СУЧАСНІ ТЕЛЕКОМУНІКАЦІЇ: ДОСВІД ЄВРОПИ ТА УКРАЇНА - Економіка - dt.ua

СУЧАСНІ ТЕЛЕКОМУНІКАЦІЇ: ДОСВІД ЄВРОПИ ТА УКРАЇНА

7 травня, 2003, 00:00 Роздрукувати Випуск №17, 7 травня-16 травня

Об’єктивка «ЗН» У 1996 — 1999 рр. доктор Маркус Фредебьоль-Крайн (Marcus Fredeberul-Krein) проводив наукові дослідження в Інституті економічної політики у Кьольні...

Об’єктивка «ЗН»

У 1996 — 1999 рр. доктор Маркус Фредебьоль-Крайн (Marcus Fredeberul-Krein) проводив наукові дослідження в Інституті економічної політики у Кьольні. Основною темою його досліджень було регулювання телекомунікаційних ринків. У 1999-му захистив докторську дисертацію. Починаючи з травня 1999-го і до квітня 2001-го працював помічником директора у департаменті зв’язків з державними органами, конкурентної політики та регуляторних відносин «Дойче Телекому». На цій посаді він відповідав за регулювання питань, пов’язаних із наданням операторських послуг на мережах зв’язку. З травня 2001 року працює консультантом компанії «ДЕТЕКОН Інтернешнл, ГмбХ», яка надає консультативні послуги з питань управління та технологій у сфері телекомунікацій.

Телекомунікації — це процес, фундаментальний засіб для досягнення різних цілей. В економічному світі телекомунікації слугують для розповсюдження інформації серед постачальників, споживачів, дослідників, аналітиків, законодавців, регуляторів тощо. Вони присутні у всіх процесах економічного виробництва і є невід’ємною складовою практично будь-якої сучасної бізнес-діяльності, метою якої є продукування товарів та послуг для споживачів. У соціальному середовищі телекомунікації є засобом для інформування, розваг та обміну досвідом. Телекомунікаційні мережі та послуги дозволяють здійснювати всі ці дії на великих відстанях та серед широкого кола користувачів.

З огляду на те, що за останні десятиліття телекомунікації стали життєво необхідними для мільйонів громадян, питання реформування цього сектора та інфраструктури стали одними з найважливіших тем економічних дискусій по всьому світу. Рішення, які приймаються урядами у сфері телекомунікацій, матимуть надзвичайно великий вплив на соціальний та економічний добробут націй.

Беручи до уваги вищесказане, дана стаття представляє концепцію реструктуризації української галузі зв’язку, з урахуванням досвіду Європейського Союзу та Німеччини. Особливу увагу у ній приділено ролі незалежного регуляторного органу, створення якого є основною передумовою для стабільного розвитку конкурентного телекомунікаційного ринку.

Основні вимоги до закону
про телекомунікації

Реформування галузі зв’язку має ґрунтуватися на міцній законодавчій базі, яка, в свою чергу, створюється на основі чинного національного законодавства. Для того, аби закон пройшов горнило парламенту, він повинен отримати підтримку на найвищому політичному рівні держави. У законі про телекомунікації мають знайти відображення такі моменти: цілі телекомунікаційної політики, регуляторні функції, процес прийняття рішень та роль у ньому державних органів.

Цілі телекомунікаційної політики

Телекомунікаційна політика повинна переслідувати ті самі основні цілі, що й будь-які інші напрямки урядової політики: економічне зростання, розвиток конкуренції, соціальну стабільність. З огляду на це, цілі телекомунікаційної політики можуть бути в кожній окремій країні різними, залежно від рівня розвитку її галузі зв’язку, а також від соціального та законодавчого середовища. Однак існує ряд універсальних вимог, які не залежать від особливостей, притаманних різним країнам. Державне втручання у сферу телекомунікацій має відповідати наступним категоріям цілей:

а) Розвиток телекомунікаційної інфраструктури

Такі держави, як Україна, стикаються з багатьма проблемами, пов’язаними із розбудовою інфраструктури зв’язку, від вирішення яких залежить процвітання нації. Створення умов для інвестування у телекомунікаційну галузь дозволяє наблизити національну економіку до тих вимог, що їх висуває сучасне інформаційне суспільство.

б) Підвищення ефективності телекомунікаційного сектора

Підвищення ефективності галузі зв’язку дозволяє знизити середню вартість телекомунікаційних послуг для споживачів та підвищити продуктивність підприємств, які використовують телекомунікації у процесі виробництва. Задіяння ринкових механізмів замість бюрократичного контролю слугує зростанню ефективності галузі. Європейський досвід продемонстрував, що відкритий ринок та вільна конкуренція іде на користь як окремим користувачам, так і суспільству в цілому. Таким чином, однією з основних цілей сучасної телекомунікаційної політики є запровадження та підтримка функціональної конкуренції, яка сама по собі є найкращим регуляторним інструментом для досягнення ефективності, низьких цін, впровадження новацій та найвищого рівня послуг для споживачів.

