Цікава реформістика, або Чому влада не хоче і не може робити реформи?

Два роки тому нинішній президент нашої країни під приводом виконання чергових обіцянок зробити «реформи» моментально і майже не зустрічаючи опору сконцентрував у своїх руках небувалу владу, висунув розроблену консультантами McKinsey амбіційну програму й начебто розпочав (на відміну від попередника) щось активно робити. От тільки не зовсім зрозуміло, як правильно охарактеризувати процес реалізації цієї програми: чи то ми ліземо вперед, як втомлений альпініст; чи то біжимо на місці; чи взагалі цілеспрямовано віддаляємося від заповітної мети фірмовою «місячною ходою» Майкла Джексона… Спробуємо внести певну ясність.

Куди прямуємо?

Світ іде від громадського порядку «з обмеженим доступом», до порядку «з відкритим доступом» - так відповів на це запитання кілька років тому нобелівський лауреат Д.Норт, відомий як один із батьків нової інституціональної економіки, у співавторстві з Б.Уейнгастом і Дж.Дж. Уоллісом. Суспільні уклади, за їх версією, принципово відрізняються способами підтримання громадського порядку (на противагу насильству).

При обмеженому доступі насильство стримується шляхом, образно кажучи, перетворення розбійників з великої дороги на «респектабельних» бандитів-рекетирів. Діюча в такому суспільстві авторитарна влада, або олігархія, відкуповується від усіх, хто становить реальну загрозу. А оскільки «просто так» заробити, роблячи щось корисне для споживачів, герої можуть і самі, то влада надає їм місце біля годівниці або штучно обмежує доступ до хоч трохи привабливих економічних можливостей, усуває конкуренцію, щоб наділити своїх союзників наддоходом. Таким чином, вони одержують можливість, як і раніше, грабувати співгромадян, але вже впорядковано, майже без мордобою. «Лохів» їм стає вигідніше доїти і навіть пасти, ніж різати.

У такому суспільстві головне слово - привілей, неважливо, формальний чи неформальний, головне, що персональний. Якщо ти не «гвардієць кардинала» і не «людина Івана Івановича», ти - ніхто, звати тебе ніяк і прав у тебе ніяких немає. Накопичувати не варто, тому що все одно відберуть. Справу свою відкрити - потрібні зв’язки, розвивати її - потрібен «дах», одержати доступ до чогось - треба «дати на лапу» або стати своїм. Влада і власність нероздільні. Іншими словами, у найкращому разі - феодалізм, у найгіршому - кріпацтво і рабство. Відповідно, інновації - раз на сторіччя, темпи зростання - ніякі, ну й інші переваги середньовіччя. Щоправда, у наш час у таких країн з’явилася можливість зростати, і навіть досить швидко, за рахунок індустріалізації, що базується на запозиченні технологій. Втім, для України це було актуально більш як півстоліття тому. Якщо ми мріємо про реалізацію інноваційного потенціалу, хочемо наздогнати розвинені країни або й показати світу хоч у чомусь позитивний приклад, то потрібен принципово інший суспільний уклад.

Країни, які ми називаємо розвиненими і які відірвалися від інших так далеко, що заслужили прізвисько «золотого мільярда», живуть при відкритому доступі. Це теж порядок, тільки без розкотистого «р». Причому насильства в такому суспільстві значно менше, ніж при обмеженому доступі. Монополію на нього міцно тримає в руках держава, яка - і це найголовніше - підконтрольна громадянам через механізм політичної конкуренції.

Норт і співавтори наполягають на тому, що саме конкуренція, а не виборність як така, є характерною ознакою нового укладу. Політична конкуренція підтримується економічною, оскільки опозиція має можливість спиратися на підтримку незалежного бізнесу. Більш того, диверсифікуючи цю підтримку, політична партія або діяч може зберігати незалежність. У свою чергу, політична конкуренція забезпечує усталеність економічної, адже скривджені, відсторонені від доступу до економічних можливостей шукають - і знаходять - захист у політичної опозиції. Як ми мали гарну можливість переконатися, в умовах політичної конкуренції монополізувати економіку і «мутити схеми» значно складніше.

Модне нині слово «модернізація» означає саме перехід від обмеженого доступу до відкритого. Її неможливо здійснити з волі влади, якщо в суспільстві не дозріли відповідні передумови. Тим більше, якщо влада зосереджена в руках однієї людини або хунти - на пальцях однієї руки можна полічити історичні приклади, коли вона утримувалася від спокуси зловживати політичною монополією заради створення економічної.

Однак перехід між двома системами, які ґрунтуються на взаємовиключних принципах, не може бути гладким, тому його бажано не затягувати. Це як віз, від якого коней уже забрали, а мотор іще не приладнали - одні механізми та інститути вже неефективні, інші ще не створені. Тому саме на цьому етапі, через який ніяк не може пройти Україна, особливо важливі реформи.

