Поспішай — не поспішаючи, або Про організаційні особливості та суперечності адміністративно-територіальної реформи - Політика - dt.ua

Поспішай — не поспішаючи, або Про організаційні особливості та суперечності адміністративно-територіальної реформи

15 липня, 2005, 00:00 Роздрукувати Випуск №27, 15 липня-29 липня

Написання цієї статті обумовлене переконаністю автора в необхідності проведення реформи адмініс...

Написання цієї статті обумовлене переконаністю автора в необхідності проведення реформи адміністративно-територіального устрою та систем регіонального й місцевого самоврядування і визріванням у суспільстві певних точок напруги навколо змісту винесеного урядом на широке обговорення проекту закону України «Про адміністративно-територіальний устрій». Наявність точок напруги цілком природна для нормального функціонування будь-якого суспільства. Ненормальними є нецивілізовані форми їх розв’язання або поспішне нав’язування певного рішення, яке по праву може трактуватися як ментальна риса українського політикуму.

До таких «визначних» подій можна зарахувати голосування за державний бюджет без обговорення, прийняття у пакеті змін до Конституції України та інше. Не виключено, що в найближчому майбутньому до цього переліку можна буде додати й прийняття відповідних законів щодо реформування адміністративно-територіального устрою та систем регіонального і місцевого самоврядування, які можуть виступити черговим підтвердженням правдивості народного прислів’я: «Хотілося як краще, а отримали як завжди».

Згадаймо також про численні концепції, програми, що мали визначати стратегію суспільного розвитку. Вони приймалися різними урядами, але так і залишилися невиконаними. Бо в основу їх було покладено не системний принцип, який дозволяє всебічно аналізувати процес, а фактологічний підхід.

Справді, впродовж останнього десятиліття у країні відбулися кардинальні зміни, які обумовлюють необхідність проведення вищезазначених реформ. На зміну плановому господарству прийшли ринкові відносини, з’явилися райони, які серйозно постраждали від спаду традиційних галузей господарювання. Різниця між регіонами зросла, що може виступити каталізатором розколу країни. Особливо в тяжкому стані опинилися слаборозвинені аграрні райони, благоустрій яких підтримувався великими сільськогосподарськими підприємствами. Тепер ці підприємства реорганізовані або взагалі знищені. У результаті в селах люди вже тривалий час не мають бодай якої-небудь роботи, а в сільських радах відсутні будь-які матеріальні та фінансові ресурси підтримки цивілізованого життя.

Отже, подолання масового безробіття, вдосконалення структури надання послуг населенню є важливими чинниками прийняття закону «Про адміністративно-територіальний устрій». Але заяви віце-прем’єра Романа Безсмертного про наміри прийняти цей закон до осені 2006 року та сам перебіг його обговорення спростовують добрі наміри. Така невиправдана поспішність може означати лише те, що рушійною силою проведення реформи є якась інша мета, а не турбота про людину. Серед експертів, зокрема, обговорюється думка, що такий поспіх обумовлюється або розрахунками використання провладними партіями адміністративного ресурсу на виборах до місцевих органів, або вимогами євроінтеграційних процесів. Хочеться сподіватися, що найбільш вірогідною метою є євроінтеграція.

Справді, формування механізмів регіонального розвитку в межах курсу на інтеграцію України до ЄС нині є важливим аспектом, і спрямований він на ефективне використання вже наявних ресурсів економічного трансрегіонального співробітництва та формування нових напрямів, які потребують оптимізації управління регіональним розвитком. Цей факт знайшов свій коментар і в рекомендації 102 та резолюції 123, ухвалених на восьмій сесії Конгресу місцевої та регіональної влади Європи в листопаді 2001 року в Страсбурзі. У зазначених документах конгресу Україні пропонується взяти до уваги, зокрема, такий пункт: «Для добре збалансованого функціонування всіх рівнів самоврядування в країні і чіткого розуміння та поділу відповідних повноважень закон і Конституція повинні однозначно відрізняти місцеве самоврядування від регіонального, а останнє — від органів державної влади на місцях». Тобто конгрес пропонує Україні чітко розмежувати повноваження між державними органами на місцях, регіональним та місцевим самоврядуванням.

