Ігри без правил

Проблема обмеження розвитку грального бізнесу завжди була актуальною для будь-якої держави, котра прагне вважатися більш-менш цивілізованою. Адже загальновизнано, що гральний бізнес досить часто пов’язаний із махінаціями та шахрайством його організаторів, це бізнес, який досить важко піддається контролю з боку держави та гравців, що беруть участь у грі. До того ж гральний бізнес – один із загальновизнаних і «надійних» способів відмивання коштів, одержаних від злочинної діяльності.

Звичайно, така характеристика не стосується далекоглядних «гравців» на ринку гральних послуг, які напрацьовують свій авторитет роками. До таких організаторів азартних ігор належать насамперед оператори державних лотерей із багаторічним стажем роботи, а також організатори так званих елітарних азартних ігор, які проводяться в казино й орієнтовані на заможний прошарок азартного населення. Як показує практика, про чесність гри свідчить у першу чергу стаж роботи її організатора на ринку. Створений протягом тривалого періоду позитивний імідж організації (ділова репутація) за своєю, передусім – економічною, вартістю зазвичай не може зрівнятися з вигодою від шахрайських дій.

Однак зовсім інша ситуація в такому секторі ринку гральних послуг, як організація ігор на гральних автоматах. Різноманітні приватні підприємці, товариства і просто фізичні особи без будь-якого узаконеного підприємницького статусу переважно напівлегально експлуатують гральні автомати, не дотримуючись жодних правил роботи на ринку. Кожен громадянин України, незалежно від місця проживання, знає, де можна зіграти на гральних автоматах, не виходячи за межі рідного селища. Сьогодні мережа гральних автоматів ширша за надприбуткову мережу аптек.

Гральні автомати встановлюються просто неба, без будь-яких дозволів, у найбільш людних місцях. Як наслідок, у гральні автомати грають навіть діти. При цьому державі не сплачуються податки та збори від цієї діяльності. За твердженням голови асоціації грального бізнесу С.Третьякова, «рентабельна галузь не контролювалася, а більшість суб’єктів працюють без торгових патентів і ліцензій. Тобто працюють нелегально»1. Справді, за підрахунками експертів, із трьох гральних автоматів, які працюють в Україні, два працюють нелегально. При цьому обсяг прибутків, що їх одержують власники гральних автоматів, тільки за приблизними підрахунками, у 2005 році сягнув понад 560 млн. грн.

Справжній бум гральних автоматів розпочався у 2003 році, коли плата за патент на встановлення грального автомату становила 700 грн., а одержувати ліцензію взагалі не було потрібно. Відчувши смак легких грошей, після збільшення плати за патент підприємці почали встановлювати по три-чотири гральні автомати на один патент, а всі питання вирішували з контролюючими органами, як мовиться, «на місці». Тому гральні автомати продовжують завойовувати місце під сонцем без будь-яких реальних обмежень, перетворюючись у справжню хворобу суспільства.

Розвиток нелегального грального бізнесу вже породив проблему, пов’язану з тим, що врегулювати цей вид діяльності і на рівні закону, і на рівні підзаконних актів досить складно. Будь-які дії посадовців, спрямовані на встановлення чітких та прозорих норм і правил організації ринку гральних автоматів, наражаються на відверте лобіювання інтересів організаторів таких ігор із боку корумпованих чиновників та депутатів, добре організовані «масові» протести «бідних» підприємців, підтримку ігровиків із боку закомерціоналізованих представників судової гілки влади.

Звичайно, суб’єктам грального бізнесу вигідна неврегульованість ринку – насамперед можливістю працювати у надприбуткових умовах звільнення від оподаткування, яку надає їм сучасний стан нормативно-правового регулювання галузі.

Даючи оцінку сучасному станові законодавства у сфері грального бізнесу (саме в частині організації ігор на гральних автоматах), необхідно констатувати, що ця частина правової системи держави практично повністю складається з колізій, суперечностей та прогалин, які не тільки не врегульовують на належному рівні діяльність у сфері грального бізнесу в Україні, а й, без перебільшення, ускладнюють її.

Згідно з п. 29 ст.9 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»2, ліцензуванню підлягають організація та утримання тоталізаторів, гральних закладів, випуск і проведення лотерей, організація діяльності з проведення азартних ігор.