в) Забезпечення високої якості послуг

Підвищення якості послуг розширює роль, яку вони відіграють в економічній діяльності в цілому. Першочерговим кроком задля забезпечення високої якості послуг є вирішення існуючих проблем у роботі телекомунікаційних мереж, зокрема, пов’язаних з їхніми перевантаженнями. Іншим компонентом поліпшення якості телекомунікаційних послуг є технологічний прогрес, розширення загальної ємності мереж, запровадження нових технологій зв’язку.

г) Захист суспільних інтересів

Природно, що кожен уряд вважає своїм обов’язком захист інтересів своїх громадян шляхом встановлення певних стандартів на загальнодоступні послуги зв’язку та захист загальних соціальних цінностей (універсальні послуги, забезпечення конфіденційності інформації та захист прав споживачів). Держава може або підтримати, або загальмувати цей процес тими чи іншими регуляторними діями.

д) Захист верховенства права та принципу ефективного управління

Характерною рисою сучасних змін міжнародного телекомунікаційного сектора є те, що операторами телекомунікаційних мереж та послуг стають приватні компанії та акціонерні товариства. Державне втручання в телекомунікаційний сектор має базуватись на принципах верховенства права та ефективного управління. Всі регуляторні рішення державних органів щодо учасників ринку повинні прийматися прозоро. Більше того, всі регуляторні функції держави повинні виконуватись у межах закону і мати прикладний характер. Саме тому потрібно створити прозоре та системне законодавче середовище.

Регуляторні функції

Для досягнення загальних цілей телекомунікаційної політики законодавчий орган разом із урядом мають створити таку модель, яка б визначила функції регулювання, процедури та процес прийняття рішень, а також окреслила повноваження регуляторного органу. Регуляторна діяльність повинна здійснюватись у таких сферах:

— регулювання умов входження операторів на ринок телекомунікаційних послуг;

— технічне регулювання таких напрямків, як виділення, розподіл та моніторинг частот і номерного ресурсу, сертифікація кінцевого обладнання та політика стандартизації;

— регулювання діяльності операторів на ринку для забезпечення добросовісної конкуренції та дотримання вимог антимонопольного законодавства (наприклад, стосовно взаємопідключень та доступу до мереж), захисту користувачів, контролю за цінами та якістю послуг;

— контроль за виконанням ліцензійних умов та вимог нормативно-правових документів державних органів, які регулюють сферу зв’язку.

Процес прийняття регуляторних рішень

Вищезазначені регуляторні функції означають, що державне втручання у сектор можливе тільки у певній формі. Регуляторні дії держави мають:

— ґрунтуватися на прозорих та послідовних цілях телекомунікаційної політики і бути надійними та передбачуваними для операторів та користувачів;

— бути достатньо гнучкими для реагування на розвиток сектора;

— передбачати та враховувати економічні та соціальні наслідки такого регулювання.

Роль державних органів

— законодавча влада

Регулятор, його функції та процедури прийняття рішень інституції повинні бути визначені законом. Закон про телекомунікації встановлює загальні рамки для державного втручання у телекомунікаційний сектор. У межах цих рамок правила вирішення тих чи інших питань та відповідальність за прийняття щоденних регуляторних рішень повинні покладатися на уряд та підпорядковані йому структури. Ці правила мають визначатися на рівні підзаконних актів, що забезпечить гнучкість регуляторної політики та можливість легко пристосовуватися до будь-яких змін на ринку телекомунікацій.

— виконавча влада

Органи виконавчої влади повинні визначати цілі та політику для телекомунікаційного сектора, а саме:

— визначення пріоритетів розвитку сектора зв’язку;

— ініціювання пропозицій для нових напрямків телекомунікаційної політики та відповідного законодавства;

— захист принципу верховенства права щодо підпорядкованих урядові органів;

— управління міжнародною діяльністю галузі.

Повноваження, пов’язані з термінами, імплементацією та контролем, слід делегувати регуляторному органу;

— регуляторний орган

Для того, щоб система регулювання телекомунікаційного сектора була ефективною і стимулювала конкуренцію на національному телекомунікаційному ринку, життєво необхідно створити незалежний та потужний регуляторний орган, який би здійснював функції нагляду та застосування законодавства. Встановлення незалежного регуляторного органу має ряд переваг:

— базується на позитивному досвіді багатьох країн та відповідає вимогам сучасних телекомунікаційних ринків;

— забезпечує оптимальний захист інтересів користувачів;

— зводить до мінімуму політичні втручання та протекціонізм;

— створює стабільне та передбачуване регуляторне середовище для інвесторів;

— уможливлює гнучкі та швидкі пристосування до технологічних змін у галузі.

Таким чином, регуляторний орган повинен здійснювати щоденний контроль за дотриманням визначених принципів телекомунікаційної політики. Це, зокрема, стосується видачі ліцензій та дозволів, регулювання тарифів та послуг, а також визначення технічних стандартів нагляду за їхнім дотриманням.