Висновки й рекомендації Конгресу місцевої та регіональної влади Європи для України містять також інші надзвичайно серйозні питання, а саме:

— у законодавчому порядку органам місцевої і регіональної влади повинні бути передані істотні, виняткові і повні обов’язки;

— передача повноважень органам місцевого та регіонального самоврядування повинна бути проведена разом із передачею для їх реалізації фінансових ресурсів;

— органи місцевої та регіональної влади повинні бути наділені адекватними власними фінансовими ресурсами, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень;

— ресурси органів місцевої і регіональної влади повинні відповідати обов’язкам, покладеним на них Конституцією та законами;

— повинні бути терміново схвалені законодавчі правила про статус місцевої та регіональної власності (включаючи природні ресурси) і прямого управління нею.

Слід віддати належне прагненню нової української влади реалізувати зазначені рекомендації. Але. В ході обговорення проекту, на жаль, не проглядається науково-обґрунтована модель реформування. А сам проект містить позиції, які йому не властиві.

Зокрема в проекті закону (Ст. 8), на мою думку, некоректно використовується поняття «громада» як рівень адміністративно-територіальної одиниці. Адже, за визначенням, адміністративно-територіальна одиниця це частина єдиної території держави, що є просторовою основою для організації і діяльності місцевих органів державної влади та самоврядування. Громада ж — це поняття, яке означає форму соціальної організації, в даному випадку це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями. Тобто поняття «громада» може використовуватися і в інших значеннях, далеких від питань адміністративно-територіального устрою, наприклад, релігійна, молодіжна тощо. Отже, поняття «адміністративно-територіальна одиниця» та «громада» не є сумірними.

Адміністративно-територіальний рівень — регіон — теж має бути більш конкретизований: чи це республіка, край, земля чи область. Тому, на мою думку, правильніше було б вважати рівнями адміністративно-територіальних одиниць — АРК, область (край, земля), місто, місто особливого статусу, містечко, село. На базі цих адміністративно-територіальних одиниць або їх об’єднань можуть утворюватися територіальні (сільські, селищні, міські, районні, обласні та інші) громади. Але це стосується вже закону «Про місцеве самоврядування», в якому мають бути визначені рівні громад, органи управління та їх повноваження.

Викликає сумнів також положення винесеного на обговорення проекту про надання особливого статусу містам-районам. Таке розмежування району та міста зі статусом районного центру, на нашу думку, консервує систему управління, утворену в Радянському Союзі за галузевим принципом та на планово-господарській основі, і є, швидше, спадщиною СРСР, ніж інструментом розвитку країни. Зазначений підхід сприятиме формуванню на єдиній території аграрних районів та індустріальних міст.

Таке розмежування має несистемний характер — структурні елементи перехрещуються в окремих сферах (територію міста використовують районні структури для надання послуг населенню району — медичні, освітні та культурні установи, склади, автопарки, залізничні споруди та колії тощо), при цьому відсутні важливі властивості системи — цілісність, взаємодія. За таких умов не виключається можливість прояву постійно діючих суперечностей, і в майбутньому виникне потреба в інтегративному, координуючому впливі вищих органів влади, що позбавить територіальну одиницю господарської самостійності.

Але найбільш стратегічно невиправданою є діяльність експертних груп із адміністративного моделювання укрупнених районів, громад. Річ у тому, що взаємовідносини між громадами мають не тільки етнокультурні особливості, а й силу-силенну нюансів, яких ніякі експерти не здатні врахувати. Такими нюансами, наприклад, можуть виступати як рівень розвитку районного центру, історичні, транспортні зв’язки між громадами, так і якість хлібопродуктів, що випікаються й завозяться до сіл із міст.

