Як музикантам платять, так вони й грають, або Адмінреформа на терезах бюджету

Першого липня 2004 року Верховна Рада одноголосно прийняла закон, яким врегульовуються міжбюджетні взаємовідносини між районним рівнем та містами районного значення, селами, селищами.

Фактично документ має перехідний характер і втратить свою силу після проведення реформи адміністративно-територіального устрою. Адже Кодексом встановлюється, що всі бюджети незалежні один від одного і трансфертна політика визначається виключно законом. Однак наразі виконати цю норму для більш як 11 тисяч бюджетів практично неможливо. Тож і виникає необхідність у послугах проміжного рівня, яким визначено район. До того ж закон регулює процедурні питання, яким у Кодексі, на жаль, приділено недостатньо уваги.

Головна заслуга Бюджетного кодексу в тому, що він на чіткій формульній основі визначив трансфертну політику окремо для обласних та міських, міст обласного значення та районних бюджетів. Це відкрило перспективи для нарощування дохідної частини, що стрімко зростає в останні три роки, а також для планування витрат. Вдалося зняти закономірне протистояння по осі «область — місто», особливо гостре щодо обласних центрів. Однак міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами міст районного значення, селами та селищами так і залишалися неврегульованими. Бюджетна війна, насамперед між районним рівнем та районним центром, уже не раз вихлюпувалася в суди і ставала вогнищем соціальної дестабілізації.

Не можна казати, що впродовж трьох років після прийняття Бюджетного кодексу Міністерство фінансів сиділо склавши руки. Так, на виконання статті 50 Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» обласним держадміністраціям доручалося розробити норми, за якими розраховувалися б трансферти з районних бюджетів до бюджетів міст районного значення, сіл, селищ. Оскільки повністю покладатись на бурхливу фантазію обласних чиновників було б наївно, на місця було надіслано рекомендації щодо розрахунків. Більше того, з ініціативи Асоціації міст України за сприяння міжнародних проектів було організовано навчальні семінари як у Києві, так і майже в усіх областях України. Вже 2003-го більше половини районів провели розрахунки відповідно до запропонованих норм.

Вимоги Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік» були ще жорсткішими. За основу кабмінівської постанови знову було взято формули, запропоновані Асоціацією міст України: у Мінфіні резонно зважили, що відпрацьовані в середовищі низових ланок самоврядування підходи сприйматимуться краще, ніж жорсткий диктат центру.

Автор цих рядків проаналізував розрахунки трансфертів до більш як 10,5 тис. бюджетів міст районного значення, сіл, селищ (понад 95% всієї кількості), що дало цікаву поживу для роздумів.

Але насамперед потрібно нагадати, що Бюджетний кодекс, крім суто власних повноважень самоврядування (благоустрій території, ремонт та утримання місцевих доріг), закріпив і делеговані, тобто такі, за які самоврядування відповідає перед державою — як сказано в Кодексі, «в обсязі переданих ресурсів». Для міст районного значення, сіл, селищ це

— дошкільна освіта;

— первинна медична допомога (фельдшерсько-акушерські пункти, амбулаторії, дільничні лікарні);

— первинні культурні заклади — клуби та бібліотеки;

— органи самоврядування — сільські, селищні, міські ради.

Закріплення фінансування цих бюджетних установ за містами районного значення, селами й селищами в цілому співзвучне з провідною ідеєю Кодексу, згідно з якою саме ці адміністративно-територіальні одиниці відповідають за надання соціальних послуг первинного характеру. Хоча задля справедливості зауважимо, що віднесення дільничних лікарень до цього списку є помилкою розробників Бюджетного кодексу, яку варто виправити.

Яка ж наразі ситуація з наявністю бюджетних установ на рівні, нижчому за район, та як вони впливають на бюджетні показники?

З осередками влади усе в порядку — без апарату сільських рад не існує. А далі цифри досить промовисті:

— доходи в розрахунку на душу населення зростають у міру збільшення розміру адміністративно-територіальної одиниці більш як у три рази. Так, по групі сіл з кількістю мешканців менше 200 чол. — 15 грн./чол., понад 5 тис. чол. — 50 грн./чол. Причому така тенденція спостерігається не тільки по радах, що створені на базі одного населеного пункту (села, селища чи міста), а й по об’єднаних сільських громадах;

— понад 93% сіл та селищ та понад 30% міст районного значення є дотаційними, причому розмір дотації майже у 78% сільських бюджетів перевищує 50% видатків на виконання делегованих повноважень;

— видатки в розрахунку на душу населення на утримання органів самоврядування зростають у міру зменшення кількості населення;

— у 44% сіл немає дитячих садків;

— фельдшерсько-акушерські пункти є майже повсюдно (93%);

— клуби є на території майже всіх сільських та селищних рад (98%), а от бібліотечну мережу в кожному п’ятому селі передано на фінансування за рахунок районного бюджету (до речі, всупереч вимогам Бюджетного кодексу);

— у містах районного значення охорона здоров’я та культура майже скрізь фінансуються з районного бюджету.

