ПРИНЦИПОВА РІЗНИЦЯ, А НЕ «ЗМІЩЕННЯ АКЦЕНТІВ» - Право - dt.ua

ПРИНЦИПОВА РІЗНИЦЯ, А НЕ «ЗМІЩЕННЯ АКЦЕНТІВ»

3 листопада, 2000, 00:00 Роздрукувати Випуск №43, 3 листопада-10 листопада

В останньому номері «Дзеркала тижня» (№17(315) 28 жовтня 2000 р.) надруковано матеріал «Акценти», у яком...

В останньому номері «Дзеркала тижня» (№17(315) 28 жовтня 2000 р.) надруковано матеріал «Акценти», у якому говориться, що голова Конституційного суду України вважає, що Висновок Венеціанської комісії з імплементації результатів референдуму в Україні «майже збігається» з висновком Конституційного суду, що в обох документах «є збіги», і Венеціанська комісія «лише змістила акценти». Я не можу погодитися з такою думкою, бо вважаю, що позиції цих двох органів в одному й тому самому питанні дуже відрізняються. Пропоную вашій увазі свої аргументи стосовно цього.

Різниця є і надто велика. Мені дуже прикро, що голова Конституційного суду цієї різниці не бачить. Я думаю, він свідомо не хоче бачити саме різниці і говорить про «збіг». Тепер проаналізуймо аргументи.

По-перше. Передовсім давайте порівняємо оцінку конституційності так званого референдуму, яку дали Конституційний суд України та Венеціанська комісія (далі — відповідно КС та ВК).

У Висновку ВК від 30 березня 2000 р. зазначається: «Саме КС України має вирішити, чи взагалі існують правові підстави для проведення референдумів в Україні». В тому ж документі наголошувалося, що у комісії є серйозні сумніви «як щодо конституційності референдуму, так і щодо можливості його проведення взагалі».

А що ж на це наш КС? Читаємо у його рішенні № 3-рп/2000 від 27 березня 2000 року: «Цей референдум може бути проведений відповідно до чинного законодавства».

Тепер знову звернімося до Висновку ВК, але вже останнього — від 14 жовтня 2000 року, в якому комісія зазначає: «На сьогодні (в Україні — С.Г.) не існує жодних законодавчо установлених норм щодо проголошення референдуму та імплементації його результатів. Імплементація результатів референдуму може грунтуватись лише на рішенні КС від 27 березня 2000 року… Проте це рішення не може заповнити прогалину в діючому законодавстві. Низка процедурних питань залишається відкритою».

Отже, як бачимо, ВК виходить з того, що у нас не було і немає належної законодавчої бази для проголошення і проведення референдумів, а також для впровадження їхніх результатів, а КС каже: є! Так це що? Різниця чи «збіг»? Чи «зміщення акцентів»? На моє переконання — це велика різниця в юридичних підходах і оцінках європейських та українських конституціоналістів.

По-друге, голова КС підкреслив, що «державне право радянського періоду не може на сьогодні застосовуватись з урахуванням положень чинної Конституції» (цитую за «Юридичним вісником»). У даному випадку його оцінка повністю збігається з моєю вимогою як представника сторони у справі (під час конституційного провадження у справі за поданням 103 і 108 народних депутатів щодо відповідності Конституції України Указу Президента України «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою») визнати «Закон про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року (який, власне, і є частиною «державного права радянського періоду») таким, що не відповідає Конституції України 1996 року.

Більше того, у даному випадку оцінка голови КС, моя позиція в КС у конкретній «антиреферендумній» справі повністю збігаються із оцінкою ВК, яка наголошувала на відсутності в українському законодавстві правової бази для проголошення і проведення референдуму у відповідності із Конституцією 1996 року. А що ж на це КС? Чи є тут «збіг»? Робіть висновки самі.

