Богдан Футей: «Сфери зовнішньої політики, діяльність військових установ і політичні питання ізольовані від нагляду правосуддя»

Нещодавно в Києві відбулася XIII Міжнародна конференція суддів, про що писало «ДТ». На форумі обговорювалася, зокрема, роль судів у процесі демократичних виборів. Серед прибулих на конференцію був відомий в Україні Богдан А.Футей — суддя Сполучених Штатів Америки з федеральних позовів. (Призначений президентом Рональдом Рейганом 1987 року. З 1991 року пан Футей брав участь у роботі кількох програм, присвячених питанням верховенства права й демократизації в Україні. Радник робочої групи з розробки Конституції України.)

Пропонуємо читачам ознайомитися з коментарями Б.Футея щодо ролі судів у процесі захисту голосів виборців, що може виявитися цікавим у контексті прийдешніх виборів до Верховної Ради України.

Важливість вирішення виборчих спорів — наслідок того, що право голосу в демократичному суспільстві є одним із найцінніших прав людини. Верховний суд США сформулював це положення так: «У вільній країні немає більш цінного права, ніж право вибору при обранні тих, хто розробляє закони, за якими виборці мають жити як добропорядні громадяни». Довіра виборців має величезне значення. Соціальна стабільність спирається на віру кожної людини в те, що виборчий процес здійснюватиметься належним чином у всіх аспектах. І саме на судову владу покладено відповідальність за забезпечення належного здійснення процесу врегулювання спорів.

Яким чином правосуддя досягає цієї мети, не виходячи за межі своїх повноважень, тобто без узурпації волевиявлення народу чи повноважень, переданих іншим гілкам влади?

Повноваження з опротестування результатів виборів і перерахунок голосів на федеральному рівні передбачені Конституцією США та Актом про опротестування результатів федеральних виборів від 1969 року (надалі — Акт).

Оскаржені вибори — це формальне обвинувачення в тому, що особа, оголошена переможцем, не має на це права. Протести подаються на підставі обвинувачень у порушеннях чи шахрайстві під час виборів і мають на меті анулювати результати виборів. Перерахунок голосів пов’язаний з опротестуванням правильності підрахунку голосів.

Конституцією передбачено, що «кожна з палат є суддею в питаннях процесу, результатів виборів і правомірного обрання своїх членів». Тобто кожна з палат є не лише «суддею», а й останнім арбітром, і її рішення не можуть переглядатися жодним судом. Верховний суд США послідовно наполягав на тому, що питання права в Конгресі перебувають «поза межами правосуддя».

В Акті передбачено механізм опротестування виборів у палаті. Він дозволяє, щоб відповідач надав докази на противагу повідомленню про протест. Зокрема, таким доказом може бути «недостатня вага заявника в суспільстві» або відсутність у заяві переконливих підстав для опротестування виборів.

Після отримання палатою протестів щодо виборів, їх передають до адміністративного комітету палати, який досліджує їх. Потім комітет повідомляє про свої висновки палаті, яка має визначити основні стандарти для оцінки правомірності протесту. Наприклад, заявник має засвідчити, що результати виборів були б іншими, якби факти, наведені в його заяві, не мали місця. Заява має підкріплюватися достатніми доказами. Сам факт того, що підрахунок голосів проводився закрито, не є вагомою підставою для анулювання результатів виборів.

Водночас штати мають повноваження для прийняття актів, які регулюють механізми опротестування виборів і перерахунку голосів. Більшість законів, що регулюють обрання представників у Конгрес, є законами штатів. Проте суди штатів не мають прямих повноважень для винесення рішень щодо процесу, результатів виборів і правомірності обрання членів палати.

Перед тим, як розглядати ситуації, в яких суд наділений юрисдикцією, не менш важливо визначити, в яких випадках правосуддю варто утриматися від винесення рішення. Сфери зовнішньої політики, діяльність військових установ і політичних питань ізольовані від нагляду з боку правосуддя.

Доктрина політичних питань являє собою делікатну тему. З одного боку, суди тлумачать Конституцію для затвердження основних норм і перебирають на себе вирішення деяких питань, якщо політичні гілки не доходять згоди. З іншого боку, вони ухиляються від винесення рішень із питань, які вважаються політичними.

Прикладом здійснення судом своєї юрисдикції може служити справа Пауелл проти Мак-Кормака. З цієї справи палата представників відмовилася прийняти переобраного члена через його поведінку й характер. Суд досліджував питання, чи наділяє Конституція законодавців повноваженнями для винесення таких рішень. Суд зазначив, що законодавець має повноваження враховувати вік, громадянство й місце проживання члена палати представників. Проте Конституція не наділяє законодавця повноваженнями брати до уваги поведінку і характер члена палати. Таким чином, суд дійшов висновку, що доктрина політичних питань не забороняє судового розгляду дій законодавців.