Як можна інтерпретувати ці цифри?

1. Бізнес, а з ним і доходи місцевого бюджету, з’являється там, де є достатньо велика кількість споживачів і незначні відносні витрати на «змащення» адміністративного апарату.

2. Там, де розмір дотації перевищує надходження від закріплених за бюджетом доходів, зникає зацікавленість дбати про наповнення бюджету. І справді, навіщо працювати з платниками податків, наживаючи собі ворогів, якщо дотація регулярно і в повному обсязі надходить ось уже четвертий рік?

3. В адміністративно-територіальних одиницях, де немає бюджетних установ, що надають соціальні послуги первинного рівня, реальне навантаження на адміністративний апарат незрівнянно менше порівняно з радами з повною соціальною інфраструктурою.

Очевидно, що відсутність такої інфраструктури не дозволяє досягти порівнянності у діяльності місцевої влади. Більше того, саме наявність дитячого садочка, клубу та ФАПу — мінімальна умова життєздатності сільської ради. Інакше молодь залишає село, і воно поступово вимирає. Звичайно, тут не йдеться про приміські села, що їх нині бурхливо забудовують заможні городяни, але й для таких мешканців наявність соціальної інфраструктури є актуальною. Тому навіть з огляду на бюджетне законодавство процес формування інфраструктурно однорідних адміністративних одиниць стає нагальною потребою. За великим рахунком, для того щоб сільська громада була дієздатною, потрібна також наявність щонайменше початкової школи, а також осередку державної влади в особі міліціонера, казначея та землеміра.

Поступове запровадження формульного методу виявило ряд больових точок, характерних не тільки для сільської місцевості. Так, наразі всі розрахунки так чи інакше прив’язані до бюджетних установ: дитячих садків, амбулаторій, клубів, ФАПів. Однак проголошена орієнтація на програмно-цільовий метод формування бюджету вимагає зміни як бюджетної класифікації, так і самих підходів до ефективного витрачання коштів. Скажімо, головними критеріями якості дошкільної освіти є підготовка вихованців до школи, догляд за ними, поки батьки працюють. Тоді чи потрібно цим займатися в окремому приміщенні, що утримується за рахунок бюджету, чи це можуть бути сімейні садки, за прикладом ряду сіл Західної України?

Але як тоді бути з селом, де немає дитячого садка, і найближчий досить далеко, аби мама водила туди своє чадо? Відповідно до прийнятого закону, навіть за відсутності садка сільський бюджет має отримати на дошкільну освіту певну суму коштів. Як їх використати — направити на інші цілі чи роздати матерям? У першому випадку «жаба» задавить районний відділ освіти, в другому — в численних перевіряючих органів можуть виникнути сумніви в законності бюджетних витрат. Адже це не допомога батькам по догляду за дитиною, тут потрібно досягнути й певних педагогічних результатів. Як компроміс, деяким сільрадам було запропоновано взяти на роботу педагогічного працівника для роботи з дітьми за місцем їх безпосереднього проживання…

Та й у медицині не все просто. За що потрібно платити з бюджету — за лікування чи, навпаки, за низький рівень захворюваності? Тут існує певна суперечність між профілактичною та лікувальною частинами системи охорони здоров’я. Завдяки Бюджетному кодексу, вони розведені між різними суб’єктами: за профілактику та первинну медицину відповідають села та містечка, за лікування — район. Подекуди це викликає шалений спротив з боку районної медичної громадськості, як, наприклад, в Болградському районі Одеської області, де керівництво райздороввідділу ніяк не може погодитися з тим, що кошти на сільську медицину розподіляються не ним, а відповідно до формули.

Ну, а ведучи мову про культуру, оперувати конкретними категоріями взагалі складно. Насамперед немає нормативних актів, які визначають типову структуру бюджетних установ. Немає чітких критеріїв, що може бути залишено на районному рівні, а що є прерогативою міста та села. Приміром, замість того, щоб забезпечувати методологічну допомогу низовій ланці бібліотечної системи, в багатьох районах було прийнято рішення про централізацію управління, що по суті означає знищення сільських бібліотек. Бо неважко здогадатися, що в першу чергу фінансується з районного бюджету — вони чи районні установи культури.

