Довга дорога у візових дюнах - Політика - dt.ua

Довга дорога у візових дюнах

10 листопада, 2006, 00:00 Роздрукувати Випуск №43, 10 листопада-17 листопада

27 жовтня Європейський Союз і Україна парафували угоду про спрощення візового режиму, що передбачає ліпші умови отримання віз для певних категорій громадян України...

27 жовтня Європейський Союз і Україна парафували угоду про спрощення візового режиму, що передбачає ліпші умови отримання віз для певних категорій громадян України. Водночас кілька місяців тому ЄС розпочав роботу над новим Візовим кодексом, що має прийти на зміну Спільній консульській інструкції (СКІ), дія якої викликає багато нарікань через складність і непрозорість візової практики країн Європейського Союзу. Тим часом черги біля консульств країн ЄС в Україні поки що не зменшуються, а процедура отримання віз залишається виснажливою і малозрозумілою.

Багатоликість візової політики ЄС

Знайомство українських громадян із візовою політикою країн Європейського Союзу починається з візових вимог, які, належачи значною мірою до сфери спільної компетенції Союзу, мали б бути однорідними та уніфікованими. Проте єдине, що об’єднує ці вимоги, сформульовані в рамках єдиної політики Європейського Союзу, — це спільні правові джерела, які регулюють візові процедури та умови видання віз. На практиці вони й досі значною мірою залежать від довільного тлумачення національного законодавства країн-членів, а також від суб’єктивного сприйняття країн-сусідів, серед яких — і Україна.

Такого висновку дійшли учасники моніторингу візової політики країн ЄС, здійсненого зусиллями Центру миру, конверсії та зовнішньої політики України за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Дослідження, під час якого було опитано 454 особи, котрі отримували візи в консульських установах восьми країн ЄС у місті Києві, проводилося протягом 2005—2006 рр. в рамках міжнародної програми «Дружні кордони» з участю польської Фундації Стефана Баторія. Результати моніторингу виявили не лише розбіжності у візових практиках та вимогах країн Шенгену, а й спільні риси візових практик держав Шенгенської зони і країн ЄС, які ще до неї не приєдналися.

Візові практики різняться не лише за рівнем забезпечення громадян інформацією, ефективністю організації черг, переліком візових вимог, а й за ставленням до українських заявників. Цікаво, що остання проблема, на думку опитаних заявників, є більш суттєвою, ніж довгі черги чи суворі візові вимоги. Поняття «ставлення» включає не лише ввічливе обслуговування, а й готовність консульських працівників надати заявникам якісну та повну інформацію щодо віз.

Згідно з результатами дослідження, «добре» і «дуже добре» ставляться до заявників службовці консульських установ Фінляндії та Польщі, які репрезентують відповідно шенгенську та нешенгенську Європу.

З іншого боку, складними та недружніми українські заявники вважають процедури Франції, яка входить до Шенгену, та Литви, котра є новим членом ЄС. Цікаво, що візову процедуру консульської установи Великої Британії заявники визначають як дружню та прозору, незважаючи на суворість вимог і велику кількість відмов. Позитивна оцінка дісталася британській візовій системі насамперед за високу якість інформування та надання заявникам обгрунтування у разі відмови.

Прозорі причини непрозорого візового режиму

Прозорість візової процедури важлива не лише для громадян-заявників, а й для країн-господарів. Враження від візиту до консульства можуть суттєво вплинути на загальне сприйняття заявником країни — як позитивно, так і негативно. Для багатьох українців візит до консульської установи стає першим знайомством із Європою, місцем, де вони мимоволі порівнюють «європейські цінності», що існують на папері, з реальною політикою.