Водночас спори, що випливають із підрахунку голосів при виборах у Конгрес, і заняття кандидатами своїх місць федеральні суди вважають такими, що знаходяться поза межами правосуддя.

Справа Макінтайр проти Мак-Клоскі 1984 року стосується виборів у палату представників. У ніч після виборів підрахунок голосів засвідчив, що Мак-Клоскі здобув перемогу з перевагою в 34 голоси. Внаслідок цього обидва кандидати почали вимагати перерахунку голосів у 15 округах. Тим часом палата представників визначила, що не допустить у свої члени ні одного, ні другого кандидата, і дала вказівку про проведення розслідування своєму адміністративному комітету.

Мак-Клоскі перевів справу у федеральний суд, наполягав, що аналізоване питання належить до поля діяльності федерального законодавства й тільки федеральні принципи можуть використовуватися для визначення того, які саме бюлетені можна враховувати при виборах у федеральні органи. Федеральний окружний суд погодився з цим аргументом і припинив справу.

За час, який минув з моменту винесення рішення окружним судом і апеляцією Макінтайра, палата представників здійснила перерахунок голосів і віддала місце Мак-Клоскі, оскільки останній виграв із перевагою в чотири голоси. Апеляційний суд США ухвалив, що відповідно до Конституції, палата представників є остаточним суддею й арбітром у цій справі, і її рішення щодо того, які саме голоси варто враховувати і хто з кандидатів виграв, не підлягає перегляду жодного із судів.

Аналогічним чином 1998 року Конституційний суд України визнав правомірність доктрини політичних питань. У документі «Щодо закону про вибори депутатів у Верховну Раду України» Конституційний суд України, беручи до уваги положення закону про вибори депутатів, відмовився розглядати конституційність положення, що вимагає подолання чотиривідсоткового порога політичними партіями й блоками для того, щоб бути обраними в парламент. Зокрема суд навів аргумент про те, що справа містить політичне питання, що знаходиться під юрисдикцією, власне, парламенту, а не суду.

Проте це не означає повного імунітету виборчих справ від судового розгляду. Американською юриспруденцією розроблено суворий стандарт доказів, відповідно до яких до уваги приймається той факт, що вибори не можуть бути позбавлені недоліків, проте зізнається, що у певних ситуаціях внесення коректив може виявитися необхідним.

Такий стандарт був коротко викладений апеляційним судом США щодо третього округу в справі Маркс проти Стінсона.

Тоді за вакантне місце в сенаті штату Пенсільванія змагалися Вільям Стінсон і Брюс Маркс. При дуже близьких результатах перемогу одержав Стінсон за рахунок великої кількості задіяних відкріпних талонів.

Стінсон провів шахрайську кампанію, що ввела в оману виборців із числа меншин, переконавши тих у тому, що закон штату дозволяє їм використовувати відкріпні талони для голосування вдома. Тобто без необхідності відвідувати виборчу дільницю. Крім того, помічники Стінсона здійснили фальсифікацію і вступили в змову з виборчою комісією округу, яка здійснювала остаточний підрахунок бюлетенів і оголошувала результат виборів.

Маркс і ще вісім виборців подали позов у суд штату. Після того як процес у суді штату було припинено, Маркс звернувся з позовом у федеральний окружний суд, вимагаючи від нього не допустити Стінсона в сенат. Установивши факт шахрайства, окружний суд видав попередню судову заборону й розпорядився, щоб виборча комісія визнала переможцем Маркса.

У відповідь на апеляцію апеляційний суд США щодо третього округу підтримав рішення суду й попередню заборону на здійснення Стінсоном будь-яких депутатських повноважень. Водночас апеляційний суд США щодо третього округу скасував рішення окружного суду з указівкою визнати переможцем Маркса. Апеляційний суд зазначив, що окружний суд може давати вказівки про визнання кандидата переможцем лише в тому випадку, якщо дійде висновку, підтвердженого доказами, що за відсутності порушень зазначений кандидат отримав би перемогу. У відповідь окружний суд, визначивши цю обставину, і визнав перемогу Маркса на виборах.

Тобто стандартною підставою для анулювання виборів судами є доказ того факту, що шахрайство під час виборів уплинуло на їхній остаточний результат.

Як свідчать результати дослідження, здійсненого 2000 року, на той момент сенатом було розглянуто 163 справи з виборчих спорів. На розгляд сенату надійшло 603 заяви. Не користувалися імунітетом від опротестування також президентські вибори. Найбільші спори за результатами президентських виборів мали місце в 1801-му, 1825-му, 1876-му і 2000 роках. Для вирішення всіх цих спорів знадобилася допомога Конгресу чи Верховного суду.

