Паспорт спотикання

Незважаючи на наполегливо декларовану готовність влади швидко рухатися до виконання критеріїв Плану дій з візової лібералізації (ПДВЛ), прогрес України останнім часом загальмувався через неготовність правлячих кіл визначитися із двома важливими законопроектами: щодо документів, котрі посвідчують особу (більш відомий як «закон про біометричні паспорти») та щодо запобігання і протидії дискримінації.

За одностайним визнанням Єврокомісії, МЗС України та незалежних експертів ініціативи «Європа без бар’єрів», що здійснювала громадський моніторинг ПДВЛ, саме ці два напрями законотворчості разом із законом про створення єдиного незалежного антикорупційного органу становлять нині основну перепону на шляху до другої (і останньої) фази Плану дій, перейти до якої планували ще наприкінці минулого року. І якщо питання боротьби з корупцією традиційно вкрай політично чутливе, то гальмування двох інших питань, вирішення яких вочевидь виграшне для влади й нічим їй не загрожує, стало для багатьох сюрпризом, засвідчивши як брак дисципліни в уряді та парламентській більшості, так і потужність бізнес-політичних груп, зацікавлених в отриманні прибутку від виробництва ідентифікаційних документів.

Новопризначений перший віце-прем’єр Валерій Хорошковський, якому в спадок від Андрія Клюєва перейшли повноваження у сфері відносин із ЄС, зокрема й щодо забезпечення безвізового режиму, як і його попередник, закономірно сподівається набрати політичних очок, продемонструвавши успіх у цій справі. Втім, із першої ж спроби новий керманич європейського напряму в уряді зіштовхнувся з труднощами, які засвідчили обмеженість його адміністративного впливу.

Так, 15 березня перший віце-прем’єр провів восьме засідання Координаційного центру з виконання Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України, на якому дав чітку настанову органам виконавчої влади забезпечити до кінця квітня виконання розпорядження президента про прийняття актів, передбачених ПДВЛ. Особливу увагу він звернув на необхідність прийняття у Верховній Раді законопроекту щодо документів із біометричними даними та законопроектів у сфері боротьби з корупцією. «Запровадження біометричних документів для виїзду за кордон є технічним завданням. З даного питання є чітка політична воля президента та доопрацьований з ЄС урядовий законопроект. Будь-які лобістські ігри з даного питання недоречні», - справедливо підкреслив Хорошковський.

Але в парламенті так не вважають. Уже 20 березня 2012 року на засіданні Верховної Ради України народні депутати не спромоглися навіть внести до порядку денного сесії законопроекти про документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України (реєстраційні номери 10036 і 10036-1),- лише 206 голосів «за».

Нагадаємо, на сьогодні таких законопроектів зареєстровано два. Один із них, «Про документи, що посвідчують особу, її спеціальний статус та підтверджують громадянство України», внесли народні депутати Коновалюк, Мойсик та Бережна, натомість другий, альтернативний, «Про документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України, дають право на виїзд з України та в’їзд в Україну», був внесений Кабміном за кілька днів після того, «навздогін» депутатському проекту. Це нагадало ситуацію минулого року, коли урядовий законопроект із майже аналогічною назвою також був зареєстрований поспіхом, услід за депутатським, врешті його сенсаційно відхилили (за наявності проурядової більшості!), а депутатський був ухвалений, однак, врешті-решт, - заветований президентом.

Як і торік, депутатським законопроектом пропонуються значно амбітніші технологічні зміни: цифрові технології, включно з електронним чипом, мають бути запроваджені в усі документи, що підтверджують особу, тоді як урядовий проект передбачає обов’язкову «біометризацію» лише для документів для виїзду за кордон.