Візові вимоги багатьох консульських установ є здебільшого реакцією країн ЄС на виклики їх внутрішній безпеці. Що серйозніші ці виклики, то складніша процедура і суворіші вимоги до заявників. Водночас візова політика віддзеркалює не лише ситуацію в ЄС, а й якість внутрішньої політики самої України. Характер візового режиму чи не найкраще з усіх форм міжнародної співпраці виявляє рівень довіри країн ЄС до влади й суспільства України. У великій політиці, як у житті: якщо партнер не довіряє колегам, його ставлення — прохолодне, дії — безкомпромісні, а вимоги — суворі. Саме недовіра офіційних кіл Європейського Союзу до українців та непослідовних дій української влади зумовила неприємну для нас практику надання віз, від якої країни ЄС не поспішають відмовлятися.

Причини, що заважають Заходу бачити в нас надійних, рівних партнерів, лежать не лише у площині суперечностей зовнішньополітичного курсу, повільних економічних реформ, масштабної корупції, і, зрештою, неоднозначного міжнародного іміджу нашої держави. Інтенсивність нелегальної трудової міграції сприймається країнами ЄC як загроза внутрішньому ринку праці. Залишається слабкою інфраструктура північно-східних кордонів України, що слугує вікном для нелегальних мігрантів із країн «третього світу», контрабандних товарів, торгівлі людьми.

Часто доводиться чути нарікання з боку консульських високопосадовців щодо того, з якою легкістю українські заявники вдаються до різноманітних правопорушень, аби отримати візу. Підроблення документів, надання про себе неправдивої інформації, зміна імені та прізвища з метою приховати факти депортацій чи правопорушень у минулому, спроби вирішити питання через знайомих — найпоширеніші форми зловживань із боку наших співгромадян. Низькі правова культура та культура спілкування українських заявників справили чи не найнеприємніше враження на працівників консульств. Утім, консульські установи як інституції забюрократизовані реагують на зазначені проблеми найпростішим бюрократичним шляхом — істотно ускладнюючи процедуру отримання віз для законослухняних громадян.

Джерела візової інформації та їх доступність

Першим каменем спотикання на «великому візовому шляху» стає для українців брак інформації щодо віз. Саме від рівня поінформованості заявників залежить успішність візового клопотання, проте консульства досить часто не приділяють належної уваги цьому питанню. Найчастіше джерелами інформації для заявників стають інформаційний стенд, автовідповідач, зрідка — Інтернет. Так, із двадцяти п’яти дипломатичних установ країн Європейського Союзу лише тринадцять мають власні веб-сторінки з відповідною візовою інформацією. Відсутність такої інформації, а також можливості отримання анкети в електронній формі змушує громадян із віддалених регіонів їхати до консульств, більшість яких знаходиться у Києві, аби лишень отримати базову інформацію та анкету.

На погано поінформованого заявника з неповним комплектом документів у кращому випадку чекає необхідність повторного візиту, в гіршому — відмова у наданні візи. Така практика регулюється статтями Спільної консульської інструкції, яка дає право вимагати велику кількість документів для підтвердження мети поїздки та фінансового забезпечення заявника. Цим правом консульські працівники користуються по-різному в кожному випадку, залежно від сумнівів щодо повернення заявника у країну відбуття. Внаслідок такої практики консульську установу доводиться відвідувати в середньому тричі.

Є й інші крайнощі: консульства Франції, Німеччини, Великої Британії використовують Інтернет як основний засіб інформування та комунікації із заявниками, не беручи до уваги відносно невеликий відсоток користувачів Мережі в Україні. Запровадження з 1 листопада 2006 року Консульством Британії практики обов’язкового запису через Інтернет створить проблеми щонайменше для 75—80% громадян України, котрі не мають доступу до Мережі.

Низький рівень інформування консульствами громадян створює відчутні прогалини між консульською установою та заявниками. Заповнюють пустоти різноманітні комерційні структури, котрі надають громадянам платну інформаційну допомогу, не несучи жодної відповідальності за її якість.

Повніше й доступніше інформування не лише спростить візовий процес для заявника, розвантажить черги, а й зменшить обсяг роботи консульського службовця. Підвищити інформаційне обслуговування можна за рахунок досконало функціонуючих веб-сторінок із можливістю одержання відповідей і візової анкети в електронному режимі. А створення у кожній консульській установі інформаційних віконець із доступними телефонними інформаційними лініями розширить і вдосконалить існуючі форми отримання візової інформації.

