Кілька слів про бережливе ставлення до Конституції

Президентський указ від 2 квітня «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» став результатом гострого протистояння глави держави, опозиційних парламентських і позапарламентських політичних сил із правлячою парламентсько-урядовою коаліцією. В основі цього протистояння лежали ключові положення Основного Закону, які визначають насамперед систему організації державної влади. Протиборчі сторони демонстрували різний підхід до розуміння, тлумачення і застосування цих положень. Конституційний конфлікт переріс у конституційну кризу, дійовими особами якої стали, крім представників законодавчої, виконавчої та судової гілок влади, десятки партій, сотні організацій, тисячі громадян.

У сучасній історії України інститут дострокового припинення повноважень парламенту не застосовувався. Тому текст указу з перших хвилин його оголошення потрапив під аналітичний «пресинг» фахівців права, політологів, пересічних громадян. Які підстави для видання справді доленосного рішення застосував глава держави?

У преамбулі указу президент посилається насамперед на ігнорування парламентською більшістю, яке нібито було, конституційних правил формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Ознака цього: «перехід від поодиноких випадків включення у коаліцію до практики масового поповнення її на основі індивідуального або групового членства». У цьому президент побачив грубе порушення ст. 83 Конституції України.

Назване президентом порушення викликало, на його думку:

1) спотворення результатів народного волевиявлення;

2) нехтування конституційними виборчими правами громадян;

3) ігнорування конституційного принципу народного суверенітету;

4) створення реальних передумов узурпації влади в Україні;

5) виникнення загрози національній безпеці;

6) створення дестабілізації політичної ситуації в країні;

7) створення потенційної загрози державному суверенітету.

Посилаючись на ч. 2 ст. 102 Конституції, президент нагадав, що має статус гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Основного Закону, прав та свобод людини і громадянина. Такий конституційний статус (на думку глави держави) зобов’язує його достроково припинити повноваження парламенту, якщо інші способи запобігти грубим порушенням Конституції з боку Верховної Ради вичерпані.

Дострокове припинення повноважень ВР п’ятого скликання президент оголосив, посилаючись на низку статей Конституції України, які є сенс докладніше розглянути разом із вище переліченими обставинами.

Перше. Зупинимося на порядку формування коаліції, який визначається насамперед названою ст.83 Конституції (ч.6). На мій погляд, тлумачення названого порядку формування коаліції, із якого виходить президент, надміру обмежувальне. По-перше, аналізований механізм спочатку виписувався під «абсолютний» імперативний мандат: коли народні депутати могли бути учасниками коаліції виключно у складі своїх фракцій. Перебування народного депутата в парламенті за межами політичної сили, у складі якої він став парламентарієм, виключалося. Оскільки це у всіх випадках викликало можливість позбавлення його депутатського мандата: якщо він не увійшов до складу фракції «своєї» партії (блоку партій), якщо він вийшов із складу фракції і якщо його виключили зі складу фракції. З відомих причин із тексту ст.81 Конституції «випала» така підстава позбавлення народного депутата мандата, як «виключення зі складу фракції».

Правова (у т.ч. конституційна) матерія має властивість жити власним життям, незалежно від її автора. Я маю досвід формулювання положень Конституції, у котрі вкладався абсолютно не той зміст, який згодом був витлумачений Конституційним судом. Тому є підстави припустити, що народний депутат, який був виключений зі складу фракції і став «позафракційним», може вступити індивідуально до складу вже наявної коаліції. Це не суперечить змістові ч.6 ст.83.

Очевидно, що викладене не стосується випадків входження в коаліцію народних депутатів, які є членами опозиційних фракцій: їхні дії виходять за межі конституційних приписів.

Зверніть увагу на те, що йдеться про формування «коаліції депутатських фракцій, до складу котрої (коаліції. — В.М.) входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України». Інакше кажучи: вимога наявності більшості народних депутатів стосується коаліції, а не фракцій, які входять до неї.

Що конкретно мав на увазі президент під «груповим членством», не зовсім зрозуміло. Можна припустити, що це вступ у коаліцію А.Кінаха з товаришами, що й стало останнім аргументом у момент ухвалення рішення про дострокове припинення повноважень парламенту.

Друге. Якщо оцінювати перелічені президентом обставини, породжені, на його думку, порушенням порядку формування парламентської коаліції, стає далеко не очевидним остаточний висновок автора указу.

Розпочнемо з того, що президент вважає, ніби вступ депутатів, виключених із фракцій опозиції, у коаліцію «спотворює результати народного волевиявлення». Це досить умоглядно, оскільки причини виключення депутата з фракції можуть бути пов’язані й зі зміною програмних установок самою фракцією. Не можна не враховувати й природу імперативного мандата по-українському: депутат залежний не від виборців, а від волі керівника фракції. Крім того, не секрет, що деякі фракції формувалися не за ідеологічними принципами. Тому спроба перекладати відповідальність за визначення критеріїв формування виборчих списків на коаліцію — безпідставна. Виборці повинні мати повну інформацію про причини депутатських «міграцій». Саме це лежить в основі політичної відповідальності перед виборцями на наступних виборах.