За визначенням незалежних експертів, нинішній урядовий законопроект - кращий, ніж торішній, і, за умови доопрацювання, може бути ухвалений. Зокрема, у висновках Центру політико-правових реформ стосовно цього законопроекту рекомендується, за європейською практикою, назвати основний загальногромадянський документ, що має замінити «внутрішній паспорт», «посвідченням особи», а не «посвідченням громадянина України», як пропонує уряд; у цьому документі має неодмінно зазначатися інформація про місце проживання особи - аби уникнути потреби постійно отримувати довідки з цього питання. Експерти пропонують також врегулювати в законі питання плати за виготовлення документів і зменшити терміни, які відводяться на їх оформлення. Рекомендується також перейти до поширеної у розвинених демократичних країнах практики визначення суб’єкта, який надаватиме громадянам послуги щодо передбачених законопроектом документів, передавши цю функцію органам місцевого самоуправління (замість міліції чи підпорядкованої їй Міграційної служби).

Однак на цей час терміни розгляду законопроектів про документи, які посвідчують особу, залишаються невизначеними, попри чіткий сигнал, що надійшов з уряду. Навіть не внісши питання до порядку денного, парламент ще раз продемонстрував брак підтримки урядових ініціатив, що становлять суспільний інтерес і навіть відповідають вказівкам президента.

Цього разу, окрім традиційної неузгодженості позицій авторів депутатського та урядового проектів, свою роль зіграла й позиція провладної групи «Реформи заради майбутнього», яка не дала голосів за внесення законопроектів про документи до порядку денного. Ця група намагається проштовхнути власний законопроект про внесення змін до Закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України», реєстраційний номер 9592 від 14.12.2011. Цим проектом авторства депутатів Рибакова, Каплієнка, Чорновола та Плюща пропонується запровадити нові стандарти документів для виїзду за кордон у рамках чинного законодавства, без ухвалення окремого закону про документи, котрі посвідчують особу. Такий підхід не передбачає внесення жодних змін у вкрай архаїчну, успадковану від СРСР систему чинних документів, які посвідчують особу в Україні (насамперед ідеться про «внутрішній паспорт»). Автори проекту виходять із неправильного припущення, що коли ПДВЛ прямим текстом не вимагає реформи внутрішніх документів, то можна обмежитись лише запровадженням нового стандарту закордонного паспорта з електронним чипом. Насправді ж стандарти ЄС, які мають бути запроваджені в рамках візової лібералізації, передбачають випуск «машинозчитувальних біометричних закордонних паспортів… на основі безпечного управління ідентифікацією (документи про цивільний стан і первинні документи, що засвідчують особу)». Тож без реформи внутрішніх паспортів (хай і розтягнутої в часі) пройти шлях до безвізового режиму з ЄС Україні не вдасться, про що свідчить досвід інших країн. Насамперед Західних Балкан, які недавно завершили цей шлях.

Байдужа реакція опозиції, що не дала жодного голосу на користь розгляду зазначених законопроектів, є окремим питанням, яке показує рівень відповідальності українського політичного класу загалом.

Інша тема, з якої визначеності ще менше, ніж щодо паспортів, - питання протидії дискримінації, системній проблемі, яка пронизує всі відносини між державою, суспільством та особистістю в Україні: її подолання - наріжний камінь четвертого блоку Плану дій з візової лібералізації. Якщо в питанні з паспортами є принаймні чітка урядова позиція, підтримувана президентом, то тут поки що намагання Валерія Хорошковського зрушити процес із мертвої точки наштовхнулися на опір міністра юстиції.

За нашими даними, Олександр Лавринович на згаданому засіданні Координаційного комітету з виконання ПДВЛ заперечив адресовану йому вимогу подати на розгляд уряду проект закону щодо запобігання та протидії дискримінації. Позиція Мін’юсту полягає у тому, що затвердження урядової Стратегії боротьби з дискримінацією із відповідним планом заходів буде достатньо. Однак сторона ЄС, як і незалежні експерти, недвозначно вказують на помилковість зазначеного підходу, наполягаючи на прийнятті повноцінного закону, який би не лише декларував наміри, а й встановлював реальні механізми запобігання дискримінації.

Отже, наявність лише кількох проблемних позицій у виконанні ПДВЛ може загальмувати цей процес на тій стадії, коли перехід до другої фази здається таким близьким.