Визначення азартних ігор на рівні закону немає. Водночас таке визначення нам надає постанова КМ України «Про затвердження Порядку проведення внутрішнього фінансового моніторингу суб’єктами господарювання, що провадять господарську діяльність з організації та утримання казино, інших гральних закладів, і ломбардами» від 20.11.2003 N 1800. Відповідно до Порядку, азартна гра — це гра, участь у якій дає змогу набувати гроші, інше майно або майнові права, результат якої визначається діями, цілком або частково залежними від випадковості, умовою участі в якій є внесення гравцем ставки (в тому числі ігри в букмекерських конторах, на іподромах та інших видах тоталізатора).

Крім цього, визначення азартних ігор містять довгоочікувані Ліцензійні умови провадження організації діяльності з проведення азартних ігор, затверджені спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва і Міністерства фінансів України від 18 квітня 2006 р. № 40/374 та зареєстровані в Міністерстві юстиції України 30 травня 2006 р. під № 622/12496. Відповідно до зазначеного нормативного акта, азартна гра — гра, участь у якій дає змогу отримати приз (виграш), результат якої визначається діями (подіями), цілком або частково залежними від випадковості, і умовою участі в якій є внесення гравцем ставки.

Слід відзначити, що, попри деякі незначні зауваження, визначення азартної гри, наведене в ліцензійних умовах, досить вдале й дозволяє охопити всі види азартних ігор, виходячи передусім із визначальних ознак, які відрізняють азартні ігри від інших видів діяльності. До них насамперед можна зарахувати оплатність азартної гри (обов’язковою умовою участі у грі є внесення гравцем ставки), а також визначення переможця (-ів) гри за принципом повної або часткової випадковості.

Відмежування азартної гри від інших видів ігор відбувається залежно від того, чи є принцип випадковості визначальним у визначенні переможця. Так, скажімо, телевізійна гра (вікторина), в якій переможці одержують призи, не є азартною грою за умови, що для здобуття призу необхідно виявити відповідний рівень знань, умінь, навичок. Тут випадковість може відігравати допоміжну, другорядну роль (визначення запитань, на які повинні відповідати учасники, рівень їх складності тощо), однак, у будь-якому разі, випадковість не повинна бути обов’язковою, необхідною передумовою виграшу. Так, безперечно, належать до азартних ігор досить поширені сьогодні ігри, в яких переможець визначається випадково з числа осіб, котрі відповіли на запитання, відповідь на яке – загальновідома або міститься в самому запитанні у формі підказки. Такі ігри мають усі ознаки азартної гри, а отже для їх проведення необхідна ліцензія. У будь-якому разі, питання про визначальність принципу випадковості під час проведення гри має вирішувати орган ліцензування, а в разі виникнення спору – суд, виходячи з правил проведення кожної конкретної гри.

Ще однією визначальною ознакою азартної гри є те, що за її результатом переможець одержує приз (виграш). Приз чи виграш може розігруватись у грошовій або майновій формі, а також у вигляді майнових прав.

Слід зазначити, що необхідність визначення терміну «азартні ігри» саме на рівні законодавства про ліцензування була викликана насамперед змістом п.29 ст.9 Закону, який передбачає обов’язковість ліцензування діяльності з організації та утримання тоталізаторів, гральних закладів поряд із діяльністю з організації та проведення азартних ігор. При цьому, на відміну від діяльності з організації та проведення азартних ігор, органом ліцензування діяльності з організації та утримання тоталізаторів, гральних закладів, згідно з постановою КМ України №1698 від 14.11.2000р.3 , є Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації.

Термін «гральний заклад» визначено на рівні регіонального законодавства. Так, відповідно до рішення Київської міської ради від 27 березня 2003 року N 345/505, гральний заклад — це окреме приміщення або будівля із гральним залом (залами) для відвідувачів, у яких здійснюються або проводяться азартні ігри. Аналогічне визначення міститься у вже згаданій постанові Кабміну від 20.11.2003 № 1800.

Таким чином, діяльність з утримання грального закладу та діяльність з організації і проведення азартних ігор збігаються за змістом. Отже, згідно з чинним сьогодні законодавством, особа, яка організовує ігри на гральних автоматах, зобов’язана одержувати декілька ліцензій. По-перше, ліцензію міністерства фінансів України на організацію і проведення азартних ігор, по-друге, ліцензії місцевих державних адміністрацій на утримання гральних закладів, у яких проводяться такі азартні ігри (щодо кожної області, де здійснюється діяльність).

