Будівля освіти: ремонт триває, або Що несе нам новий закон про вищу освіту

Процеси глобалізації торкнулися сьогодні не лише питань економічного, політичного, інфраструктурного розвитку світу. Освітні простори різних держав нині серйозно ризикують бути поглинутими наднаціональними холдингами, які на базі таких відомих брендів, як Стенфордський університет, Массачусетський технологічний інститут та інші з першої десятки рейтингу вищих навчальних закладів, успішно завершують процес повного покриття освітнього простору, створюючи практично необмежені сховища академічних ресурсів у медіа-форматі, використовуючи сучасні інформаційно-комунікаційні технології. А всім відома компанія Google, руйнуючи останній кордон на ім'я "мовний інтерфейс", завершує побудову архітектури, в якій національні освітні сутності будуть поглинені за рахунок традиційної й віртуальної міграції абітурієнтів в американські та європейські університети. І це не фантастична перспектива, а реальність п'яти-семи років. Постає нериторичне запитання: де ж тоді навчатимуться наші діти? Скільки ж університетів залишиться в Україні? Скільки викладачів залишиться без роботи? І, що важливо, - не уряд скорочуватиме чи об'єднуватиме виші, а відсутність належного контингенту студентів. Нинішній егоїзм членів освітньої спільноти, які не хочуть нічого змінювати або імітують зміни, може призвести до катастрофічної деградації національної освітньої системи.

Не проаналізувавши уважно основних ризиків, закладених у новий закон про вищу освіту, ми не зможемо побачити перспектив якісного розвитку університетів. Рівно 9 років тому автор уже публікував свої міркування про моделі розвитку системи вищої освіти ("Дзеркало тижня", №34,
2005 р.). Тоді це ледь не закінчилося звільненням із посади проректора. Але час минає, і багато тодішніх пропозицій стали буденною справою сьогоднішнього життя університетів. Що ж змушує продовжити диспут про майбутнє вищої освіти України?

По-перше, зі зміною керівництва МОН відбувся різкий перехід від тоталітарної системи управління Д.Табачника - Є.Сулими до повної передачі відповідальності керівництву університетів. Але ж міністр С.Квіт мусить пам'ятати, що 99% університетів України і близько не схожі на Києво-Могилянську академію, президентом якої він і залишився. Де-факто за останні півроку відбулася повна й безконтрольна передача важелів управління якістю підготовки студентів на місця, попри фактичну відсутність системи моніторингу стану та функціонування вишів. (Усе це нагадує мені позицію колишнього президента Росії Б.Єльцина в 1990-х роках стосовно суб'єктів федерації: "Беріть стільки влади, скільки зможете перетравити". До речі, після цього в Чечні почалася війна). Одним із ключових аспектів, і, з погляду автора, головним (хоча комусь це може видатися деталлю, проте, як відомо, в деталях криється диявол), є нерозуміння в новому законі про вищу освіту різниці між "автономією університету" й "автономією ректора". Передача автономії з МОН в університети в тому стані, в якому вони наразі перебувають, а саме - в умовах повної відсутності демократичних засад усередині університету, - це і є необмежене розширення автономії ректора, але не університету. Під автономією ми насамперед розуміємо баланс влади, яка з центру передається на місця, і відповідальності університетів у питанні підготовки майбутніх спеціалістів за умови збалансованої системи управління всередині університету. Справді, передача автономії вишам - важливий крок, який може або оздоровити систему освіти загалом, або призвести до повного знецінення дипломів про вищу освіту (згадайте середину 1990-х років, коли й з'явилися сотні так званих містечкових університетів). Ректор має бути незалежним, але не автономним. Нинішня концентрація всієї влади в руках ректора перетворює його зі стратега, що визначає пріоритети в розвитку вишу, на чиновника, який піклується про свою кишеню і якомога триваліше перебуванні при владі.

Попри зусилля й серйозну роботу над розробкою нового закону про освіту, виконану профільним комітетом Верховної Ради під керівництвом Л.Гриневич, система управління у вишах так і залишилася незбалансованою. І ця деталь здатна стимулювати появу кланів та утворення корупційних схем продажу дипломів на місцевому рівні. Новостворене Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти не зможе кардинально змінити ситуацію, оскільки занадто сильна в нашій країні система домовленостей. До того ж не зовсім зрозумілий майбутній корпус членів цього агентства. Покажіть цих "незалежних" людей, здатних реально оцінювати стан університетів. Липа породжує липу. Деталі селекції членів такого агентства - і є ключ до руйнування кругової освітньої поруки.