КС у своєму рішенні від 27 березня 2000 року говорить про «достатню правову базу для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» і про те, що положення статей 1, 3, 4, 5, 6, 7 Указу Президента про проголошення референдуму є такими, що відповідають Конституції України. Отже, бачимо, щось не все тут «збігається»…

По-третє. ВК у своєму Висновку дуже чітко і однозначно констатує: «…депутати є вільними у тому, щоб схвалити пропозиції (законопроект Президента. — С. Г.), змінити їх або відхилити… Верховна Рада не може бути присилувана голосувати за зміни до Конституції».

Тепер для порівняння вчитаймося у формулювання КС (рішення від 27 березня 2000 р.):

«… у разі схвалення всеукраїнським референдумом за народною ініціативою питань, викладених у пунктах 2, 3, 4, 5 статті 2 Указу, ці питання є обов’язковими для розгляду і прийняття рішень відповідним органом державної влади в порядку, визначеному Конституцією України».

Я не знаю, чи кожен розуміє, що означає формула «є обов’язковими для розгляду і прийняття рішень», але я знаю, що юристи в Україні в розумінні цієї формули мають дві цілком протилежні точки зору. Одна частина — «прореферендумна» (читай — «проолігархічна») — наполягає на тому, що Верховна Рада повинна (зобов’язана) «проштампувати» те, що було винесено на «референдум» без права на відхилення чи внесення змін до законопроекту Президента. І саме вони лякають депутатів: от, мовляв, не проголосуєте за те, що подав Президент, то він розпустить Верховну Раду (між іншим, заступник міністра юстиції України М. Хандурін під час обговорення проекту Висновку на пленарному засіданні ВК 13 жовтня, двічі беручи слово в дискусії, двічі переконував членів ВК у тому, що народні депутати України не мають права вносити зміни до президентського законопроекту, розуміючи Верховну Раду як «штампувальний» орган президентських пропозицій, а не законодавчий орган України).

Друга частина українських юристів наполягає на тому, що депутати є вільними у голосуванні стосовно президентського законопроекту, що депутати не є «штампувальниками» президентських пропозицій, а наділені виборцями правом вільного мандату, що означає їхнє право голосувати «за», «проти» чи утримуватися. Більше того, як члени законодавчого органу, вони мають право вносити зміни до президентського законопроекту відповідно до своїх уподобань. У такому підході ця група юристів не одинока. Подібної думки і ВК, яка вважає можливим, «що результати референдуму у тому вигляді, як їх було висловлено під час референдуму, не будуть імплементовані». І віддаючи перевагу принципу вільного мандата депутатів, комісія «схвально сприйняла той факт, що… представники як адміністрації Президента, так і Міністерства закордонних справ посилалися на заяву Президента Кучми під час зустрічі з українськими послами до європейських держав 26—27 серпня 2000 року, у якій Президент наголосив, що він додержуватиметься конституційних норм… і не розпускатиме Верховну Раду, якщо не буде набрано більшості голосів, необхідних для внесення змін до Конституції».

В цій ситуації постає запитання: чому ВК спромоглася дати чітку і однозначну юридичну оцінку цього питання, а КС вдався до формули, яка потребує додаткового тлумачення і за умов своєї неоднозначності використовується різними політичними силами для обгрунтування діаметрально протилежних підходів до процесу імплементації? Не знаю, чи слід відповідати на це питання, але обов’язково хочу наголосити на наступному: принцип верховенства права (який згідно зі статтею 8 Конституції «визнається і діє» в Україні!) вимагає від парламенту (органу, що ухвалює закони), а отже, і від КС — органу, що їх тлумачить, застосувати такі формулювання, які були б чіткими і зрозумілими не юристам, а простим людям. Бо проста людина повинна прочитати закон і зрозуміти його положення, аби знати, в чому полягають її права, що випливають із цього закону.

Четверте. Якщо вірити повідомленню «Юридичного вісника України», то голова КС сказав, що ВК «визнала більшість пунктів депутатського законопроекту неактуальними в зв’язку із збігом їх із пунктами президентського законопроекту». Проте у Висновку ВК і близько немає такого пояснення. Якраз навпаки, зовсім по-інакшому ВК пояснює втрату депутатським законопроектом свого практичного значення: комісія бачить причину цього саме у результатах діяльності КС України.

