Будапештська броня

Кожна країна по-своєму намагається вирішити проблему власної безпеки. Одна вступає в ОДКБ, інша — у НАТО. А третя стає на шлях нейтралітету. Шукає свою «броню» і Україна, згадуючи старі рецепти. У середині дев’яностих Київ частково вирішив цю проблему. П’ятого грудня 1994 року Україна, Сполучені Штати, Великобританія та Російська Федерація підписали Будапештський меморандум: держави, які входять до «ядерного клубу», в обмін на відмову нашої країни від ядерної зброї, надали їй гарантії безпеки. Втім, вони не заважали Києву думати й про іншу «парасольку» — про членство в Північноатлантичному альянсі. Але через п’ятнадцять років після підписання документа Київ вирішив підлатати «будапештську броню»: за інформацією «ДТ», він розпочав консультації з рядом країн про підготовку на базі меморандуму багатостороннього договору, в якому має бути прописаний механізм реалізації гарантій безпеки України. Який би вступав у дію, бажано, автоматично...

Ядерний арсенал, успадкований Україною після розпаду Радянського Союзу, міг захистити нашу країну і зробити її серйозним гравцем на міжнародній арені. Так вважало чимало українських громадян у дев’яностих. Багато хто дотримується цієї точки зору й сьогодні, випускаючи з уваги, що Київ не мав технічних можливостей обслуговувати стратегічну ядерну
зброю, а міжнародний тиск був величезним. Забуваючи при цьому, що спочатку було вивезено тактичну ядерну зброю. Ми були змушені позбутися міжконтинентальних балістичних ракет і ядерних боєзарядів, якщо хотіли й надалі залишатися членом світового співтовариства, а не стати країною-парією. Питання полягало лише в тому, що отримає Україна від міжнародного співтовариства в обмін за свою відмову від статусу ядерної держави. У Києві вимагали міжнародних гарантій безпеки.

Ці умови були озвучені нашим парламентом у його постанові з ратифікації радянсько-американського договору про скорочення та обмеження стратегічних наступальних озброєнь (СНО-1) і Лісабонського протоколу до нього в листопаді 1993-го. А в січні 1994 року з’явилася тристороння заява президентів України, США і РФ. У ній підтверджувалася не тільки рішучість Києва приєднатися до договору про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ), а й готовність Вашингтона і Москви надати гарантії безпеки нашій країні у вигляді низки власних зобов’язань. І ось в угорській столиці в грудні 1994-го Україна, Сполучені Штати, Сполучене Королівство і Російська Федерація підписали Меморандум про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до ДНЯЗ (надалі — Будапештський меморандум).

Пізніше свої гарантії безпеки надали Києву Франція та Китай. Утім, Париж і Пекін не підписали цього документа, обмежившись відповідними заявами.

Ще в момент підписання Будапештського меморандуму експерти, та й дипломати, казали: він не зможе гарантувати безпеку держави. Звісно, у пункті 6 цього документа передбачалися консультації Києва з країнами-гарантами у випадку загрози безпеці нашої країни. Та й обіцянки не застосовувати силу проти територіальної цілісності чи політичної незалежності України й утримуватися від економічного тиску важливі для суверенітету Української держави.

Та цей меморандум не є міжнародним договором, оскільки не має юридично зобов’язуючої сили: парламенти країн-гарантів його не ратифікували. Зобов’язання країн-гарантів не виходять за рамки, передбачені Статутом ООН, рядом оонівських резолюцій, Заключним актом НБСЄ, ДНЯЗ для будь-якої іншої країни. Та й які вже це гарантії, якщо у випадку загрози національній безпеці України в Києва буде можливість провести консультації з того чи іншого приводу! Не більше. Ну не може бути гарантією безпеки зобов’язання сторін лише сісти за стіл переговорів! До того ж під меморандумом немає підписів представників Франції та Китаю. А це означає, що вони зовсім не зобов’язані на вимогу Києва розпочинати консультації. Сказане означає, що Україна, практично, не має чітких гарантій безпеки з механізмом їх автоматичного застосування.

Ефемерність Будапештського меморандуму — одна з причин, яка пояснює, чому керівництво нашої країни за всі п’ятнадцять років жодного разу не застосувало цей документ під час кризових ситуацій: Київ погрожував використовувати його, але все ж таки віддавав перевагу двостороннім консультаціям. А країни-гаранти, за винятком Сполучених Штатів, під час тузлинської кризи 2003 року не відчували жодного бажання виконувати взяті на себе зобов’язання: юридично не зобов’язуючий характер документа дозволяв зберігати їм обличчя.

