Кодекс адміністративного судочинства. Тиха революція...

Ухвалення Кодексу адміністративного судочинства (первісний варіант — Адміністративний процесуальний кодекс) було подією довгоочікуваною — його розробляли близько десяти років. Однак термін «правосуддя» асоціюється у більшості громадян виключно із кримінальною та цивільною юстицією. І помітним явищем факт набрання чинності КАСом 1 вересня 2005 року не став, хоча й заслуговував на це. Можна сказати, публічна реакція на зазначену подію, на жаль, обмежилася бурхливим обуренням певної частини місцевого населення і, крім того, — офіційних осіб неосяжної суміжної Україні держави з приводу статті 15 КАС, яка безапеляційно вказує, що судочинство провадиться державною мовою. Тим часом адміністративне судочинство має найбезпосередніший стосунок до захисту прав і свобод громадян від дій та рішень державного управління. І в правовій державі (або такій, що прагне стати нею) індивід уже не може розглядатися як безмовний, пасивний «об’єкт» для заходів уряду, на кшталт якогось стихійного лиха.

Адміністративного судочинства (судового контролю) за діями державних, управлінських органів у нас традиційно не існувало. Єдине, що було доступне громадянинові: подати скаргу в адміністративному порядку — вищестоящому керівнику. Хоча саме адміністративне право не можна уявити собі без адміністративного судочинства.

Не менш важливо й те, що, за деякими оцінками, сьогодні тільки в системі господарських судів перебувають понад сім тисяч справ, які стосуються адміністративного законодавства, на суму близько 12 млрд. грн. Переважна більшість їх — це спори про визнання недійсними податкових актів. Меншу частину становлять позови податкової до підприємств. Це не кажучи про систему загальних судів, де перебувають тисячі справ, які стосуються юрисдикції адміністративних судів. Водночас, наскільки відомо, у Вищому адміністративному суді сьогодні трудяться не більше двох десятків суддів.

Оскільки ж до компетенції адмінсудів віднесено, крім усього іншого, спори, пов’язані з виборчим процесом, пріоритети, які визначатимуть діяльність судів найближчим часом, очевидні. Так, наприклад, Вищому адміністративному суду України як суду першої й останньої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів. І ще стосовно навантажень та, відповідно, перспектив якості вихідного продукту. Окружний адміністративний суд, територіальна юрисдикція якого поширюється на м.Київ, вирішуватиме адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів президента України, Кабміну, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Нацбанку й інших суб’єктів, повноваження яких поширюються на всю територію України. Крім того, саме тут розглядатимуться й адміністративні справи про анулювання реєстраційного свідоцтва, заборону політичних партій, дострокове призупинення депутатських повноважень.

Вищий адміністративний суд переглядає рішення адміністративних судів у касаційному порядку. Верховний суд України переглядає судові рішення адміністративних судів у зв’язку з винятковими обставинами. До них належать, зокрема, неоднаковість застосування судом (судами) касаційної інстанції однієї й тієї ж норми права.

Чинний КАС зазначає, що завдання адміністративного судочинства — захист прав, свобод та інтересів не тільки фізичних, а й юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень із боку органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб під час здійснення ними владних управлінських функцій. Оскаржити в адмінсуді можна будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім тих, для яких законом встановлено інший порядок судового провадження. Гарантується звернення в адміністративний суд для захисту прав і свобод безпосередньо на підставі Конституції України.

До компетенції адмінсудів віднесено спори із суб’єктами владних повноважень із приводу оскарження їхніх рішень, дій або бездіяльності. Спори, що стосуються публічної служби громадян (прийняття, проходження, звільнення). Публічна служба визначена як діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова, дипломатична, інша державна служба, служба в органах влади місцевого самоврядування. З’ясувати стосунки в суді зможуть суб’єкти владних повноважень із приводу реалізації своєї компетенції у сфері управління (зокрема — делегування повноважень).