Візові стандарти на порозі змін

Нині чинна Спільна консульська інструкція дає право вимагати у заявників широкий перелік документів. Умовно їх можна поділити на обгрунтовані й такі, що не є неспростовним доказом істинної мети поїздки громадянина. Це, зокрема, такі документи: підтвердження бронювання готелю, квитків, яке можна легко скасувати, і навіть оригінали авіаквитків, які за деяких умов можна повернути. Інші вимоги, що містяться у тексті Спільної консульської інструкції, стосуються необхідності доведення «професійного статусу» та «сімейних зв’язків», себто надання різних документів, що можуть слугувати підтвердженням інтегрованості громадянина у країні проживання. Такі вимоги багато громадян обгрунтовано вважають порушенням особистих прав людини, втручанням у приватне життя.

Парафована Угода про спрощення візового режиму, що може набрати чинності за 6—12 місяців, покликана спростити візові вимоги лише для окремих категорій громадян. У переліку «щасливчиків» опинилися: члени офіційних делегацій, які беруть участь у програмах обміну; представники бізнесу; журналісти; учні, студенти, аспіранти в рамках програм обміну; учасники міжнародних спортивних змагань; водії вантажних та пасажирських міжнародних перевезень; громадяни, які беруть участь у наукових, культурних, мистецьких програмах обміну. Договірні сторони подбали і про людей, родичі яких легально проживають у країнах ЄС, зокрема обумовили відвідування місць поховання померлих членів родини. Внесення до пільгових категорій громадян, які відвідують країни ЄС із метою підтримки приватних контактів, є особливо важливим, оскільки згідно з результатами моніторингу візової політики країн ЄС 2005—2006 рр., вони одержали найбільшу кількість відмов. Кількість документів, необхідних для обгрунтування мети подорожі, обмежується запрошенням від приватних або юридичних осіб.

Досягнення переговорних сторін важко переоцінити, проте щодо практичного втілення угоди постає кілька питань. Передусім застосування диференційованого підходу для окремих категорій населення є новим і невипробуваним у візовій практиці. З одного боку, це дає можливість стати першопрохідниками, підтвердити ефективність і життєздатність такої моделі. З іншого, через брак досвіду та попередньої практики не уникнути помилок і невдач, що може вплинути на рівень успішності спрощення як такого.

Обмежений перелік документів для вищезгаданих категорій стосується лише підтвердження мети поїздки до країн ЄС, та аж ніяк не інших груп документів: підтвердження фінансового забезпечення поїздки, несудимості тощо. У неофіційних розмовах представники консульських установ зазначають, що можливість вимагати додаткові документи залишиться навіть стосовно пільгових категорій.

Що ж до «непільгових» категорій (а це не менш як 85% громадян України), то для них угода передбачає лише дещицю приємного. Зокрема ціна за візовий збір збережеться на рівні 35 євро (70 євро — лише в разі прискореного розгляду), тоді як для громадян усіх «візових» країн (окрім України, Росії та Балканських держав) з 1 січня 2007 року встановлюється ціна звичайної візи — 60 євро. Також граничний термін розгляду заяви на візу буде обмежено десятьма робочими днями.

Загалом пересічним громадянам доведеться або намагатися «вскочити» до списку пільговиків, або чекати на майбутнє (таке далеке!) скасування візового режиму, або й надалі терпляче вистоювати у чергах, збирати десятки документів для кожної поїздки, проходити співбесіди, витрачати силу-силенну часу на подорожі до розташованих у Києві консульств, платити гроші «комерсантам» за допомогу в отриманні віз.

З огляду на впровадження у візову практику інноваційного підходу, важливо здійснювати моніторинг проходження візової процедури відповідно до нових вимог, фіксуючи динаміку позитивного та негативного досвіду, а також моменти, що потребують швидкого й ефективного реагування.

