблемам і перспективам розвитку трансприкордонного співробітництва в рамках створених єврорегіонів, організована Київським центром Інституту Схід-Захід. Як зазначалося, тема ця досить складна, оскільки універсальних рецептів, незважаючи на величезний європейський досвід, тут не існує. Навіть для країн Центральної і Східної Європи, які мають подібні проблеми. Але водночас, якщо говорити про Україну, яка підписала Європейську рамкову конвенцію про трансприкордонне співробітництво між територіальними громадами або владою, то її досвід створення та функціонування єврорегіонів значно відмінний і показовий для розуміння процесів, що відбуваються в країні, пов’язаних із розвитком територіальних громад і регіонів в Україні. Він дає уявлення про те, що таке насправді наша регіональна політика і що потрібно зробити, аби просунутися на шляху до Європи регіонів.

Сучасна концепція трансприкордонного співробітництва в сфері регіонального розвитку насамперед пропонує переосмислити наші застарілі уявлення про адміністративно-територіальний устрій країни, що дісталися в спадок від комуністичної системи, про жителів прикордонних територій, про розвиток цих територій, про властиві їм проблеми і т.д. Адже які б шляхетні цілі держави не ставили перед собою, створюючи і зміцнюючи свої кордони, жителі прикордонних регіонів опиняються в дуже невигідному становищі, зазнаючи на собі всіх тягот обмежень, пов’язаних із пересуванням людей, товарів, ідей і послуг. До того ж, перебуваючи на задвірках країни, вони відчувають традиційну неувагу до них з боку центральної влади і стають заручниками регіональної диспропорції. Для самостійного ж розв’язання своїх проблем у них немає ні коштів, ні можливостей. У результаті багато регіонів перетворюються на депресивні, відсталі території. Тим часом, від рівня розвитку цих територій, від якості життя залежить багато чого, у тому числі й цілісність прикордонної держави.

На міжнародному рівні для розв’язання цих проблем, а також для вирівнювання європейських регіонів, стирання кордонів між ними, з метою створення єдиної толерантної та процвітаючої Європи 1980 року й було прийнято Європейську рамкову конвенцію про трансприкордонне співробітництво між територіальними громадами або владою, спрямовану на більш тісне співробітництво між прикордонними регіонами в сфері економіки, екології, науки, культури... Для цих цілей у Європі створені та функціонують єврорегіони.

Єврорегіони, як форма прикордонного співробітництва, сприяють не тільки посиленню та поглибленню добросусідських відносин між державами, а й є своєрідним інструментом для інтеграції тієї або іншої країни до європейських структур. Це особливо важливо для України в зв’язку з просуванням кордонів Євросоюзу. Єврорегіони розглядаються і як засіб врегулювання можливих територіальних проблем двох держав. Вони знімають напругу в царині можливих територіальних претензій. Дозволяють розв’язувати проблеми, пов’язані зі становищем національних меншостей. Це свого роду й полігон для апробації сумісності законодавства різних країн і правових систем.

Намагаючись наслідувати європейський досвід, Україна ще сім років тому, коли про необхідність трансприкордонного співробітництва говорилося лише в наукових колах, звернула свій погляд на такий феномен, як єврорегіони. 1993 року вона взяла участь у створенні першого — Карпатського єврорегіону. До нього ввійшли чотири області України (Закарпатська, Львівська, Івано- Франківська і Чернівецька) та прикордонні регіони Польщі, Угорщини, Словаччини і Румунії. 1995 року з участю Волинської області та Люблінського воєводства Польщі було сформовано єврорегіон «Буг», до складу якого через три роки ввійшла і Брестська область Білорусі. 1998 року з участю Одеської області і трьох повітів від Румунії та Молдови було створено єврорегіон «Нижній Дунай». У стадії формування єврорегіон «Верхній Прут», куди повинні ввійти Чернівецька область і два повіти від Молдови та Румунії. Проте сьогодні можна говорити лише про спроби наблизитися до розуміння такого феномена, як єврорегіони, оскільки законодавча база України дозволяє поки що лише імітувати на своїй території європейські моделі.