Щоб уникнути звинувачень у неточності, я вимушений зацитувати окремі пункти (п. 5 та п. 26) ВК:

1) п.5: «Суд (КС України. — С. Г.) не мав заперечень проти законопроекту, поданого Президентом, однак він оголосив неконституційною пропозицію депутатів стосовно парламентського імунітету і визнав неповною і не готовою для розгляду їхню пропозицію щодо другої палати (виділ. мною. — С. Г.);

2) п.26: «Як зазначалося вище, законопроект депутатів був заблокований Конституційним судом у тих частинах, які відрізнялися від президентського проекту, і, таким чином, він втратив своє практичне значення (крім, хіба що, стосовно статті 90 та пункту 8 частини першої статті 106)» (виділ. мною. — С. Г.).

Наведені цитати чітко вказують на те, чому депутатський законопроект втратив практичну значимість: тому що його заблокував КС України. А якби КС цього не зробив, то які б елементи депутатського законопроекту мали б практичне значення при розгляді у Верховній Раді питання про внесення змін до Конституції? Відповіді на це питання так само містяться у Висновку ВК, яка позитивно оцінила депутатський законопроект у таких частинах:

1) пропозиція надати вирішальну роль Верховній Раді при призначенні прем’єр-міністра України (п. 23 Висновку);

пропозиція стосовно перерозподілу повноважень між Верховною Радою (нижньою палатою), Сенатом (верхньою палатою) та Президентом (п. 30 Висновку): «Що стосується змісту пропозицій 152 депутатів (стосовно двопалатного парламенту. — С.Г.)…, то з точки зору міжнародних стандартів ця пропозиція не викликає сер-йозних заперечень. Головне, що викликає занепокоєння у зв’язку зі створенням другої палати в Україні, є те, що це може спричинити подальше послаблення ролі поділеного парламенту в системі влади, яка характеризується сильною виконавчою, зокрема президентською, владою. Автори пропозицій (тобто депутати. — С.Г.) намагалися урівноважити цей ризик. Вони не лише надали новому Сенатові повноваження, раніше закріплені за Верховною Радою, а й поставили за вимогу надання згоди Сенатом на більшість президентських призначень і замінили право вето Президента на вимогу схвалення законів Сенатом»;

2) пропозиція стосовно зміни пунктів 9 і 13 «Перехідних положень» Конституції для того, щоб конституційні норми щодо реформування прокуратури та щодо арешту і затримання набрали чинності з 1 січня 2001 року (п.31 Висновку): «Хоча це навряд чи можна вважати імплементацією референдуму, існує нагальна потреба остаточно запровадити — через більш як чотири роки після прийняття Конституції — ці положення, що є надзвичайно важливими для захисту прав людини. Тому Комісія звертається до України з проханням якнайшвидше вжити необхідних заходів»;

3) пропозиції депутатів про створення Сенату як майбутньої другої палати, що Комісія оцінила як можливу інтерпретацію результатів референдуму (п. 32 Висновку).

П’яте. На різних позиціях в професійному плані стоїть

ВК та КС також стосовно президентського законопроекту практично в усіх його структурних елементах:

а) пропозиція Президента обмежити парламентський імунітет

шляхом вилучення частини третьої статті 80 Конституції в рішенні КС знайшла таку оцінку: «…виключення частини третьої статті 80 Конституції України не суперечить статті 157 Конституції України. Проте відсутність у Конституції України належної чіткості у визначенні змісту депутатської недоторканності на практиці може призвести до неоднозначного розуміння частини першої статті 80 Конституції України. Зважаючи на це, до статті 80 Конституції України доцільно внести відповідні уточнення» (виділ. мною — С.Г.).

Отже, бачимо «занепокоєність» КС з приводу «відсутності належної чіткості», що на практиці може призвести до «неоднозначного розуміння», тому необхідно внести «відповідні уточнення». Знову ставлю питання: чи це зрозуміло простому громадянинові? Стверджую: це незрозуміло навіть юристам! Бо рекомендація — «внести відповідні уточнення» — знову ж таки не конкретна! Для порівняння погляньмо на оцінку пропозиції Президента, викладену у Висновку ВК: «Комісія й надалі відчуває серйозне занепокоєння з приводу цієї пропозиції.