Реформи і «ремонти»

Реформи - це свідомі дії влади, які приводять до якісної зміни поведінки і відносин суб’єктів економіки - фірм, домогосподарств і самої держави. У цьому й полягає їхня докорінна відмінність від звичайних дій уряду на кшталт зміни регульованих цін, коригування цифр, уточнення якихось моментів… Наприклад, щодо пенсійної проблеми: підвищення віку, стажу та ін. - це ще не реформа, а от накопичувальне страхування - вже так.

Образно кажучи, заходи економічної політики можна порівняти з доглядом за автомобілем, ремонтом, у крайньому разі - з тюнінгом. Але хоч як чаклуй над «запорожцем», він не перетвориться навіть на «ланос». Тут потрібні принципові поліпшення самої конструкції - інакше кажучи, реформи.

Зокрема, абсолютна більшість таких політичних дій, як скорочення певних статей бюджету і/або підвищення податків - стандартний пакет «затягування пасків», прямого стосунку до реформ не мають (хоча це не означає, що такі заходи не потрібні взагалі). Навпаки, реформи можуть заміняти такі непопулярні заходи, і, почасти, навпаки. Наприклад, реформа ЖКГ - із впровадженням прозорих механізмів, реальної взаємної відповідальності платників і постачальників тощо - дала б змогу, по-перше, прямо зараз зменшити зловживання; по-друге, створити у всіх сторін стимули і механізми для економії, насамперед зменшення втрат. При цьому, дивись, і тарифи не довелося б підвищувати… А реформи соціальної допомоги, медицини та освіти з метою оптимізації використання бюджетних коштів і залучення на легальній основі доплат від заможних клієнтів - реальна альтернатива підвищенню бюджетних видатків на ці цілі.

Однак описані вище якісні зміни укладу суспільства потребують не просто реформ, а системних реформ, які безпосередньо створюють передумови для відкритого доступу та усувають обмеження, монополізм і можливості для корупції. Та горезвісний «брак політичної волі» для їх проведення теорія Норта і співавторів пояснює дуже просто: хто ж рубатиме гілку, на якій сидить?

Утім, інші, технічні, реформи, наприклад, спрямовані на підвищення ефективності державної машини й бюджетного сектору, теж по-своєму важливі. Погодьтеся, ефективна охорона здоров’я або міські служби не завадять за будь-якого громадського порядку (щоправда, підвищення ефективності державних органів, безпосередньо зайнятих обмеженням доступу, викликає змішані відчуття). Але такі реформи, на відміну від системних, не змінюють принципу дії системи. Продовжуючи аналогію, їх можна порівняти з удосконаленням автомобіля - від першого «самохідного візка» до сучасного суперкара. Тому їх, у принципі, може успішно робити будь-яка влада, як завгодно корумпована й авторитарна: «хорошому» уряду вони дають можливість скоротити податки або побудувати більше доріг, «поганому» - більше вкрасти.

А чи були реформи?

Усупереч поширеній думці й описаній вище логіці, в кризових 1990-х в Україні було проведено не тільки численні технічні реформи, часто з нуля, які створили інститути незалежної держави, а й низку системних. Зокрема, лібералізацію цін, відкриття можливості для громадян вільно створювати підприємства будь-яких форм, приватизацію з подальшим відлученням підприємств від державної «пуповини» тощо. Як же це вийшло?

Образно кажучи, радянський «сук» прогнив і засох настільки, що на зламі 80-90-х років минулого століття сам обрушився під вагою номенклатури, особливо після кількох незграбних рухів на зразок війни в Афганістані. Але падаючи з нього, радянська номенклатура встигла зачепитися за значно більш живу й життєздатну гілку обмеженого доступу, яку називають олігархічним або «кроні»-капіталізмом. Страх перед вертикальним падінням у прірву й був тією силою, яка змусила номенклатуру добровільно-примусово обмежувати сферу свого впливу доти, доки її розміри не звузилися до рамок реального контролю. А щойно криза завершилася, й оновлена еліта, так і не зрадивши принципів обмеженого доступу, зручно влаштувалася в новій ніші, отут-то реформи й закінчилися.

Найгірше, що при цьому залишилася невиконаною одна з головних передумов відкритого доступу - влада закону. Суворість законів, як і раніше, применшується необов’язковістю їх виконання, і саме на такому вибірковому застосуванні нездійсненних законів тримається влада «начальників». Своєю чергою, такий неформальний привілей перетворює скромного чиновника чи міліціонера на всемогутнього Начальника та дозволяє йому жити значно розкішніше від більшості підприємців. А це порушує другу найважливішу передумову: політичний контроль над силовиками. Тут найбільша прірва між Україною і Європою. І відмінність не так у букві закону, як у підходах: при відкритому доступі закони пишуться для людей, а в нас, як відомо, для дурнів.

