КОНСТИТУЦІЯ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ: БУТИ ЧИ НЕ БУТИ?

Творення Конституції Євросоюзу припало на один із найскладніших періодів його історії. Непроста соціально-економічна ситуація в низці держав Союзу та країнах — кандидатах на вступ, а також війна в Іраку стали випробовуванням для розширеного ЄС та ідеї трансатлантичної єдності в цілому. Неспроможність вироблення консолідованої позиції, особливо щодо питання ухвалення Основного Закону майбутньої наддержави, спричинила гостре протистояння між європейськими країнами. Розбіжності в політичних позиціях та амбіціях держав —членів об’єднання призвели до втрати потужного інтеграційного імпульсу, яким могло б стати прийняття першої загальноєвропейської Конституції, натомість зросла небезпека зволікання євроінтеграційних процесів.

Витоки Конституції єдиної Європи

Питання про необхідність створення й ухвалення єдиної Конституції для всіх європейських держав, що входять у Союз, постало після саміту в Копенгагені 1993 року, коли вперше було озвучено ідею можливого розширення ЄС за рахунок країн Центральної та Східної Європи.

Згодом на саміті ЄС в Лакені у грудні 2001 року було ухвалено рішення про створення Європейського конвенту з метою реформи загальноєвропейських органів управління. До цього дорадчого органу увійшли представники Єврокомісії, Європарламенту, урядів і парламентів 15 країн — членів ЄС, а також 13 країн-кандидатів. Протягом кількох років Конвент під керівництвом колишнього президента Франції Валері Жискар д’Естена вивчав чинне законодавство ЄС і зрештою запропонував план політичної реформи.

Одним із ключових моментів у розгляді проекту єдиної європейської конституції став саміт ЄС у Салоніках 19 – 20 червня 2003 року, в якому вперше взяли участь представники 10 держав, котрі з 1 травня нинішнього року ввійдуть у єдине європейське надутворення. Під час обговорення проекту майбутньої конституції було виявлено дві позиції. Одна група країн — Франція, Німеччина, Італія, Бельгія, Голландія і Люксембург — виступила за передачу повноти влади наднаціональним органам ЄС. Натомість Польща, Іспанія та деякі інші висловилися за збереження значної частини суверенітету під національною юрисдикцією.

Представлений проект визначає ЄС як «союз європейських держав, котрі, зберігаючи свою національну самобутність, тісно співробітничають на європейському рівні і здійснюють низку схожих повноважень на федеральному рівні». Передбачено передачу керівним органам Євросоюзу багатьох повноважень національних урядів, зокрема питання податків, соціального забезпечення та зовнішньої політики.

На думку авторів майбутньої конституції, одностайне голосування в умовах істотного розширення може паралізувати роботу ЄС, тому проектом передбачалося прийняття рішень такою більшістю голосів, за якою стояло б не менше 60% населення Євросоюзу. Країни — члени об’єднання збережуть право вето лише з найважливіших питань, включно із зовнішньою та оборонною політикою й податковими законопроектами.

Звісно, такі обмеження свободи дій не сподобалися багатьом державам — як дійсним, так і майбутнім членам ЄС, і обговорення Конституції перенесли на Міжурядову конференцію в Римі 15 жовтня 2003 року. Водночас у Салоніках було вирішено взяти проект, представлений В.Ж.д’Естеном, за основу майбутньої Конституції і відправити на розгляд Європарламенту. Проте європейське вміння знаходити консенсус не проявилося восени 2003 року в Римі, і подальший розгляд Конституції ЄС знову перенесли.

Брюссельський грудневий саміт ЄС закінчився провалом і викликав серйозну кризу у відносинах між європейськими країнами. Подальші перспективи прийняття Основного Закону Євросоюзу залишалися неясними, під загрозою опинився сам процес розширення – без Конституції немає юридичної основи для вступу нових членів та їх співіснування зі «староєвропейцями».

«Приборкання невгамовних»

Саме урізання державних суверенітетів країн — членів ЄС стало причиною нарікань із боку деяких держав Євросоюзу, позиції яких підтримувала Іспанія, та майбутніх нових членів, виразником інтересів яких стала Польща. Особливу стурбованість у них викликало те, що після прийняття Конституції в нинішньому вигляді політична влада в ЄС фактично перейде до великих держав.

Варшава й Мадрид, основні опоненти Конституції, вимагали збереження системи представництва та голосування, зафіксованої договором у Ніцці 2000 року, оскільки тоді в керівному органі ЄС, Раді міністрів, Польща отримує 27 голосів (що лише на два голоси менше, ніж у Німеччини, яка має вдвічі більше населення). По-друге, польська сторона підтримала вимогу малих та середніх країн ЄС щодо включення до складу Єврокомісії по одному комісару від країни. Проект Конституції, керуючись мотивом доцільності, пропонує залишити кількість єврокомісарів на нинішньому рівні – 15 членів, оскільки збільшення їх кількості ускладнить оперативну роботу. І по-третє, разом з Італією та Іспанією Польща наполягала на включенні в Конституцію положення про відданість християнським цінностям, проти чого виступила Франція.