Найвідоміший із недавніх спорів у США стався під час президентських виборів у 2000 році. Він був дозволений Верховним судом. Кількість набраних кандидатами голосів була практично однаковою. У ніч після виборів віце-президент Альберт Гор подзвонив губернатору Джорджу Бушу й визнав поразку на виборах. Проте перед тим, як публічно виступити з визнанням своєї поразки, пан Гор знову зателефонував пану Бушу й відкликав своє визнання поразки. Він заявив, що його команда виявила порушення в підрахунку голосів у штаті Флорида. Відповідно до кількості населення у Флориді, їй належить 25 голосів у колегії виборців, і саме вона стала штатом, який вирішує долю виборів.

Наступного дня після президентських виборів виборча комісія Флориди повідомила, що Буш набрав у штаті більше голосів виборців, проте його перевага становила менше половини відсотка. У зв’язку з цим, відповідно до закону штату Флорида, був здійснений автоматичний машинний перерахунок голосів. Він знову засвідчив перемогу Буша. Проте тепер перевага була ще меншою. Тоді Гор висунув вимогу вручну перерахувати голоси в чотирьох округах Флориди. Потім була розглянута низка спорів у судах штату Флорида, які, зрештою, були дозволені Верховним судом США. У результаті Верховний суд Флориди ухвалив, що Гор навів достатньо доказів необхідності перерахунку голосів і розпорядився здійснити ручний перерахунок голосів в одному конкретному окрузі. Крім того, суд ухвалив, що для належного «задоволення скарги знадобиться підрахунок законних бюлетенів, які містяться в складі зіпсованих карток в усіх округах, де зіпсовані картки не враховувалися вручну». Крім того, Верховний суд Флориди визначив, що «законний бюлетень» — це «такий, на якому видно чіткий намір виборця». Таке визначення законності бюлетеня залишило великий простір для тлумачення з боку окремих округів. Під час перерахунку співробітники вручну практично обмацували кожний бюлетень. Вони намагалися роздивитися, чи проколювався отвір поруч із прізвищем кандидата. Волевиявлення виборця було важко визначити за допомогою ручного підрахунку. Адже були випадки, коли конфетті випадково відривалися від картки, і, отже, не відповідали реальному вибору.

9 грудня Буш подав у Верховний суд заяву про призупинення судочинства. Верховний суд розтлумачив заяву як прохання витребування справи в нижчестоящого суду та задовольнив її. У заяві Буша були порушені такі питання: «чи були установлені Верховним судом Флориди нові стандарти розгляду спорів щодо виборів президента, що стало би порушенням Конституції, а також чи не є не передбаченою нормами перерахунок голосів вручну порушенням положень Конституції щодо рівних прав на захист і справедливий процес». Щодо рівних прав на захист Верховний суд визначив, що положення про рівні права на захист порушується. Адже процедура, установлена Верховним судом Флориди, не гарантує всім громадянам, що голос кожного з них буде повторно перевірений так само старанно, як голоси інших громадян. І в рішенні від 12 грудня 2000 року Верховний суд США зазначив, що Верховний суд Флориди розпорядився про ручний перерахунок голосів у штаті, забезпечивши лише мінімальні процедурні гарантії його правильності. Верховний суд заявив: «Якщо суд видає розпорядження про захист прав у масштабі штату, то має бути хоч якась гарантія того, що будуть задоволені елементарні вимоги рівноцінного ставлення до сторін і базової справедливості». Верховний суд акцентував увагу на тому, що для визначення законного бюлетеня в різних округах застосовувалися різні стандарти. У деяких округах стандарти були набагато м’якшими, ніж в інших. А в деяких округах стандарти визначення законного бюлетеня змінювалися безпосередньо під час підрахунку голосів.

Верховний суд визначив, що «процес перерахунку голосів, з описаними вище характеристиками, не відповідає мінімальним процедурам, необхідним для захисту основних прав кожного виборця в такий особливий момент, як перерахунок голосів у штаті. Положення про виборчий спор у тому вигляді, в якому воно визначено Верховним судом штату, не дає можливості достатньою мірою забезпечити ту впевненість у правильності результатів виборів, яку слід мати всім громадянам».

Семеро судів Верховного суду погодилися з тим, що положення про рівне право на захист порушується, якщо відсутні або не застосовуються єдині стандарти для ручного перерахунку голосів.

Що ж до виборів в Україні та найбільшого виборчого спору, що мав місце під час президентських виборів 2004 року, Верховний суд України слід поздоровити з тим, що він скористався унікальною можливістю в справі Ющенка проти ЦВК точно розтлумачити законодавство й сутність юридичної системи так само, як двісті років тому це було зроблено Верховним судом США в справі Мербюрі проти Медісона. Проте важливі питання, пов’язані з територіальною підсудністю і юрисдикцією вирішення виборчих спорів, залишаються невирішуваними.