Реформи і демократія

Здавалося б, у системних реформах повинна б мати успіх демократична влада, позбавлена описаного вище конфлікту інтересів. Але, на жаль, помаранчева революція створила тільки одну складову відкритого доступу - політичну конкуренцію й не виправдала інших надій. Ба більше, зайвий раз продемонструвала, що поки на коні тільки переділ громадського пирога в рамках обмеженого доступу, демократія зводиться до голого популізму. Чого ж забракло?

Як доводять у своїй гучній книжці «Економічні основи диктатури і демократії» американські політекономісти Д.Асемоглу й Дж.Робінсон, питання про демократію прямо пов’язане з «питанням про біфштекс». У боротьбі за більший його шматок голота погрожує бунтом, який, серед іншого, знищує капітал еліти. Тому, що більше встигли накопичити олігархи (а з цим у нас усе о’кей), то дорожче обходиться нестабільність, то більше готовність «поділитися», відкупитися від інших. Але де гарантія, що влада - хазяїн свого слова - не забере його назад, як тільки заспокоєний народ розійдеться по домівках? От для того, щоб народ повірив обіцянкам «ділитися», стверджують Асемоглу й Робінсон, олігархічним елітам і потрібна демократія. Усе це, зауважимо, без проблем уписується в логіку обмеженого доступу з бунтівним народом у ролі збурювача спокою, від якого відкуповується влада.

Утішає те, що за певних обставин для «найбагатших» поділ стає занадто накладним - вигідніше відкривати, точніше, трохи відкривати можливості, щоб бідні заробляли на себе самі, але при цьому не ставали серйозними конкурентами. Наприклад, таку резервацію для умовно вільних підприємців створила свого часу система спрощеного оподатковування.

Та щоб демократія всерйоз стала інструментом здійснення системних реформ, треба, щоб народ вимагав від політиків не «рибу», а «вудку», тобто свободу і рівні можливості. Тільки за цієї умови політики заробляють собі підтримку, захищаючи конкуренцію та свободу підприємництва. А як із цим у нас? Хоча багато, якщо не більшість активних учасників Майдану боролися саме за рівні можливості, лідери орієнтувалися все-таки на ту частину електорату, яка чекала, що «багаті поділяться з бідними», - тому, в остаточному підсумку, і програли. Тому, хоч би як розвивалися події у подальшому, для того, щоб спонукати владу до системних реформ (і підтримати її в цьому), тим, хто хоче швидше пройти перехідний період і побудувати реальну «Європу в Україні», потрібно йти в народ. Потрібно, щоб виборці, які коливаються та яких більшість, усвідомили, що ринкова економіка - це не «гра з нульовою сумою», а бюджет - не ріг достатку, тому в їхніх же інтересах боротися не за перерозподіл, а за можливості; не за майнову рівність, а за рівність у правах; не за соціальний захист, а за захист власності.

Нова криза - нові реформи?

Однак усе хороше колись закінчується, і в результаті кризи 2008-2009 років (яка безпосередньо владі не загрожувала) на обрії замаячіла нова криза державних фінансів. Як і в 1990-х, вона підштовхнула нові реформи. Втім, цього разу, безвідносно до оголошених цілей, реальні дії президентської команди, зважаючи на все, спрямовано насамперед на консолідацію влади в рамках обмеженого доступу. Це змушує припустити, що системні реформи (багато з яких гарно описані в президентській програмі - дерегуляція, демонополізація, запровадження реальної відповідальності перевіряльників тощо) за рідкісним винятком або не будуть реалізовані, або будуть вихолощені, або залишаться на папері.

Трохи більше оптимізму щодо технічних реформ, наприклад охорони здоров’я або пенсійної. Але тут головна перешкода - це призначення кадрів за принципом особистої відданості або представництва провідних олігархічних груп, таке характерне для обмеженого доступу. Крім того, та ж накопичувальна пенсійна система просто неможлива без твердих прав власності та інших складових відкритого доступу.

Поки ж замість реформ ми маємо переважно затягування пасків. В уряді, схоже, всерйоз вважають, що для того, щоб корова менше їла й давала більше молока, її потрібно просто менше годувати та більше доїти. Але для таких заходів навіть там, де їх не уникнути, у нинішньої влади бракує легітимності: президент, який не набрав і простої більшості голосів, який править з допомогою створеної «через коліно» коаліції, на основі зовсім уже сумнівних конституційних змін і з рейтингом нижче плінтуса, їх зробити не може. Двадцять років тому падіння рівня життя компенсувалося новими можливостями й надіями, але й тоді коштувало президентові Кравчуку посади.

Утім, усе це поки що тільки гіпотези: що було - бачили, а що буде - побачимо.