Гарантії, передбачені меморандумом, не влаштовували Україну як у момент підписання документа, так і сьогодні, коли ситуація у сфері безпеки для нашої країни навіть більш несприятлива, ніж на початку дев’яностих. Хоча для України немає прямої військової загрози, зате не бракує інших. Найчастіше їх джерелом є одна з країн-гарантів, наш стратегічний партнер — Росія.

Напередодні 2010 року Україна опинилася у становищі сиру в сендвічі: країна не входить у жодну з двох військово-політичних організацій у Європі — ні в НАТО, ні в ОДКБ, а її територія стала фактично полем зіткнення інтересів основних геополітичних гравців. При цьому Україна відіграє роль статиста, жодним чином не впливаючи на процеси, які безпосередньо стосуються її безпеки. Як, наприклад, у випадку з російсько-американськими переговорами щодо СНО-2: ці питання обговорюють без участі українців.

Ще одна загроза нашій безпеці: на українській землі розміщується іноземна військова база, військовослужбовці якої втручаються у внутрішні справи України. Її присутність у Криму стає для нашої держави тим більш загрозливою, що нова редакція російського закону «Про оборону» допускає використання російської армії за межами Росії у випадку нападу на дислоковані за кордоном російські військові формування і для захисту громадян РФ.

Від Росії виходять і інші загрози, ігнорувати які неможливо. Наприклад, нова воєнна доктрина РФ (її планують ввести в дію 2010 року) передбачає можливість превентивних ядерних ударів. А один із її пунктів гласить, що ядерна зброя може бути застосована і в локальному конфлікті: головним критерієм є наявність критичної загрози для національної безпеки Росії. Таке формулювання дає підстави припустити, що Москва може застосувати ядерну зброю, зокрема, і на випадок конфліктів із державами, які раніше входили в Радянський Союз. Отже, і проти України. І слабкою втіхою може слугувати те, що Москва, підписуючи Будапештський меморандум, зобов’язувалася в пункті 5 не застосовувати ядерну зброю проти держави—учасника ДНЯЗ. До речі, пункт 3 меморандуму передбачає, що країни утримаються від економічного тиску. Тим часом Росія порушує цю свою обіцянку, час від часу піддаючи нашу країну енергетичному пресингу.

Не сприяє безпеці й те, що в України не оформлені кордони з трьома сусідніми державами, які раніше входили в Радянський Союз, — Білоруссю, Молдовою і Росією. У минулому ця ситуація вже призвела до українсько-російської кризи навколо острова Коса Тузла. Адже росіяни досі не визнають цей острів українською територією і відмовляються підтвердити адміністративний кордон у Керченській протоці, який існував ще за радянських часів. Цілком можливо, що територіальний конфлікт виникне знову. Причому не тільки з Росією, а й з Румунією: Бухарест останніми роками масово надає румунське громадянство жителям Чернівецької та Одеської областей. Не можна виключити, що через кілька років Румунія висуне територіальні претензії Україні: амбіцій тамтешнім політикам не бракує. Так, нинішній президент Румунії Траян Бесеску кілька років тому припустив, що «за певних обставин південь України повинен повернутися до складу Молдови». А Бесеску ж — один із тих румунських політиків, які вважають молдавську державу «непорозумінням» і борються за приєднання Молдови до Румунії.

Ми перелічили тільки ряд загроз безпеці України. Але є й інші. І хоча наша країна — учасник низки міжнародних договорів, сьогодні вона почувається незахищеною. А тісне співробітництво з НАТО не поширює на нашу країну «парасольку» цієї політико-військової організації: підписана нинішнього літа Декларація про доповнення Хартії про особливе партнерство між нашою країною та альянсом також передбачає право Києва, у випадку загрози територіальній цілісності, скликати комісію Україна—НАТО. Проте офіційний представник альянсу Джеймс Аппатурай відразу ж після підписання документа пояснив, що Організація Північноатлантичного договору не має наміру надавати військову допомогу Україні в забезпеченні безпеки.

Після того, як перспектива вступу України в НАТО віддалилася на невизначений час, Київ перебуває в пошуках механізму, який би гарантував безпеку країни на цей, на жаль, тривалий період. Завдання важке, якщо взяти до уваги, що є не так уже й багато варіантів його вирішення. Членство в ОДКБ загрожує демократичному устрою нашої країни. Приєднання до європейської системи безпеки, про яку кажуть Дмитро Медведєв і Юлія Тимошенко? То її ще не існує. Статус нейтралітету для України ефемерний і не вирішує проблеми. Багатомільярдних іноземних інвестицій — найкращої гарантії безпеки України — немає. Ось і виходить, як вважають чимало українських аналітиків, що одним із найреальніших варіантів реалізації мети Києва є трансформація Будапештського меморандуму в документ, який передбачатиме чіткий механізм автоматичного застосування гарантій безпеки нашої країни. Цей новий документ не повинен заміняти курс євроатлантичної інтеграції, бути йому альтернативою. Він лише заповнить на час вакуум у сфері безпеки.