І все-таки, попри всю строкатість бюджетних установ, необхідно запровадити неупереджений формульний розрахунок, який би відповідав принаймні двом протилежним умовам. З одного боку, дух і буква Бюджетного кодексу вимагають, аби розрахунки велися на споживача — на дитину дошкільного віку (до шести років) для освіти, на жителя — для інших галузей. Для цього в Кодексі запроваджено поняття «норматив бюджетної забезпеченості». З іншого, аби забезпечити управління і селом із 80 мешканцями, і селом з 2 тис. населення, апарат управління повинен мати щонайменше 3,5 ставки. Безперечно, навантаження різне, але Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» каже: хоче громада мати раду — держава повинна надати їй (громаді) таку можливість.

Часто існування такої ради перетворюється на соціальне забезпечення для кількох дрібних чиновників — і обсяг повноважень урізаний, і проблема кадрів майже нерозв’язна (на зарплату, яку дозволяє сільський бюджет, кваліфікованих працівників знайти важко). І взагалі, навіть просте утримання бюджетних установ часто вимагає закладення мінімальних видатків, які значно перевищують розраховані за нормативами бюджетної забезпеченості.

Було прийнято компромісне рішення: частина формули враховує кількість споживачів, інша — нормативні штати, кількість дитячих груп, решту параметрів. Вага кожного фактора визначається рішенням районної ради. Таким чином вдається поєднувати вимогу неупередженості при прийнятті рішень та місцеві реалії.

Новий закон формалізує процедури, які практично склалися в останні два роки. Вже при розрахунку бюджетних показників на 2005-й застосовувалася така прописана в ньому схема:

— постанова Кабміну визначає формулу розрахунку трансфертів;

— районний фінансовий орган протягом двох тижнів розраховує за цією формулою трансферти до бюджетів міст, сіл, селищ і подає ці розрахунки до облдержадміністрації, одночасно ознайомивши з ними керівників міст, сіл, селищ. Реально одночасність означає, що область не візьме до розгляду розрахунки без підтвердження, що сільські, міські та селищні голови отримали ці цифри під розписку;

— протягом 5—10 днів обласне фінансове управління перевіряє ці розрахунки, принагідно вислуховуючи зауваження керівників територіальних громад. І тільки після отримання висновку облдержадміністрації проект районного бюджету виноситься на розгляд сесії райради.

Встановлено також порядок розрахунку та затвердження трансфертів на обласному рівні, якщо раптом районні депутати вчинять бунт і не захочуть затверджувати розраховані за формулою трансферти. Деталізовано особливості розрахунку по споживачах послуг. Була також пропозиція, як розв’язати колізію між рішеннями районної та міської рад — досить часте явище в сучасній практиці. Пропонувалося, аби Казначейство виконувало рішення міської ради, якщо протягом місяця глава районної адміністрації не опротестує його в суді та рішення останнього не вступить у законну силу. Але такого розгулу демократії Мінфін уже не стерпів…

Звичайно, напружені відносини між міським та районним керівництвом спостерігаються далеко не всюди, та чи можна покладатися виключно на міжлюдські стосунки, коли йдеться про державні справи? Як кажуть, дружба дружбою, а компетенції та відповідальність повинні бути чітко розмежовані.

Як і у випадку з Бюджетним кодексом, закон від 1 липня 2004 року став результатом компромісів. Мінфін сподівався обмежити шквал листів із міст і навіть сіл зі скаргами на відсутність коштів та волюнтаризм районного начальства. Маючи закон, відповідати всім скаржникам просто: вас із розрахунками ознайомили, часу на висловлення зауважень було достатньо (аж п’ять днів!) — які претензії до держави?

Обласне керівництво отримало певні важелі впливу на міста й села, хоча, звичайно, не рівнозначні тим, що існували стосовно міст обласного значення до прийняття Бюджетного кодексу.

Міста районного значення мають нагоду позбутися бюджетного диктату з боку району. Та й район, принаймні тамтешні фінансисти, має бути задоволений: уже набридло виправдовуватися за заборгованість по соціальних виплатах, що постійно виникає в селах. А тепер — усі питання до низових ланок, до укладачів формули чи до держави, яка виділила недостатньо коштів для формульного перерозподілу.