Справді, існують західні демократії — зокрема ті, що мають традицію прецедентного права, — які не визнають принципу абсолютного імунітету членів парламенту від арешту і затримання, а визнають лише імунітет щодо виступів у парламенті. Однак це країни з дав-німи демократичними традиціями, у яких свавільний арешт опозиційних політиків на фіктивних підставах видається неймовірним. Зовсім інше становище в Україні, де демократія ще досить молода і де опозиційні політики висловлюють побоювання, що їх можуть заарештувати під будь-яким приводом, якщо вони не будуть захищені цим положенням. Більше того, згідно з пунктом 13 «Перехідних положень» Конституції України, порядок арешту осіб, що існував до прийняття Конституції, зберігається до 28 червня 2001 року, а згідно з пунктом 9 «Перехідних положень», прокуратура у своїй діяльності все ще керується старими нормами. Отже, як тільки депутати Верховної Ради будуть позбавлені імунітету, вони можуть підлягати арешту і триманню під вартою без судового втручання. Безумовно, в такій ситуації може мати місце ущемлення свободи вираження думки і свободи прийняття рішень членами парламенту…

Для того, щоб врахувати результат референдуму, можна передбачити обмеження імунітету депутатів до рівня, який нині мають судді згідно з частиною третьою Конституції: «Суддя не може без згоди Верховної Ради України бути затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом» (пп.14, 15, 17 Висновку);

б) слід визнати, що КС і ВК дійсно-таки мають спільні підходи щодо оцінки пропозицій Президента закріпити в Конституції України поняття «пос-тійно діюча парламентська більшість».

Однак ВК і в цьому випадку йде набагато далі, ніж КС. Комісія зазначає, що формулювання нової підстави для розпуску Верховної Ради Президентом в разі неможливості сформувати протягом місяця «постійно діючу парламентську більшість» має серйозні вади (п.20 Висновку). Що стосується часових меж в один місяць, то ніде і ніяк не визначено, коли цей строк має починатися. Для комісії це положення законопроекту Президента є незрозумілим (п.21 Висновку):

«Для того, щоб поняття «більшості» набуло конкретного змісту, воно має бути пов’язане з конкретною подією. Згідно з Конституцією України, як видається, є два моменти, що мають особливо важливе значення для формування більшості: згода Верховної Ради на призначення прем’єр-міністра (п. 12 статті 87) та схвалення його програми (п. 11 статті 87). Замість запровадження невизначеного поняття «парламентської більшості» було б краще пов’язати можливість розпуску з неодноразовою відмовою Верховної Ради погодитися з призначенням прем’єр-міністра (запропонованого Президентом) або з несхваленням його програми (п. 22 Висновку).

На думку комісії, логічно було б надати цій більшості вирішальну роль при призначенні прем’єр-міністра (як це зроблено у законопроекті 152 депутатів)» (п. 23 Висновку; виділ. мною. — С. Г.).

Шосте. Найвиразніша і найбільш принципова відмінність у позиціях КС та ВК полягає в тому, що ВК чітко застерігає: «поданий Президентом України законопроект не може бути прийнятий у тій формі, в якій він є, з огляду на такі два моменти:

а) члени парламенту мають бути захищені від свавільного арешту чи затримання згідно з нормою Конституції, що вимагає надання Верховною Радою згоди на арешт або затримання депутатів (виділ. мною. — С. Г.);

б) запропонована нечітка підстава для розпуску «якщо протягом одного місяця Верховна Рада не сформує постійно діючу парламентську більшість» «має бути сформульована інакше» (виділ. мною. — С. Г.).

КС на відміну від ВК таких чітких і зрозумілих (конкретно сформульованих) застережень не висловлює. А ВК йде далі і наголошує на тому, що якщо проект, поданий Президентом України, все ж таки буде схвалений Верховною Радою без взяття до уваги запропонованих комісією змін, то це може створити сер-йозні проблеми для демократії, верховенства права і системи стримувань і противаг між гілками влади.