Тому в центрі уваги учасників конференції, котрі обговорили український досвід створення і функціонування єврорегіонів, якраз і був правовий аспект. Відповідно до додаткових протоколів, прийнятих до Європейської рамкової конвенції з трансприкордонного співробітництва, місцеві органи влади мають право підписувати міжнародні угоди суворо в рамках трансприкордонного співробітництва, але... У цьому документі також сказано, що співробітництво здійснюється в межах національного законодавства. Це «але» і є стримуючим чинником у розвитку та функціонуванні єврорегіонів в Україні, перешкоджає прийняттю регіональних проектів в інтересах прикордонних територій і громадян, які тут проживають. Річ у тім, що ці питання належать до компетенції центральної влади. Хоча зрозуміло, що регіональні проблеми ніхто краще від місцевих органів самоврядування не знає і ними впритул не займатиметься. Єврорегіони і створюються саме для того, щоб об’єднати місцеві власті для вирішення питань, спрямованих на поліпшення життя населення прикордонних територій.

На необхідності перерозподілу обсягів повноважень між центральною та регіональною владою і передачі останнім прав самостійно вирішувати питання прикордонного співробітництва якраз і акцентували увагу учасники конференції. Про це в своїй доповіді говорив і представник Ради Європи Георгій Дініс. Складність питання в тому, що єдиним суб’єктом міжнародного права є держава. І якби єврорегіони створювалися на основі міжнародних угод, тоді норми співробітництва між місцевими властями регулювалися б безпосередньо. Але річ у тім, що в Західній Європі вони також не створюються шляхом підписання міжнародних угод. Тому вихід у даній ситуації бачиться один — передати частину повноважень регіональній владі.

«В Європі така практика є, — підкреслював пан Дініс. — Прикладом може слугувати досвід Німеччини, Швейцарії і Франції, де регіони мають право підписувати угоди в галузі туризму, екології, культури. Але водночас пан Дініс вважає, що Україна, яка ще не пройшла процесу стабілізації, не може поки рівнятися на ці високорозвинені країни. За його словами, надання додаткових повноважень регіонам може призвести до ослаблення держави. «Як не дивно, — зазначав він, — але, на жаль, потрібний баланс інтересів у бік посилення центральної влади. У ході адміністративної реформи ці питання повинні бути вирішені. Але щоб єврорегіони розвивалися, центральна влада повинна цілеспрямовано, у рамках конкретного єврорегіону надавати певні права й обов’язки місцевим органам самоврядування на здійснення вузького обсягу міжнародних зв’язків».

Тим часом, учасники конференції зазначали, що існуюче правове поле все ж дозволяє сьогодні працювати в рамках єврорегіонів. Питання тільки в тому, як його використовувати. На думку пана Дініса, необхідно на рівні міжнародного приватного права укладати контракти між юридичними особами. Він повідомив, що створений Радою Європи комітет радників із питань трансприкордонного співробітництва Центральної та Східної Європи розробив для цих цілей дев’ять моделей угод, які рекомендує єврорегіонам як готовий матеріал. Зараз комітет працює над підготовкою конкретного контракту між територіями Румунії, Угорщини й України в рамках Карпатського єврорегіону. Саме під спільні проекти, спрямовані на вирішення конкретних проблем, можна одержувати і гранди з різноманітних європейських програм.

Що стосується правового аспекту, то приблизно такої ж точки зору дотримується і директор інституту Європейського права Одеської держюракадемії Олександр Вишняков. На його думку, уже сьогодні на рівні цивільного і торгівельного права можна співробітничати в сфері транспорту, створення спільних підприємств, в галузі фахової підготовки, займатися поставками газу, електроенергії і т.п. Але річ в тому, що в нас, як зауважив пан Вишняков, не можуть ступити й кроку, не запитавши дозволу згори. На відміну від усього цивілізованого світу, Україна, як і раніше, живе за старим радянським принципом — «усе, що не заборонено, треба погоджувати».

Проте проблема, із якою зіткнулися учасники трансприкордонного співробітництва, ще й у невідповідності законодавств країн-учасниць, через що неможливо практично вирішувати питання. Сусідні держави порівняно з Україною далеко просунулися вперед по шляху ринкових реформ. Якщо говорити про регіональну політику, то в Румунії, приміром, створене агентство регіонального розвитку. Подібні національні агентства існують у Польщі й Угорщині. Україна ж тільки працює над концепцією регіонального розвитку. І ще не відомо, наскільки воно буде відповідати європейським нормам.