Звичайно, що стосується діяльності з організації тоталізаторів, а також ігор в казино, – одержання подвійної ліцензії видається необґрунтованим і абсурдним (адже в такому разі ліцензуються діяльність із проведення ігор в одних і тих самих приміщеннях). Однак стосовно діяльності з організації ігор саме на гральних автоматах такий порядок одержання ліцензії є досить слушним, адже, згідно зі ст.15 Закону «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» та Ліцензійними умовами провадження організації діяльності з проведення азартних ігор, розмір плати за ліцензію на провадження діяльності з організації і проведення азартних ігор (крім випуску та проведення лотерей) встановлюється в сумі 30000 євро за кожен рік користування такою ліцензією, зокрема, на кожну особу, що провадить діяльність з організації та проведення азартних ігор на гральних автоматах.

Таким чином, міністерство фінансів ліцензує діяльність із організації та проведення азартних ігор на гральних автоматах як таку. Водночас обласні держадміністрації ліцензують діяльність із утримання кожного грального закладу, в якому розміщені гральні автомати, на відповідній території.

Діяльність із проведення азартних ігор, з огляду на свою специфіку, підлягає підвищеному контролю з боку держави. Тому в цьому сенсі правило щодо подвійного ліцензування діяльності з проведення ігор на гральних автоматах видається цілком обґрунтованим. До того ж такий порядок дає змогу місцевим органам виконавчої влади обмежити місця розташування відповідних гральних закладів.

Фахівці у сфері правового регулювання грального бізнесу очікували, що багато відповідей на питання правового регулювання діяльності з організації та проведення азартних ігор на гральних автоматах дадуть щойно прийняті Ліцензійні умови провадження організації діяльності з проведення азартних ігор. Втім, Ліцензійні умови, що набрали чинності у червні 2006 року, навряд чи зможуть у теперішньому своєму вигляді повністю впорядкувати ринок гральних автоматів. На нашу думку, вони містять цілу низку недоліків.

Так, у Ліцензійних умовах не прописано заходи, спрямовані на протидію легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом із допомогою гральних закладів. Жодної норми не присвячено механізмам обов’язкової ідентифікації гравців, які повинні кореспондувати на рівні законодавства про ліцензування податковому законодавству, що встановлює обов’язковість персоніфікації гравців в азартні ігри, таким чином, аби невиконання цього порядку містило в собі одночасно склад податкового та адміністративного правопорушень (ліцензійних умов), як цього вимагає Порядок обліку доходів фізичних осіб у гральних закладах та персоніфікації таких осіб. (Наказ ДПА України №494 від 20.10.2003 р.)

У Ліцензійних умовах не прописано жодних вимог до грального обладнання. У нормативному акті немає вимог щодо зазначення безпосередньо в ліцензії місця розташування залів гральних автоматів. Ліцензійні умови взагалі дозволяють встановлювати гральні автомати лише на підставі фотокопії ліцензії, завіреної печаткою ліцензіата, що прямо порушує Закон «Про ліцензування певних видів господарської діяльності». Річ у тому, що гральний автомат не може бути встановлений «за новою адресою» без створення філії, якщо для його обслуговування, щонайменше, потрібна каса, яка б продавала замінники гривні. Каса має бути оснащена касовим апаратом. Каса (касова книга), згідно з п.4.1, 4.2 Положення про ведення касових операцій в національній валюті в Україні, затвердженим постановою НБ України №637 від 14 грудня 2004 року, може бути зареєстрована лише на юридичну особу або на філію. З огляду на це, інакше ніж шляхом відкриття відокремленого підрозділу ліцензіат не може розшити свою діяльність на інше приміщення. Тому немає сумнівів у тому, що дозвіл на встановлення гральних автоматів на підставі копії ліцензії є фактично дозволом на здавання в оренду ліцензій великими операторами тим особам, котрі не мають бажання або можливості за неї платити державі чи просто не відповідають ліцензійним умовам.

Інший недолік ліцензійних умов – відсутність вимоги до мінімальної кількості гральних автоматів у гральних залах, а також вимог безпосередньо до таких залів, як і відсутність обов’язку ліцензіатів щодо розміщення гральних автоматів виключно у відокремлених приміщеннях, поблизу яких не містяться заклади харчування, навчальні заклади, культові споруди.

Окрема проблема, що має бути вирішена ліцензійними умовами, – це питання фактично неконтрольованого регулювання відсотку виграшності грального автомату. Сьогодні деякі ділки від грального бізнесу дозволяють собі встановлення відсотку виграшності на рівні 15%. При цьому зазначений відсоток зазвичай гравцю не повідомляється. Як свідчить досвід зарубіжних країн, вимоги до гральних автоматів у частині мінімального відсотку виплати виграшів від суми прийнятих ставок встановлюються на рівні 80—90%.