Сьоме.Різняться підходи ВК і КС також стосовно юридичної техніки впровадження «результатів референдуму». Здавалося б, що де-де, а тут ніяких двозначностей бути не може. Адже:

1) «референдум» був щодо змін до Конституції;

2) КС своїм рішенням №3-рн/2000 від 27 березня 2000 р. постановив, що схвалені на «референдумі» питання є обов’язковими для розгляду і прийняття рішень у порядку, визначеному Конституцією України, зокрема її розділом XIII «Внесення змін до Конституції».

І перше, і друге однозначно говорять про зміни до Конституції України. Але схоже, що голова КС або почав забувати зміст рішення самого ж КС і мету референдуму, або відверто грає в політичні ігри, коли говорить про те, що «Конституційний суд не заперечуватиме, якщо всі уточнення (до президентського проекту. — С.Г.) будуть розроблені в окремих законопроектах, які прийматимуться разом зі змінами до Конституції» (цитую за публікацією: «Зауваження обов’язкові до виконання».— «Голос України», 25 жовтня 2000 р.). Адже сам КС постановив (рішення № 3-рн/2000 від 27 березня 2000 р.), що зміни до Конституції за наслідками референдуму слід здійснювати «в порядку, визначеному Конституцією України, зокрема її розділом XIII «Внесення змін до Конституції». А цей порядок якраз і передбачає внесення змін до Конституції шляхом поетапного голосування у Верховній Раді — спочатку простою більшістю, а потім кваліфікованою (не менше як 300 голосів). І ні про які «окремі законопроекти, які приймаються разом зі змінами до Конституції» в розділі XIII Конституції зовсім не йдеться. У Висновку КС №1-в/2000 від 27 червня 2000 р. також вказується на те, що «відповідні уточнення» щодо парламентського імунітету слід вносити саме до статті 80 Конституції України, а не робити це в звичайних законах.

ВК з цього приводу окремо наголошує:

«Комісія дотримується думки, що належне місце для базової норми про парламентський імунітет — саме в Конституції, і зазначає, що паралельні норми щодо імунітету, наприклад суддів, містяться в самій Конституції (частина третя статті 126)… Для того, щоб врахувати результати референдуму, можна передбачити обмеження імунітету депутатів до рівня, який нині мають судді… Аналогічна норма для членів парламенту має бути частиною Конституції, а не звичайного закону, і має набрати чинності одночасно зі скасуванням чинної норми» (п.17 Висновку, виділ. мною. — С.Г.). Підсилює ВК свою позицію в цьому питанні у підсумковому висновку (п.32), зазначаючи, що «члени парламенту мають бути захищені від свавільного арешту чи затримання згідно з нормою Конституції, що вимагає надання Верховною Радою згоди на арешт або затримання депутатів» (виділ. мною. — С.Г.).

Політики можуть дотримуватися іншого підходу й пропонувати регулювання обмеження парламентського імунітету звичайним законом. Для політиків це не диво, бо вони не всі вивчали конституційне право. Але фахівці конституційного права цілком не можуть собі дозволити погодитись із цим хоча б уже тому, що стаття 24 Конституції встановлює принцип рівності всіх громадян у їхніх правах і свободах та перед законом. Винятком із цього принципу рівності є положення статті 80 Конституції, яким регулюється інститут парламентського іму-нітету. Отже, якщо виняток регулюється нормами Конституції, то всі уточнення (вилучання існуючих положень, зміна або доповнення до них) стосуються саме норм Конституції. Якщо вилучається якась норма Констиуції, але таке вилучання має наслідком потребу уточнення того, що залишилось (що маємо у даному випадку), то таке уточнення не може бути зроблене в звичайному законі. — Норма звичайного закону не може замінити конституційну норму, яка регулює будь то правило, чи виняток з нього. Я думаю, що саме з цього виходили КС і ВК в питанні місця норм щодо парламентського імунітету.