У цьому контексті заслуговують на увагу пропозиції М.Шевченка, оприлюднені у статті «Модель на районному рівні» («Урядовий кур’єр» від 26 березня 2005 року). На його думку, досить ефективними мають бути заходи, спрямовані на укрупнення базового рівня місцевого самоврядування. Зокрема у процесі реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою слід надати територіальним громадам України право на здійснення місцевого самоврядування через представницькі і виконавчі органи територіальних соціально-економічних утворень (муніципалітетів). Добровільне об’єднання територіальних громад має відбуватися за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна.

Такі комплекси можуть бути створені на базі територіальних громад, до яких входить хоча б одне місто, що має розвинену соціальну, комунальну, транспортну інфраструктуру. Не виключається можливість утворення зазначених комплексів на базі існуючих районів із включенням до їх складу міських громад. Без міст, які мають розвинену соціальну, комунальну, транспортну інфраструктуру, громада не зможе отримати необхідні послуги. А утворення укрупнених громад («квазірайонів») на базі суміжних сільських поселень із метою наблизити надання послуг до населення потребує надто великих коштів на створення відповідної інфраструктури.

Гадаю, не варто нагадувати, що арифметична сума двох чи трьох громад не принесе зростання добробуту, а перенесення органів місцевого самоврядування в суміжні бідні села, навпаки, віддалить доступні їм на сьогодні послуги сільської ради. Крім того, ніхто не може гарантувати, що більшість коштів від податків, які концентруватимуться у раді сусіднього села, не будуть використовуватися там, а справедливо розподілятимуться між співгромадівцями. Тому не варто сьогодні руйнувати сталу систему місцевого самоврядування, а доцільно лише перерозподілити повноваження.

Якщо, згідно з моделлю М.Шевченка, базовим рівнем місцевого самоврядування мають бути великі територіальні соціально-економічні комплекси (муніципалітети) на рівні районів або промислово розвинутих міст, то це не означає ліквідацію сільських, селищних, міських та районних у місті рад. Зазначені ради можуть формувати свої виконавчі органи і обирати їх голову. Але ці органи виконуватимуть уже функції представницького органу не базового рівня, а делеговані повноваження органів соціально-економічних комплексів (муніципалітетів), наприклад, забезпечення населення водою, підтримка чистоти та порядку на місцях та інше. Територіальна громада також може мати право створювати будь-які додаткові постійні чи спеціальні органи, які вважає необхідними для ефективного управління на місцях.

Логіка проведення реформ також потребує перегляду Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих Рад та сільських, селищних, міських голів», прийнятого Верховною Радою України в 2004 році. Нині ще рано давати оцінку ефективності прийняття нового закону. Адже пропорційна модель виборів на рівні місцевого самоврядування в Україні застосовуватиметься вперше, і, як вважають деякі експерти, є передчасною. По-перше, не завершена сама реформа адміністративно-територіальної організації влади. По-друге, політичні партії ще не готові взяти на себе функцію легітимації інтересів регіонів внаслідок їх слабкої ресурсної бази. Але автор цієї статті впевнений, що зволікання з питанням впровадження політичної реформи може принести Україні більше негативного як у політичному, так і в економічному плані, ніж реалізація її в установлені законом терміни.

Водночас ці та інші побажання до законопроекту «Про адміністративно-територіальний устрій» та потреба в розробці по суті нового Закону «Про місцеве самоврядування» ніяк не знімають необхідності проведення рішучих і динамічних дій у цьому напрямі. Кардинальне формування сучасної системи адміністративно-територіального устрою держави та вдосконалення системи управління на регіональному і місцевому рівнях є нагальною вимогою демократичного принципу народовладдя та стратегічної орієнтації України на загальноєвропейську інтеграцію.

Ми повідомляємо тільки дійсно важливі новини. Долучайся до Telegram-каналу DT.UA
Помітили помилку?
Будь ласка, позначте її мишкою і натисніть Ctrl+Enter
Додати коментар
Залишилось символів: 2000
Авторизуйтеся, щоб мати можливість коментувати матеріали
Усього коментарів: 0
Випуск №46, 30 листопада-6 грудня Архів номерів | Зміст номеру < >
Вам також буде цікаво