Крім того, президент не дає роз’яснення своєї позиції щодо зв’язку між поповненням коаліції за рахунок інших депутатів та оцінкою цієї обставини в контексті змісту ч.2 і 3 ст.5 Конституції. У чому саме порушення принципу народного суверенітету й у чому проявляється зазіхання коаліції після прийняття до її рядів депутатів, виключених з інших фракцій?

Я можу побачити елемент зазіхання на узурпацію влади в голосуванні закону «Про Кабінет Міністрів України», в якому є положення, що порушують, наприклад, конституційні права президента. Але вето президента подолали не тільки за рахунок членів коаліції. Не можна ж вважати всіх депутатів, які голосували за цей закон, потенційними членами коаліції?

Доречно нагадати, що близько 30% електорату голосувало не за ті політичні сили, які пройшли до парламенту (швидше — проти них), і їхні голоси були поділені з допомогою розподілу мандатів серед п’яти партій і блоків, що пройшли до парламенту. Хіба це не можна вважати спотворенням волі виборців? Напевно, можна, хоча таке спотворення й має узаконений характер.

Далі. Президенту слід було б чіткіше викласти, як поповнення коаліції «спричиняє дестабілізацію в державі»; «загрожує національній безпеці»; «створює потенційну (!?) небезпеку державному суверенітету». Конкретика відсутня, а висновки вагомі.

Аналіз тексту указу президента України від 02.04.07 свідчить про порушення ним одного з головних принципів діяльності органів влади, закріплених у ч.2 ст.19 Конституції: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Повноваження, передбачене п.8 ст.106 Конституції (щодо дострокового припинення повноважень парламенту), може бути реалізоване виключно на підставі й у порядку, визначених ст.90 Конституції. В указі президента цієї статті навіть не названо. «Підвести» під її вимоги президентський указ було дуже проблематично. Тому й використано успішно випробуваний спосіб — застосовано «дух» Конституції. Такий підхід теж припустимий, але не тоді, коли в Конституції перелічені конкретні підстави дострокового припинення повноважень Верховної Ради.

В указі йдеться про «обов’язки президента достроково припинити повноваження парламенту». У жодній із перелічених в указі статей Конституції не згадується такий обов’язок президента. Понад те, у тексті указу цей обов’язок уточнено тим, що «немає інших запобіжників грубим порушенням Конституції». Цю конструкцію в указі спорудив сам президент. Невідомо, які «запобіжники» від названих ним порушень Основного Закону застосовувалися: про такі спроби з боку президента в указі ні слова. З допомогою видання указу президент прагнув не припинити факти узурпації влади, а боротьби з «реальною передумовою узурпації влади», хоча в тексті президентського акта це виражено досить умоглядно. Спроба «добровільного припинення» дій, які могли сприйматися як «реальні передумови узурпації влади», продемонстровані Верховної Радою в постанові від 2.04.07 № 837-V: зупинено дію положень регламенту, що дозволяють вступ у коаліцію позафракційних депутатів.

У резолютивній частині указу президента є ще одне положення, якого неможливо не помітити: «Запропонувати народним депутатам України продовжити виконувати свої повноваження, що безпосередньо не пов’язані з повноваженнями Верховної Ради України» (п.2).

Що б це означало? Виявляється, президента переконали, що із введенням у дію його указу Верховна Рада як законодавчий орган немовби зникає. Народним депутатам гарант Конституції залишає повноваження, але при цьому забороняє збиратися в залі під куполом і проводити пленарні засідання, голосувати. Утім, один із заступників керівника секретаріату президента заявив народним депутатам, що вони вже утратили свій статус.

На мій погляд, це демонстрація правового неуцтва. Адже йдеться про парламент. Парламент європейської держави. Чи можна маніпулювати категоріями, на яких стоїть увесь державний механізм?

Дострокове припинення повноважень Верховної Ради не означає негайного їх припинення. У першій частині ст.90 є така загальна норма: «Повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання» (виділено мною. — В.М.). Новим є скликання народних депутатів, обраних як на чергових, так і на позачергових виборах. Це підтверджується як буквою, так і духом Основного Закону. Ст.81 чітко визначає момент дострокового припинення повноважень народного депутата: «Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України — в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання» (виділено мною. — В.М.).