Нині вся повнота влади зосереджена в руках ректора. Ректор керує людськими, фінансовими й матеріальними ресурсами, в його руках і академічна влада. У нинішній редакції закону позитивною нормою є обмеження терміну перебування на посаді ректора, проректорів, деканів, директорів (начальників) навчально-наукових інститутів, завідувачів кафедр - не більше двох каденцій. Але, як відомо з історії незалежної України, такі норми хутко зникають завдяки ректорському лобі в лавах народних депутатів, коли доволі швидко вносяться відповідні поправки в закон, які "непомітно" знищують деталі таких обмежень. Абсолютно непрозора система управління фінансовими та матеріальними ресурсами. Це справжній клондайк, якщо безпринципно діяти за принципом "дозволено все, що не заборонено". Всі "схеми економії" грошей університетами мають практично однакову структуру, тоді як уряд України шукає гроші, яких бракує для розвитку науки (рис.1).

Розглянемо кілька простих і часто використовуваних шаблонів перерозподілу коштів усередині університету, які дають широкі можливості особисто для ректорів.

Приклад перший. Університети (беремо за основу університети, в яких приблизно 3–4 тис. бюджетних студентів) отримують фінансування стипендіального фонду від МОН на рік із розрахунку, що приблизно 70% студентів, які навчаються за державним замовленням, складуть сесію із середнім балом не нижче 4. "Правильно" організувавши сесію в середньому університеті зі стипендіальним фондом 20–25 млн грн на рік, можна зекономити до 2,5 млн грн на рік (близько 200 тис. грн на місяць). Якщо помножити це на кількість вишів в Україні, то вийде дуже солідна сума, що її міністерство могло б спрямувати на розвиток освіти. Оскільки гроші, які призначаються на виплату стипендій, належать до загального фонду, то є низка обмежень - на що їх можна чи не можна витратити (наприклад, із цих грошей не можна виплачувати премії). Але зекономлені таким чином гроші можна витратити на оплату комунальних платежів (це не заборонено, і навіть під час перевірок державною фінансовою інспекцією запитань до таких перекидань не виникає). Для довідки: комунальні платежі фінансуються міністерством з урахуванням співвідношення студентів бюджетної та контрактної форм навчання. Тобто якщо виш має 60% студентів-бюджетників, то приблизно такий самий відсоток становитиме фінансування комунальних платежів вишу міністерством, і, відповідно, 40% доведеться платити зі спеціального фонду. Реально ніхто не контролює дотримання пропорційності оплати комунальних послуг. Відтак, зекономлені на комунальних платежах гроші, тепер уже зі спеціального фонду, можна витратити на премії, ремонти, закупівлі тощо. І вже особисто ректор, спираючись на "мудрість" головного бухгалтера, отримує неконтрольований і непрозорий доступ до розподілу відповідних ресурсів. Ще один варіант економії стипендіального фонду - проведення державних іспитів, наприклад для п'ятих курсів, у травні замість червня (що теж не заборонено). Травневе відрахування студентів із відповідною економією (стипендія цих студентів за червень) теж може дати 200–300 тис. грн. І знову множимо на кількість вишів в Україні.

Приклад другий. Як відомо, Міністерство освіти і науки затверджує в повному обсязі й фінансує ту частину штатного розпису, яка належить до загального фонду, де повністю прописано доплати: 33% - за вчене звання професора; 25 - за вчене звання доцента; 25 - за науковий ступінь доктора наук; 15% - за науковий ступінь кандидата наук. Однак реально ректори видають наказ по університету і в ручному режимі встановлюють, кому та скільки відсотків слід доплачувати (зазвичай 1-2%). Ось іще одна ніша для економії коштів, причому чималих (понад мільйон на рік)... Міністерство освіти і науки фінансує оплату відповідно до штатного розпису вишу, тобто за кількістю ставок, зокрема й "оздоровчі". Однак сумісники "оздоровчих" не отримують. Ще одна стаття економії...