Про необхідність прийняття саме регіональної політики Європейського союзу підкреслювала у своєму виступі науковий співробітник Інституту світової економіки і міжнародних відносин НАН України (м. Ужгород) Єва Кіш. Зазначалося, що для цього необхідно реалізувати шість принципів, головний із яких — принцип субсидіарності (делегування повноважень знизу нагору). Однак, щоб домогтися бажаного результату, Україні колись необхідно провести адміністративно-територіальну реформу і привести регіони у відповідність із їх географічними, економічними, етнічними, культурними й історичними кордонами. Без цього навряд чи можна розраховувати на увагу з боку ЄС. Як зазначила пані Кіш, саме європейська регіональна політика дозволить Україні наблизитися до Європи. І потім, Україна не повинна забувати, що в недалекому майбутньому, з огляду на приєднання до Євросоюзу країн Центрально-Східної Європи, у неї буде спільний кордон з ЄС.

Але крім правових аспектів, що стримують розвиток єврорегіону, є й організаційні. У Карпатський (найбільший на території Європи — із населенням 15 млн.) тільки з боку України входять чотири області. Це створило проблеми в управлінні. Виявилося, не так просто узгодити навіть діяльність українських держадміністрацій у рамках єдиної структури. А що казати вже про сусідів, які просунулися у своєму розвитку далеко вперед. З погляду адміністратора програм Фонду розвитку Карпатського єврорегіону Мирослави Лєндьел, величезна територія — це негативний чинник. «Учасники трансприкордонного співробітництва мають різний рівень компетенції та зацікавленості в розвитку місцевих ініціатив, — підкреслювала вона. — Приміром, у Львівської області свій інтерес у розвитку двосторонніх ініціатив із Польщею, у Закарпатської, що розвиває взаємовідносини передусім з Угорщиною і Румунією, свій».

Основна проблема всіх єврорегіонів, на думку пані Лєндьел, і полягає в тому, яким чином об’єднати інтереси всіх учасників. Якщо говорити про єврорегіон «Нижній Дунай», то тут ще не можуть визначитися, що є пріоритетом у співробітництві. Дотепер немає спільної концепції, стратегії розвитку. І якщо говорити про якісь практичні кроки, то рух помітно лише в розвитку двосторонніх відносин між Україною і Румунією. Що ж до «Верхнього Прута», то інформації про результати конкретної практичної діяльності поки немає. Слід зазначити, що якщо рішення про створення «Нижнього Дунаю» і «Верхнього Прута» походило згори і було прийнято президентами України, Румунії і Молдови, то Карпатського — йшла знизу, від місцевих лідерів. І тому дане утворення є більш природним, вважає пані Лєндьел. І зараз, з її точки зору, головне не вбити ініціативу людей, що хочуть співробітничати. «Адже єврорегіон — це своєрідна парасолька для розвитку всебічних зв’язків».

Узагалі сьогодні, як зазначали учасники конференції, в Україні немає критеріїв оцінки діяльності єврорегіонів. Що можна вважати мірилом успіху? Економічні результати, створення СП, товариств, кількість переходів через кордони, відсутність етнічних конфліктів, створення умов для національних меншин? До речі, щодо питання про національні меншини. На конференції ця тема теж піднімалася, особливо румунською стороною. Зазначалося, що проблеми в цій галузі мають місце і їм необхідно приділяти більше уваги. Треба сказати, що питання про положення національних меншостей, зокрема, бажання людей мати більш прямі контакти зі своєю історичною батьківщиною, лежали в основі створення єврорегіонів. Адже ніякий кордон по суті не повинен розривати існуючі природні нитки — етнічні, екологічні, економічні. Скажімо, Карпатський регіон завжди буде об’єднаний річкою Тисою, як Придунайський — Дунаєм. Тому, здається, критерій в оцінці єврорегіонів сьогодні може бути один — дане об’єднання є природною необхідністю. Що ж до відсутності результатів, то в Європі, кажуть, становлення єврорегіонів зайняло роки. Знадобилося 15 років для визнання єврорегіону, створеного Швейцарією, Німеччиною і Францією. (Сьогодні він вважається класичним.) Але Європа починала в 60-і роки. Сьогодні на порозі — ХХI століття. Якщо Україна буде рухатися такими темпами, то дорога в Європу буде безкінечною.