Взагалі віднесення до компетенції адмінсудів спорів за зверненнями суб’єктів владних повноважень виглядає, м’яко кажучи, дивно. Адже КАС називає завданням адміністративного судочинства захист прав, свобод і інтересів фізичних і юридичних осіб від порушень із боку органів державної влади, місцевого самоврядування. Виходить, суб’єкту владних повноважень у порядку адміністративного судочинства, за ідеєю, має бути відведена єдина роль — відповідача. Світовий досвід свідчить, що, як правило, позивач в адміністративному судочинстві — це громадянин, права якого порушено у процесі реалізації владних повноважень.

Такий величезний спектр, а відповідно — і масив справ, яким повинні займатися адмінсуди.

Як це часто-густо трапляється в нас, ухвалення кодексу, який «виношувався» так довго, створило величезну кількість проблем, пов’язаних із правозастосовчою практикою. Набрання ним чинності додало плутанини і в так неструнку систему судочинства. Одна з найбільш глобальних проблем — розмежування підсудності, про що піде мова в статті, розміщеній на цій шпальті. Після набрання сили КАС колосально розширилися можливості для маневрів адвокатів зацікавлених осіб, що також додасть хаосу у вітчизняне судочинство. Крім того, під великим запитанням залишаються організаційно-фінансові аспекти діяльності адмінсудів і актуальною як ніколи, з причини специфіки аналізованих питань, проблема відсутності кваліфікованих, компетентних суддівських кадрів.

Як відомо, на час ухвалення кодексу відповідних судів ще не було. Втім, цей факт уже давно не бентежить нашого законодавця, який звично виходить із ситуації, в даному разі — з допомогою Перехідних положень до Кодексу. Так, про створення судів, покликаних вершити адміністративне правосуддя, нам обіцяють повідомляти додатково — з допомогою загальнонаціональних і місцевих офіційних друкованих видань. А доки не почне працювати окружний адміністративний суд, підсудні йому справи розглядатимуть місцеві загальні суди. До початку роботи окружного адмінсуду справи, підвідомчі господарським судам згідно з Господарським процесуальним кодексом (ГПК), розглядаються відповідним госпсудом згідно з Кодексом адміністративного судочинства. При цьому підсудність справ визначається ГПК.

Взагалі, КАС потенційно створив широке поле для прецікавих судових прецедентів. Наприклад, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, до яких його застосовано, а також «особи, котрі є суб’єктом правовідносин, у яких буде застосований цей акт». Враховуючи те, що ентузіастів не бракуватиме, наслідком такого формулювання можуть стати масові походи в суд. Зокрема коли це буде інспіровано зацікавленими особами, яких не зупинять судові витрати. Важко також прогнозувати, який потенціал таїть у собі стаття, що передбачає право подати заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами. Відповідно до неї, особи, які не брали участі у справі, мають право подати заяву про перегляд судового рішення суду будь-якої інстанції, котре набуло законної сили, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та обов’язки.

Щодо доступності адміністративного правосуддя у ракурсі судових витрат. Враховуючи майнове становище сторони, суд може зменшити розмір судових витрат, частково або повністю звільнити від їх сплати, відстрочити їх. Стороні, на користь якої прийнято судове рішення і яка не є суб’єктом владних повноважень, інша сторона виплачує добові (у разі приїзду з іншого населеного пункту), компенсацію за втрачений заробіток або відрив від звичайних занять. Витрати, пов’язані із залученням свідків, спеціалістів, перекладачів, з оглядом доказів на місці, лягають на сторону, яка заявила клопотання про здійснення цих дій. Розмір виплат, який підлягає компенсації, на клопотання сторони, встановлює суд.

Якщо судове рішення прийняте на користь сторони, котра не є суб’єктом владних повноважень, суд присуджує виплату всіх її документально підтверджених судових витрат із державного або місцевого бюджету. У справах, у яких позивачем є суб’єкт владних повноважень, а відповідачем — фізична чи юридична особа, судові витрати позивача із відповідача не стягуються. А якщо справа закінчилася примиренням, судові витрати діляться навпіл між сторонами.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій або бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок доведення правомірності своєї дії покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Обставини, визнані судом загальновідомими, не потребують доведення.