Переломним моментом у розстановці сил серед «конституційних опонентів» стали терористичні акти в Іспанії 11 березня 2004 року, що призвели до загибелі 200 чоловік, та їх наслідки, які проявилися у зміні іспанського політичного керівництва. На виборах 14 березня 2004 року Соціалістична робітнича партія набрала 42,6% голосів, випередивши на 5% правлячу Народну партію на чолі з Х.Асаром, і виграла вибори у парламент, що дало їй можливість сформувати уряд. Новим прем’єр-міністром Іспанії став Хосе Луіс Родрігес Сапатеро, який своїми політичними пріоритетами одразу визначив підтримку Конституції ЄС та виведення іспанських військ з Іраку у разі подальшої відсутності контролю ООН над політичними процесами в країні.

Зміну уряду в Іспанії ще більше відчула офіційна Варшава, в якої тісні стосунки з Мадридом склалися не лише завдяки участі в антитерористичній кампанії, а й значною мірою завдяки протистоянню у справі прийняття європейської конституції, коли обидві країни відстоювали збереження принципів, котрі б надавали більшої політичної ваги малим та середнім державам Євросоюзу.

Очевидно, що після офіційної відмови нового уряду Іспанії блокувати прийняття Конституції ЄС Польща навряд чи самотужки витримає тиск з боку Брюсселя. У цьому контексті доволі знаковим видається візит до Варшави німецького канцлера Г.Шредера 23 березня нинішнього року, якраз напередодні саміту ЄС, на якому планувалося прийняти остаточне рішення про подальші кроки у питанні європейської конституції. Після зустрічі з німецьким канцлером прем’єр-міністр Польщі Л.Міллєр заявив, що польський уряд ставиться позитивно до діалогу у справі компромісного вирішення питань конституції ЄС і що міністрам закордонних справ Польщі та Німеччини велено спільно з представниками Ірландії, яка головує в ЄС, розробити формулу майбутнього компромісу.

Польській прем’єр-міністр визнав, що Польща змінила свою позицію з питання євроконституції після терактів у Мадриді, які ще раз довели, що Європі необхідна більша інтеграція та безпека. Одночасно на зустрічі з новим іспанським прем’єр-міністром Л.Міллєр заявив: Польща та Іспанія залишатимуться союзниками у справі конституції і якщо змінять свої позиції щодо принципу підрахунку голосів у Раді ЄС, то зроблять це спільно. Очевидно, Польща погодиться із запропонованою Ірландією системою модифікованої більшості, яка краще захищає інтереси менших членів Євросоюзу. Керівництво Ірландії з метою досягнення консенсусу щодо проекту конституційного акта запропонувало зафіксувати співвідношення на рівні «55% на 55%», що, на думку розробників, застереже можливість блокування рішень Ради ЄС із боку найменш населених держав.

Остаточним закріпленням зрушень у розстановці сил серед опонентів Конституції ЄС стала березнева зустріч у Брюсселі. На ній уже з’явилися більш-менш виразні контури конституційного компромісу, і керівники європейських держав домовилися, що на саміті 17—18 червня питання ухвалення Конституції вирішать. Символічним може стати підписання Основного європейського закону у Мадриді, а не Римі, як було заплановано раніше, на честь вшанування жертв терактів 11 березня і демонстрації волі безкомпромісно боротися з тероризмом.

Проте оптимістам конституційного єднання Європи варто пам’ятати, що конституційна угода має бути ратифікована всіма членами ЄС окремо – лише після цього вона набере чинності. А сам процес ратифікації національними парламентами може виявитися далеко не таким безхмарним, як сподіваються керівники європейських держав та урядів.

Наслідки випробування Конституцією

Одним із головних наслідків загальноєвропейського конституційного випробування стала фінансова суперечка між країнами — учасниками об’єднання. Що-що, а гроші рахувати німці та французи вміють і просто так зайвого євро нікому не подарують, особливо якщо «новачки» ЄС починають диктувати свої умови.

Першим кроком до можливого застосування фінансового тиску стала заява шести основних бюджетних донорів Євросоюзу щодо обмеження обсягу загального бюджету об’єднання 1% від ВВП ЄС, тоді як раніше встановлювався показник 1,24%. На практиці це означатиме секвестрування європейського бюджету на 30—40 млрд. євро, а отже й різке обмеження аграрних та регіональних субсидій, насамперед для країн ЦСЄ. Крім того, країни-донори пропонують субсидіювати новачків лише за рахунок зменшення фінансової підтримки для «старих» членів ЄС. У разі подальшої «невгамовності» Польщі та інших країн, що виступатимуть проти Конституції, фінансовий важіль «староєвропейців» тиснутиме щоразу міцніше.

Політична ситуація навколо Конституції стає дедалі цікавішою, оскільки вже з прийняттям 10 нових членів із 1 травня виникає потреба нових політично-правових меж і правил гри в єдиному і великому ЄС. Фактично, європейці приречені на прийняття свого Основного Закону, що лише зміцнить і прискорить консолідуючий характер процесів усередині об’єднання. Європейський Союз як відносно молода наддержава поступово набиратиме доцентрових обертів, і відповідь на запитання «чи бути єдиній Конституції Європи?» одна – бути.

Україна, провідним зовнішньополітичним курсом якої залишається інтеграція до європейських структур, зацікавлена у єдності та політичній значущості Євросоюзу, загальний потенціал якого все одно зростатиме, попри нинішні складнощі. У європейській боротьбі за Конституцію в нас позиція незмінна: ми зацікавлені у найшвидшому й найефективнішому її прийнятті, оскільки саме тоді більше уваги європейці приділятимуть своїм сусідам, зокрема й Україні.