Не секрет, що керівники організацій, навчальних закладів, інституцій можуть видавати фіктивні посвідчення журналістів, бізнесменів, науковців, водіїв «своїм» людям, зловживаючи можливостями спрощеного режиму. Це може не лише знизити ефективність запроваджуваного підходу, а й підірвати довіру та бажання європейських партнерів зближуватися з Україною.

Чому візова процедура непрозора?

Однією з типових проблем є непрозорість прийняття рішень щодо відмов у наданні віз. Договірні сторони відреагували на цю проблему в угоді, закликавши країни ЄС переглянути правила нерозголошення мотивації відмов у наданні віз. Прозорість критеріїв відмови стане на заваді прийняттю свавільних рішень і покращить взаємини між консульствами і заявниками.

Нерегульованим питанням візової процедури є право заявника на візову апеляцію. Діюче законодавство, зокрема СКІ, не регулює питання апеляцій, залишаючи це в компетенції національного законодавства кожної з країн. Відсутність зрозумілої процедури апеляції спонукує заявників-невдах почуватися дискримінованими. Право на апеляцію має відповідати стандартам звичайної європейської адміністративної процедури.

У візовому процесі залишається принизлива практика контролю над поверненням громадян до країни вибуття. Іноді консульські установи вимагають від громадянина пред’явити чеки за готель, квитки чи будь-які інші документи, що підтверджували б його перебування у країні призначення у відповідний термін. Ці вимоги не регулюються Спільною консульською інструкцією, тому не є правовими, а отже, не мають застосовуватися.

Основним інструментом перевірки заявників, що забезпечується СКІ, є співбесіда. Співбесіда не проводиться у виняткових випадках, а стає правилом, що свідчить про рівень довіри до українських заявників. Важливим додатком до угоди було б внесення рекомендації застосовувати процедуру співбесіди лише в тих випадках, коли потрібне уточнення поданої інформації, або існує певна вмотивована підозра щодо заявника. З огляду на великі дистанції між заявником та консульством, можна було б користуватися телефонним зв’язком, не запрошуючи заявника до консульської установи.

Щоб розвантажити черги під консульськими установами і зменшити навантаження самих консульських службовців, необхідно ширше використовувати багаторазові візи одно- та п’ятирічного періоду дії. Згідно зі СКІ, довготермінові візи можуть видаватися громадянам, які «зможуть надати необхідні гарантії», та громадянам, щодо яких виявляють зацікавленість закордонні партнери. В Угоді про спрощення візового режиму йдеться про можливість отримання вищезгаданими категоріями громадян багаторазових віз — терміном дії від одного до п’яти років, з правом перебування до 90 днів протягом півроку.

Парафування Угоди про спрощення візового режиму ЄС та Україною є, безумовно, позитивним зрушенням у взаєминах двох сторін та важливою спробою подолати жорсткий бар’єр на шляху спілкування значної частини громадян. Однак у візовому полі залишиться ще багато проблем, які необхідно вирішувати, пам’ятаючи про громадян, які не увійшли до визначених пільгових категорій.

Прагнучи кращих умов здійснення закордонних подорожей для своїх громадян, уряду України варто послідовно проводити «домашню роботу», пам’ятаючи, що тільки економічне, правове, безпекове, культурне наближення до стандартів Європейського Союзу може наблизити зафіксовану в угоді довгострокову мету — цілковите скасування віз для громадян України.

Ми повідомляємо тільки дійсно важливі новини. Долучайся до Telegram-каналу DT.UA
Помітили помилку?
Будь ласка, позначте її мишкою і натисніть Ctrl+Enter
Додати коментар
Залишилось символів: 2000
Авторизуйтеся, щоб мати можливість коментувати матеріали
Усього коментарів: 0
Випуск №30, 17 серпня-23 серпня Архів номерів | Зміст номеру < >
Вам також буде цікаво