Іншим важливим питанням, пов’язаним із необхідністю детінізації грального бізнесу, є встановлення обов’язкової фіскалізації гральних автоматів. Адже безконтрольний рух готівки у гральних автоматах, у поєднанні з необов’язковістю проведення гри виключно з використанням замінників гривні, практично унеможливлює оподаткування доходів від експлуатації гральних автоматів. Досить цікава у цьому контексті позиція Державної податкової адміністрації України щодо фіскалізації гральних автоматів. Так, згідно з постановою Кабінету міністрів України від 7 лютого 2001 р. N 121, термін переведення суб’єктів підприємницької діяльності, які використовують гральні автомати, на облік розрахункових операцій у готівковій та безготівковій формі із застосуванням реєстраторів розрахункових операцій (фіскалізація), встановлений із 1 липня 2005 року.

Фіскалізація грального обладнання, як відомо, є основною передумовою для легалізації ринку гральних автоматів, виведення величезних коштів, що обертаються у цій сфері, з тіні. Прилади фіскальної пам’яті вже давно встановлено на відповідному обладнанні в розвинених зарубіжних країнах, де взагалі неможливо використовувати не фіскалізований гральний прилад. З іншого боку, фіскалізація грального обладнання дозволяє контролювати рівень виплати виграшів гральним автоматом, забезпечуючи тим самим захист прав гравців та значно ускладнюючи шахрайства з боку організаторів ігор. І, нарешті, обладнання гральних автоматів фіскальною пам’яттю передбачає обов’язкову реєстрацію приладів в органах державної податкової служби, що, своєю чергою, зменшує кількість неврахованих автоматів.

Однак Державна податкова адміністрація з незрозумілих причин підтримує відстрочення застосування вимог фіскалізації до гральних автоматів, уже вкотре подаючи Кабінету міністрів пропозиції про перенесення термінів, встановлених постановою КМ України №121. Обґрунтувати і зрозуміти підстави таких дій ДПА неможливо, адже гральний бізнес не є стратегічною галуззю економіки України, його скорочення не порушить жодних прав громадян, а навпаки – сприятиме покращанню морального здоров’я населення. А масове встановлення в Україні гральних автоматів старого зразка із країн Європи та збагачення на цій основі окремих груп громадян, які ошукують населення, навряд чи входить до завдань ДПА.

Підтримуючи позицію власників гральних автоматів, ДПА України видає лист від 05.07.2005 р., у якому заступник голови ДПА В.Горбанський своїм одноособовим рішенням дає розпорядження до нормативного врегулювання питання внесення змін у постанову Кабінету міністрів України (щодо чергового перенесення терміну фіскалізації на 01.07.2006 р.) контроль за дотриманням норм абзацу 3 пункту 6 додатка до постанови Кабінету міністрів України від 7 лютого 2001 року N 121 не проводити. Такі дії Державної податкової адміністрації є не тільки проявом правового нігілізму, а й яскравим прикладом підміни принципу законності діяльності державного органу принципом доцільності, обґрунтування якої, до речі, також залишається поза увагою громадськості.

Повертаючись до аналізу Ліцензійних умов, слід констатувати, що в документі не прописані кваліфікаційні та інші вимоги стосовно обов’язкової наявності у гральних залах кваліфікованого обслуговуючого персоналу, який зв’язаний з ліцензіатом договорами про повну майнову відповідальність та трудовими відносинами, а також вимоги до фінансового стану організаторів таких ігор.

Відсутність у документі вище зазначених положень робить його декларативним, вихолощує його зміст і жодним чином не сприяє позитивним змінам на ринку гральних послуг.

На нашу думку, закиди деяких представників грального бізнесу про буцімто намагання влади припинити законну підприємницьку діяльність у сфері експлуатації гральних автоматів шляхом її обмеження – необґрунтовані. Адже, як свідчить досвід правового регулювання зазначеної сфери за кордоном, навіть впровадження всіх вищеперелічених заходів не буде достатнім для обмеження цього ринку послуг в інтересах суспільства.