Сам факт звернення з адміністративним позовом у суд, а також відкриття провадження у справі не припиняє дії оскаржуваного рішення суб’єкта владних повноважень. Однак суд може призупинити дію такого рішення або окремих його положень. Таке клопотання розглядається не пізніше наступного дня після його отримання. Відповідна ухвала негайно надсилається суб’єкту владних повноважень і є обов’язковою для виконання. Оскарження такої ухвали суду не зупиняє її виконання.

Досвід

Цікавим і повчальним може видатися досвід тих, хто вже давно минув стадію становлення адміністративної юстиції. Французька система адміністративної юстиції визнана класичною. Попри те, що оцінка дій адміністративного органу перебуває в рамках самої адміністрації. Адміністративна юстиція нерозривно пов’язана з самою адміністрацією, інтегрована до її складу. На думку вчених, таке становище є компромісом між політичною владою й адміністрацією.

У Франції існують спеціальні органи — адміністративні трибунали, що розглядають виключно спори за позовами громадян до органів управління, які порушили їхні права. Фактично — всі скарги на акти чи дії органів управління, за винятком тих, котрі підлягають розгляду за першою інстанцією Державній раді (тобто скарг на президентські чи урядові декрети, акти, видані міністрами). Державна рада одночасно є головним консультантом уряду з питань управління.

Державна рада й адміністративні трибунали, по суті, є судами, що розглядають діяльність державного управління. Суддя з адміністративних справ захищає права людини від представників виконавчої влади, дії яких ставлять під загрозу такі свободи, як свобода совісті, зібрань, преси.

На думку ряду вчених, французька адміністративна юстиція — самостійна гілка правосуддя. Державна рада — вищий адміністративний суд — розглядає касаційні й апеляційні скарги на рішення адміністративних трибуналів. Члени адміністративних трибуналів — це чиновники, компетентні в питаннях управління. Готує відповідних спеціалістів Національна адміністративна школа.

Визнання незаконного управлінського акта недійсним здійснюється у формі позовної заяви з приводу перевищення влади. Таку скаргу може подати будь-яка особа, зацікавлена у скасуванні незаконного акта державної адміністрації (включно з органами вищого урядового рівня), а також актів муніципального рівня. Відповідно до французького права, будь-яке порушення законності призводить до перевищення влади. Виділяють такі категорії такого перевищення: некомпетентність, порушення форми (процесуальні помилки), порушення закону та зловживання владою.

Потерпіла сторона зобов’язана надати докази заподіяння їй прямого чи явно несправедливого збитку. Однак адміністративний суддя зобов’язаний займати активну позицію, забезпечуючи громадянинові правовий захист. Суддя сам повинен намагатися збирати потрібні матеріали й докази. Водночас суддя досліджує тільки ті питання, які були поставлені перед ним.

Контроль адміністративного судді вважається дуже ефективним, особливо коли йдеться, наприклад, про перевищення меж поліцейських повноважень.

У разі заподіяння значного матеріального збитку потерпілий має право вимагати відстрочки виконання оскаржуваного адміністративного акта.

Як правило, адміністративний суд відзначає у своєму рішенні факт порушення адміністрацією конкретних прав. Адміністрація зобов’язана виконати судове рішення і відновити порушені права. Своїм рішенням суддя скасовує незаконні акти органів управління. Водночас суддя з адміністративних справ може накласти заборону на певну діяльність апарату управління, але не має права зобов’язати його до якихось дій.

З метою забезпечення доступності правосуддя було скасовано стягування в судах гербового збору, реєстраційного мита й оплати частини судових витрат.

Цікаво, що для більшості французів адміністративна юстиція залишається маловідомим інститутом. Попри те, що вона покликана охороняти їхні політичні права і свободи. Саме величезну дистанцію між адміністративною юстицією та широкими прошарками населення французькі вчені вважають одним із найістотніших недоліків. Вважають, що, як правило, громадянин не звертається в суд тому, що, по-перше, не знає своїх прав, а по-друге, побоюється негативної реакції з боку адміністрації, від якої залежний. Ще одним серйозним недоліком вважається повільність адміністративної юстиції.