На початку року Київ почав зондувати позиції країн-гарантів щодо відпрацювання нового формату документа, який повинен перевести положення меморандуму у статті нового договору, які матимуть юридично зобов’язуючі наслідки. З цього приводу Віктор Ющенко навіть звернувся до глав держав, які приєдналися до будапештських домовленостей. Жодна з п’яти країн не відмовилася від консультацій. Але поки що переговори ідуть лише з Вашингтоном та Москвою, двома стратегічними партнерами Києва. Причому якщо з американцями відбувся тільки один раунд консультацій, то з росіянами — вже чотири.

І якщо позицію американців ще можна пояснити обережністю, то така активність росіян просто разюча. Особливо якщо взяти до уваги, що більшість загроз, які тепер існують перед Україною, спричинила політика нинішнього російського керівництва. І можна тільки припускати, намагаючись зрозуміти, звідки ж у Кремля така готовність вести переговори про «Будапештський меморандум-2», і гадати, яких поступок зажадає натомість від Києва Москва, зв’язуючи руки майбутнього українського керівництва новими умовами та домовленостями у сфері безпеки.

Що ж до інших країн, то, хоча з Пекіном консультації ще не проводяться, за нашою інформацією, китайці не відмовляються підписати новий варіант. Отже, можливо, незабаром відбудеться й українсько-китайський раунд консультацій.

Яким буде документ в остаточному вигляді — невідомо: переговори перебувають лише на початковому етапі. І можуть тривати роками. Але, навіть попри несприятливу ситуацію у сфері безпеки, наша країна не повинна поспішати швидше завершити їх до чергового саміту або поставити в залежність від внутрішньополітичної кон’юнктури: очевидно, що країни «ядерної п’ятірки» знову постараються уникнути фіксації своїх конкретних зобов’язань перед Україною. А це найлегше зробити, коли в партнера щодо переговорів цейтнот, і він поспішає за будь-яку ціну їх швидше завершити.

Київ же, наскільки можна судити, має намір вести мову тільки про багатосторонній документ, який би ратифікували парламенти всіх країн-гарантів. Інакше кажучи, про договір, що мав би юридично зобов’язуючий характер. Що ж до механізмів гарантій, то тут поки що можна тільки здогадуватися про їх зміст. Але, проконсультувавшись із експертами у сфері безпеки, ми можемо припустити, що в інтересах Києва у майбутньому документі чітко прописати зобов’язання країн автоматично вдаватися до ряду заходів для захисту безпеки України і відповідальність держав за порушення зобов’язань. Хоча й малоймовірно, що якась країна дасть нам зобов’язання надати військову допомогу у разі нападу, це також має бути метою української дипломатії.

За великим рахунком, проведення переговорів та підписання нового документа дозволять підвищити статус Української держави в системі міжнародних відносин. Але навряд чи нові зобов’язання зможуть гарантовано забезпечити безпеку нашої країни. Не слід тішити себе ілюзіями: новий договір не буде «бронею» і «остаточним папірцем». Звісно ж, багато в чому він — для нашого самозаспокоєння: в епоху антидемпінгових і санітарних розслідувань, енергетичного шантажу та інформаційних воєн ніхто не зможе гарантувати від втручання тієї ж таки Росії у внутрішні справи України. І жоден документ не допоможе: якщо це в інтересах Кремля, Москва ігнорує власні зобов’язання. Так було під час тузлинської кризи 2003-го, коли виник територіальний конфлікт. І це було під час українсько-російських газових воєн 2006 і 2009 рр., коли Росія чинила енергетичний пресинг. Але «Будапештський меморандум-2» може стати тим слабким поплавцем, який дозволить підтримувати безпеку України: адже гарантії зав’язані на міжнародному авторитеті країни-поручителя. І це було б хорошим прикладом для інших. Якби ми отримали гарантії, то країни, котрі ввійшли в ядерний клуб із чорного ходу, знали б, що й вони могли б отримати їх, у випадку відмови від свого ядерного арсеналу. А поки що ситуація з Україною, яка добровільно відмовилася від ядерної зброї, швидше, переконує ці країни: ядерна зброя — найкращий захист власної безпеки.