Так, досить показовим є приклад вирішення проблеми розповсюдження гральних автоматів у Норвегії. У 1995 році організацію ігор на гральних автоматах було визначено законом як лотерею, у зв’язку з чим організатори зобов’язувалися спрямовувати 35% прибутку державі на «благочинні цілі», крім сплати звичайних податків та зборів. Доходи держави від такого нововведення за декілька років зросли із 6 до 24 мільярдів крон на рік. У 2002 році було прийнято рішення не продовжувати дію концесій (дозволів) на організацію азартних ігор на гральних автоматах із 31 грудня 2004 року на новий термін. У серпні 2003 року парламент прийняв закон, яким монополізував ринок гральних автоматів із 1 січня 2005 року на користь державного оператора лотерей — Norsk Tipping.

Інший закид малих підприємців, які працюють на ринку гральних автоматів, полягає в тому, що плата за ліцензію – завелика для провадження діяльності на такому ринку. Справді, сума сплати за видачу ліцензії, на перший погляд, велика, адже, щоб одержати ліцензію, суб’єкт підприємництва повинен внести плату у державний бюджет за ліцензію за п’ять років наперед, або еквівалент 150 тис. євро (ст.15 Закону). Водночас, якщо зважити на розрахунки прибутковості грального бізнесу, наведені вище, то плата за ліцензію навряд чи сумірна з доходами, які приносить цей бізнес. Тому, на нашу думку, така плата може бути лише за умови повної легалізації зазначеної сфери діяльності за рахунок вжиття вищевикладених заходів із детінізації ринку.

З огляду на викладене вище, можна стверджувати, що подальше зволікання з належним нормативно-правовим регулюванням ринку гральних автоматів уже найближчим часом призведе до повної тінізації ринку, корумпованості посадовців, прямо чи опосередковано пов’язаних із ним, а також до неможливості виправлення ситуації надалі. Вже сьогодні проблема правового регулювання грального бізнесу в Україні перетворилася із суто правової й вузькогалузевої на проблему суспільну. Адже засилля нелегальних гральних автоматів не тільки завдає значної майнової шкоди інтересам державного бюджету і розоряє окремі сім’ї, а й прямо впливає на моральне здоров’я суспільства в цілому.

У Тернополі активісти «Нашої України» почали збирати підписи під вимогою до міськради демонтувати ігрові автомати з вулиць обласного центру і взяти під жорсткий контроль автомати, розташовані в приміщеннях. Як повідомляє радіо «Свобода», сьогодні на 2,5 тис. жителів Тернополя припадає в середньому один «однорукий бандит». Азартні гравці програють на автоматах до 90% своїх коштів, а молодь у пошуках фінансів для гри здійснює крадіжки, — заявляють представники «НУ». А у Львові минулого тижня ліквідували 33 ігрові автомати, встановлені всупереч нормам законодавства. Демонтують їх і в приміщеннях. Відповідне розпорядження про ліквідацію незаконно встановлених «одноруких бандитів» ухвалив міськвиконком Львова в травні цього року. У Полтавській області податківці, тісно координуючи свою діяльність з органами суду, прокуратури та Служби безпеки України, заблокували і вилучили кошти сумнівного походження на рахунках підприємства ігорного бізнесу в ряді банківських установ, виявили тіньову бухгалтерію на електронних і паперових носіях, яку правопорушники вели паралельно з легальною звітністю, боргові розписки громадян, а також недвозначні свідчення незаконних маніпуляцій із виплатою заробітної плати в «конвертах». Загалом податківці описали більш як 300 ігрових автоматів і вилучили майже 400 тис. грн. готівкових коштів, рух яких здійснювався тіньовими каналами. Порушено кримінальну справу.

За інформацією прес-центру Державної податкової адміністрації України (ДПАУ), керівники полтавської філії одного з найбільших представників мережі комерційних структур надавали розважальні послуги. Маючи розгалужену інфраструктуру, що складалася з кількох десятків ігрових залів у різних містах Полтавської області, керівники територіального представництва теж вирішили «випробувати фортуну і зіграти в азартні ігри з державою», тобто не сплачувати податків у повному обсязі. Підозри у податківців викликали малі суми, що декларувалися підприємством як прибуток.

Провівши оперативний моніторинг фінансово-господарської діяльності філії, правоохоронці з’ясували, що лише торік її фактичний валовий дохід склав близько 6 млн. грн. З цієї суми щомісяця не оподатковувалося щонайменше 200–300 тис. грн., які готівкою передавалися в центральний офіс. Таким чином, за даними податківців, лише протягом 2005 року службовці регіонального представництва навмисне ухилилися від сплати до бюджету відрахувань з податку на прибуток на суму близько 900 тис. грн.