Зрештою, вже в 2004 році тиск з боку району на міста районного значення істотно послабився. Коли ще стабілізується й податкове законодавство в частині місцевих бюджетів, системність якого серйозно пошарпана соціальною пільгою та податковим кредитом по податку на доходи фізичних осіб, то в перспективі райфінвідділ перетвориться лише на калькулятор при розрахунку трансфертів. Та й саме Міністерство фінансів зможе не тільки спуститися до міст обласного значення, а й зайнятися розрахунком трансфертів до всіх адміністративно-територіальних одиниць, які будуть визнані такими внаслідок проведення реформи адміністративно-територіального устрою. Принаймні таку можливість закон передбачає…

Та оскільки розрахунки трансфертів поки що здійснюються на рівні району, виникла необхідність мінімізувати у його керівництва спокусу перекачувати кошти з села на користь районного бюджету. Для цього визначено, який мінімальний обсяг коштів повинен бути переданий до бюджетів сіл, селищ, міст районного значення. На 2005 рік ці обсяги розраховувалися за такими нормативами:

— на утримання органів самоврядування — 76% від нормативу видатків для району;

— на клуби — 35% від нормативу видатків на культуру для району;

— на бібліотеки — 15% від нормативу видатків на культуру для району;

— на первинну медичну допомогу — 23% від нормативу видатків на охорону здоров’я для району;

— на дошкільну освіту — 100% розрахункових видатків для району, оскільки відповідно до Бюджетного кодексу районний рівень відповідає за середню освіту, а не за дошкільну.

А тепер увага. Вперше Мінфін змушений був оприлюднити й самі показники нормативів бюджетної забезпеченості. Справа не в секретності, хоча попереднє керівництво Міністерства фінансів було схильне до режиму максимальної закритості. Справа в тому, що ці нормативи досить скромні, тому особливо їх афішувати ніхто не хоче. Так, на 2005 рік норматив видатків для зведеного бюджету району на органи самоврядування становить близько 20 грн. на людину. Стільки ж — на культуру, 122 грн. — на охорону здоров’я. Щоправда, на дошкільну освіту — 1839 грн. Але це на дитину дошкільного віку. Якщо ж перемножити на коефіцієнт відвідуваності садочків (0,415 — для містечок та 0,115 — для сіл), то показник виявиться досить слабеньким.

Певні успіхи у встановленні діалогу з Міністерством фінансів приспали увагу громадських організацій, що опікуються проблемами самоврядування. І тут зненацька виникла небезпека знищення системи збалансованих повноважень та ресурсів, яку дбайливо плекали протягом останніх трьох років. Верховна Рада у жовтні 2004-го практично без обговорення, мимохідь прийняла Закон «Про внесення змін до глави 14 Бюджетного кодексу України», руйнівність якого для бюджетної системи та організації місцевого самоврядування важко переоцінити.

Цим законом із бюджетів міст, сіл, селищ на районний бюджет передаються видатки на фінансування культури та первинної охорони здоров’я. Причому аргументувалося рішення тим, що утримання закладів культури та охорони здоров’я в сільській місцевості здійснюється на незадовільному рівні.

На жаль, ніхто не взяв до уваги, що це по суті повернення до пройденого. Адже до прийняття закону, про який ішлося на початку статті, рішення про обсяги фінансування бюджетних установ практично повністю залежало від того ж таки районного рівня. І фінансувалися вони, як правило, за залишковим принципом — після визначення необхідних витрат районних лікарень чи районних палаців культури. Передача ж на цей рівень права повного управління охороною здоров’я та культурою на селі означає їх повну ліквідацію: сільські ради не зможуть навіть формально впливати на їхню діяльність та утримання. А районному керівництву своя сорочка ближча до тіла.

Якщо спробувати поглянути ширше, то існування доброї половини сільських рад втрачає сенс: вони фінансуватимуть лише утримання апарату. Знову ж таки закладається конфлікт між питанням власності (села, селища) та фінансуванням (район).

Правда, президент Кучма використав щодо цього закону право вето. Однак його зауваження стосувалися лише фінансування закладів культури, і була надія, що законодавці долати вето не поспішатимуть.

Але, як це нерідко буває після політичних потрясінь, зараз Верховна Рада не дуже ретельно вникає в те, що голосує. Що ж до згаданого законопроекту №2353, не допомогли благання заступника голови бюджетного комітету Людмили Супрун відкласти подолання вето: все вирішило органічне неприйняття позиції колишнього президента. Єдине, чого вдалося досягти, — відкласти введення закону в дію до 2006 року. Можливо, за час, що залишився, переваги застосування формули до бюджетів містечок, сіл та селищ стануть для законодавців очевиднішими, й охочих ламати струнку систему бюджетного законодавства поменшає.

Хотілось би, щоб нова політична еліта звернула нарешті увагу на системність пропонованих рішень. Тим більше що новообраний прем’єр вважається «матір’ю» Бюджетного кодексу.