Приклад третій. Оплата лікарняних бюлетенів: зарплата надходить у виш у повному обсязі, але, як відомо, виш оплачує тільки перші п'ять днів лікарняного, решту грошей хворий співробітник отримує з фонду соціального страхування. І знову економія...

Уже ці прості приклади дозволяють отримати уявлення про можливі "вигоди" у межах одного вишу. У масштабах країни йдеться про мільярди гривень, яких так бракує на розвиток системи освіти. Якщо накласти на це тотальну корупцію в системі прийняття рішень, українська система освіти залишатиметься в плачевному стані. Природно, постає закономірне запитання: що робити за умови так званої передачі автономії на місця? Автор статті вважає, що збалансувати систему управління вишем можна, реалізувавши таку модель (рис. 2):

За ректором має залишитися ключова функція - управління. Під управлінням ми розуміємо визначення стратегії розвитку вишу, добір професіоналів та делегування їм повноважень (визначення тих, хто прийматиме рішення). При цьому частина шаблонних делегувань має бути прописана на рівні закону. Наприклад, делегувати управління фінансами канцлерові, якого пропонує ректор, погоджує вчена рада, затверджує Міністерство освіти і науки. Контракт визначає рівень менеджменту фінансовими активами для канцлера та право фінансового підпису. Але ідеологія фінансової політики залишається за ректором і вченою радою.

За такого розподілу вчена рада, на пропозицію ректора, ухвалює рішення про потреби університету, а канцлер реалізовує всі технічні процедури, наприклад оголошення і проведення тендерів на закупівлі, експертизу та укладання договорів. Таємні вибори голови вченої ради з-поміж професорів цього університету, але в жодному разі не ректора, проректорів чи деканів. Дуже важливо, щоб голову вченої ради обирали на один рік і на один термін і щоб він виконував фактично функції спікера, котрий формує порядок роботи вченої ради. На сьогодні ректор управляє всіма ресурсами, до того ж перебуваючи на посаді голови вченої ради вишу. І новий закон цього йому не забороняє. За ректором і вченою радою залишається розробка концепції, стратегії й ідеології того, що потрібно робити в університеті. А купівля реактивів, гир, комп'ютерів, книжок та іншого приладдя - за тими, в кого тільки виконавчі функції. Крім того, доцільно, щоб на час перебування на посаді ректора людина займалася тільки адміністративною, а не академічною діяльністю.

Не менш важливим рішенням може стати створення єдиного Всеукраїнського стипендіального фонду. Це також допоможе вивільнити ресурси, яких так бракує нашій освіті, й інтегрувати нас у систему Болонського процесу. Тим часом відмежування управління стипендіальним фондом від університету допоможе конкретному студентові без корупційних схем отримати доступ до цих грошей. При цьому студент має реальну можливість використати ECTS, рухаючись від одного університету до іншого, беручи там різні кредити й не боячись втратити стипендію. У такій моделі стипендія "бігає" за студентом, незалежно від його руху освітнім простором, оскільки гроші студент отримує від єдиного Всеукраїнського стипендіального фонду. Технічно це може працювати у синхронізації з ЄДЕБО, а управління здійснюватися за аналогією з новоствореним Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти. Щойно стипендіальний фонд відмежується від університету, ректор, декани та викладачі перестануть тиснути на студента під час сесії для одержання так званого потрібного стипендіального бала.

Обсяг статті не дозволяє розглянути всі аспекти нового закону, але вже порушені питання показують, які величезні приховані можливості є для оздоровлення системи вищої освіти. Так, за рамками статті залишилися не менш важливі питання побудови індивідуальних траєкторій навчання студентів (перехід від академічних груп до навчальних), питання адміністративних ресурсів (пов'язані з виборними посадами, наприклад ректора) тощо. Вирішення багатьох проблем вищої освіти сьогодні потребує не додаткового фінансування, а розумного перерозподілу ресурсів. Для цього слід розробити чіткі правила, норми й механізми управління. На жаль, остання редакція закону про вищу освіту, попри велику кількість прогресивних аспектів, не вирішує одного з найважливіших питань - передачі автономії вишам з одночасною децентралізацією влади всередині університету.