Системне тлумачення Конституції також підтверджує цей факт: відправлений у відставку уряд, навіть якщо йому висловлено недовіру, продовжує працювати до сформування нового уряду. За відставки, імпічменту президента передбачено виконання його обов’язків іншими особами. За визначенням держава не може жодного дня існувати без перманентної присутності парламенту, оскільки в будь-який момент представницький орган влади має бути готовим виконувати свої повноваження. Наприклад такі, як призначення і звільнення з посади за поданням президента голови служби безпеки України; надання згоди на призначення президентом на посаду генерального прокурора; затвердження протягом двох днів із моменту звернення президента указів про введення військового або надзвичайного стану тощо.

Ідея щодо припинення повноважень парламенту з введенням у дію відповідного указу президента може створити умови для реальної узурпації влади будь-якими органами та посадовими особами.

Водночас не витримує ніякої критики низка нормативних актів і заяв, ухвалених Верховною Радою і Кабінетом міністрів після появи президентського указу. Детальний аналіз цих документів заслуговує на окремий матеріал. Проте не можна не звернути увагу на основні порушення. Визнавши указ неконституційним, Верховна Рада вийшла за межі своєї компетенції, перебравши на себе повноваження Конституційного суду. Ігнорування указу також суперечить букві Основного Закону. Обіцянка виконати розпорядження акта, підписаного главою держави, тільки після винесення рішення КС — демонстрація або правового неуцтва, або правового нігілізму. Доки Конституційний суд не виніс рішення щодо його неконституційності, указ має юридичну силу.

Права оцінювати президентський указ вищий законодавчий орган ніхто не позбавляв, але й правом тлумачити його ніхто не наділяв. Спроба Верховної Ради «підігнати» свої дії під положення 60-ї статті Конституції є досить сумнівною. У цій статті зазначено, що «ніхто не зобов’язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази». Проте там не згадані укази. Про те, чи можна їх ототожнювати з розпорядженнями або наказами, однозначно судити не можна. На це потрібне роз’яснення Конституційного суду. Спираючись у своїх діях на положення 60-ї статті, частина депутатського корпусу, по суті, звинуватила главу держави в тому, що він видав «явно злочинний» указ, не маючи на те достатніх правових підстав. Що лише загострювало й без того гострий конфлікт.

Настільки ж необгрунтованою з правового погляду є і постанова про зміну складу ЦВК. Зробивши це, парламент порушив порядок, визначений Конституцією і Законом «Про Центральну виборчу комісію». Автор цих рядків, можливо, вперше за останній час, привітав рішення Печерського районного суду столиці, який призупинив дію цієї постанови.

Нині ситуація виглядає тупиковою. Указ діє до ухвалення рішення Конституційним судом щодо його неконституційності. КС може винести рішення за тиждень, місяць чи два. Водночас формально процес дострокових виборів розпочався. У ньому готові брати участь опозиційні сили й відмовляються брати участь політичні сили, представлені в коаліції. Дострокові вибори ще не проходили перевірку в реальних умовах. Тим часом уже нині виявлено вади законодавчого їх забезпечення, які можуть спричинити серйозні порушення виборчих прав і свобод громадян.

Нині потрібно шукати вихід із ситуації, прийнятний для всіх учасників конфлікту і, насамперед, для суспільства. Зрозуміло, що суб’єкти влади нинішнього «набору» не здатні до спільної роботи протягом п’яти років. Тому дострокові вибори неминучі. Проте проведення їх у «польових умовах» є абсолютно неприйнятним, якщо держава хоче залишатися бодай носієм ідеї верховенства права.

Алгоритм виходу з кризи влади, як на мене, може бути таким.

Перше. Досягаються домовленості щодо повернення до початкового (до видання указу) стану. Коаліція має припинити дії, що викликали відповідну реакцію президента.

Друге. Створюється спільна конституційна комісія, яка до червня подає проект остаточних, із погляду завершення конституційної реформи, змін до Основного Закону. У процесі роботи мають бути ліквідовані відомі різночитання.

Третє. До кінця поточної сесії проект змін до Конституції схвалюється й у вересні-жовтні — на черговій сесії — приймається остаточно. Тоді ж переглядаються закони про вибори, які мають врахувати й виключити вади існуючої виборчої системи.

Четверте, найголовніше. У перехідних положеннях Конституції варто передбачити перехід усіх органів державної влади та місцевого самоврядування на оновлені конституційні засади шляхом оновлення суб’єктного складу цих органів. Інакше кажучи, слід провести дострокові вибори. Наприклад:

— до місцевих органів самоврядування — у грудні 2007 року;

— народних депутатів України — у березні 2008 року;

— президента України — у червні 2008 року.

Можуть бути й інші варіанти, але влада має вийти з чаду протистояння й увійти в нормальне, налагоджене правове поле. У демократичному, цивілізованому суспільстві дії влади обмежуються законом і порядністю можновладців. Знайдіть у цій формулі те, що властиве нині українській владі. Може, час згадати про критерії, які мають задовольняти суб’єкти влади? А для цього почнімо з пошуку шляху повернення влади до цінностей права, закону, моралі.