Отже в даному питанні підходи КС і ВК подібні, але їм суперечить спільна позиція адміністрації Президента України і голови КС. Суд сам по собі, а голова його сам по собі?!

Восьме.На 44-му пленарному засіданні ВК уповноважений адміністрацією Президента заступник міністра юстиції України чомусь наполегливо доводив неможливість внесення депутатами змін до президентського законопроекту, посилаючись на те, що, мовляв, розділ XIII Конституції нічого про це не говорить.

У відповідь на це я йому нагадав про рішення КС №8-рп/98 від 9 червня 1998 року у справі щодо внесення змін до Конституції, яким встановлено, зокрема, що «обов’язковій перевірці на відповідність статтям 157 і 158 Конституції України підлягає не тільки законопроект, поданий до Верховної Ради України в порядку статей 154, 155 і 156 Конституції України, але й усі можливі поправки, внесені до нього у процесі його розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Отже, законопроект, який за висновком КС відповідав вимогам статей 157 і 158 Конституції України і до якого було внесено поправки під час розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України, підлягає також перевірці Конституційним судом України щодо відповідності цього законопроекту вимогам зазначених статей Конституції України перед прийняттям його як закону про внесення змін до Конституції України» (виділ. мною. — С.Г.).

На основі, зокрема, цього КС вирішив, що «у разі внесення в процесі розгляду у Верховній Раді України поправок до законопроекту він приймається Верховною Радою України за умови наявності Висновку Конституційного суду про те, що законопроект з внесеними до нього поправками відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України» (виділ. мною. — С.Г.).

Мене по-справжньому дивує позиція голови КС, який (якщо знову ж таки вірити тому, що надруковано в «Голосі України» за 25 жовтня 2000 р.) заявив, що «якщо президентський законопроект буде суттєво змінений парламентом, то його необхідно буде знову подавати до Конституційного суду…». Так і хочеться запитати: а якщо «несуттєво»? Тоді що, не треба подавати да КС? А хто визначить, що є «суттєвою» зміною, а що «не суттєвою»? І головне — як же бути з рішенням КС №8-рп/98, у якому йдеться зовсім не про «суттєві» чи «не суттєві» зміни, а про «усі (!) можливі поправки», внесені депутатами до законопроекту? Чому ж знову голова КС суперечить рішенню КС?

І насамкінець.

На моє переконання —

— і створення Президентської комісії для підготовки «окремих законопроектів» стосовно впровадження наслідків «референдуму»;

— і намагання цієї комісії роз-в’язати питання парламентського імунітету, парламентської більшості, дострокового припинення повноважень парламенту, бюджетного процесу в рамках «окремих звичайних законів»;

— і спроба представника Мін’юсту ввести в оману ВК шляхом заперечення права депутатів вносити поправки до конституційних законопроектів на будь-якій стадії їх розгляду у Верховній Раді;

— і низка публікацій про останній Висновок ВК під заголовками, що вводять в оману українське суспільство;

— і заяви голови КС стосовно того, що Висновок ВК «майже збігається» з Висновком КС; що допустимим є шлях прийняття «окремих звичайних законів» разом із незміненим президентським конституційним законопроектом; що конституційний нагляд здійснюється тільки стосовно «суттєво» зміненого парламентом президентського законопроекту і т. д., — все це є різними аріями однієї опери. Автори лібрето і музики цієї опери добре відомі і в Україні, і за її межами. Виконавці — названі вище, хоча не всі. Від цього не тільки прикро, а й сумно. Україні обіцяли верховенство права, а замість нього забезпечують верховенство інтересів кланів та «олігархів» шляхом сприяння сповзанню України до авторитаризму.

Ми повідомляємо тільки дійсно важливі новини. Долучайся до Telegram-каналу DT.UA
Помітили помилку?
Будь ласка, позначте її мишкою і натисніть Ctrl+Enter
Додати коментар
Залишилось символів: 2000
Авторизуйтеся, щоб мати можливість коментувати матеріали
Усього коментарів: 0
Випуск №30, 17 серпня-23 серпня Архів номерів | Зміст номеру < >
Вам також буде цікаво