Організація державного втручання у телекомунікаційний сектор має ґрунтуватись на чіткому розмежуванні операційних завдань, функцій, пов’язаних із власністю, та регуляторних завдань. Слід створити механізми, які унеможливлять вплив інтересів окремого оператора на регуляторну політику в галузі. Водночас повноваження регуляторного органу повинні бути обмежені, аби запобігти дискримінації операторів чи користувачів.

Регуляторний орган повинен діяти виключно в межах передбачених процедур. Крім цього, слід забезпечити можливість розв’язання спорів у суді, передбачивши й позасудові способи розв’язання конфліктів.

З іншого боку, будь-яка особа, яка є об’єктом регулювання, повинна виконувати передбачені правила та процедури. Треба створити можливість для накладення адекватних санкцій за скоєні порушення чинного законодавства.

Пропонована увазі читачів модель (див.рис.1) підсумовує вимоги до ролі різних державних органів та відносин між ними.

Регуляторні органи в Європейському Союзі

Телекомунікаційне законодавство Європейського Союзу містить певні вимоги для країн-членів. Так, стосовно організаційної структури національних регуляторних органів ідеться про:

— структурне відокремлення регуляторних функцій від будь-якої операторської діяльності з надання телекомунікаційних послуг та доступу до мереж;

— структурне відокремлення діяльності національних регуляторних органів та діяльності, пов’язаної з володінням та контролем за телекомунікаційними операторами у тих випадках, коли уряди країн вирішують залишити такий контроль за собою.

Нове законодавство ЄС також містить чіткі норми, що зобов’язують країни-члени наділити національні регуляторні органи (НРО) необхідними повноваженнями для виконання таких завдань, як аналіз ринків, визначення операторів зі значною ринковою часткою (ЗРЧ), розв’язання спорів, накладення зобов’язань з надання універсальних послуг та контроль за дотриманням цих та інших зобов’язань і вимог нормативно-правових документів.

Загалом, усі ці норми успішно впроваджуються в країнах–членах ЄС. НРО у всіх країнах-членах мають належну владу та достатні повноваження для здійснення регулювання ринку. Проте способи організації роботи НРО та рівень їхніх повноважень можуть дещо різнитися залежно від специфіки національного законодавства.

На сьогодні існують дві моделі здійснення регулювання телекомунікаційних ринків у країнах ЄС. Так, у деяких із них створено незалежну та автономну установу або орган з повним спектром повноважень з регулювання телекомунікаційного ринку, серед яких: ліцензування, взаємопідключення мереж, доступ до мереж, ціновий контроль, виділення частот та номерного ресурсу (Німеччина, Греція, Ірландія, Австрія, Португалія). Натомість в інших країнах–членах ЄС регуляторний орган здійснює регулювання телекомунікаційного ринку разом із відповідним міністерством. Табл.1 демонструє, яким чином деякі європейські країни проводять регулювання телекомунікаційних ринків.

Якщо у більшості європейських країн НРО контролює взаємопідключення мереж та дотримання зобов’язань операторів з надання універсальних послуг, то міністерства зазвичай здійснюють управління частотами. Що ж до контролю за тарифами для кінцевого споживача, то тут НРО ділять відповідальність з міністерствами, що курирують телекомунікації. Те ж стосується ліцензування та розподілу номерного ресурсу в деяких країнах. Однак у переважній більшості цими питаннями займаються НРО.

Для ефективного регулювання телекомунікаційного сектора недостатньо мати належні повноваження. Так само важливо, щоб у НРО були достатні фінансові та людські ресурси. Табл.2 демонструє значні відмінності у бюджеті та кількості персоналу НРО різних країн. Ці відмінності безпосередньо залежать від повноважень, якими наділені НРО. Так, у деяких країнах-членах, незважаючи на порівняно велику кількість співробітників регуляторного органу, тільки дуже незначна частина цього штату займається питаннями регулювання телекомунікаційного сектора. Джерелом фінансування переважної більшості європейських НРО є грошові відрахування від діяльності ліцензованих операторів. Водночас, деякі національні регулятори фінансуються за рахунок державних бюджетів.

Регуляторний орган Німеччини

Німецький ринок телекомунікацій був повністю лібералізований 1 січня 1998 року. Згідно із законодавством Німеччини, яке забезпечує захист від недобросовісної конкуренції, колишній монополіст — «Дойче Телеком» — наразі є об’єктом суворого регуляторного контролю з боку Німецького регуляторного органу.

Німецький регуляторний орган було створено 1 січня 1998 року як національний орган на базі федерального Міністерства економіки та технологій. НРО здійснює регулювання у секторі поштового звязку і телекомунікацій, має свій власний бюджет. Функції, пов’язані з володінням акціями «Дойче Телекому», виконуються Міністерством фінансів. Таким чином, Німецький регуляторний орган є незалежним, проте контрольованим, і має необхідні повноваження для виконання важливих регуляторних завдань на лібералізованому ринку.

Рис.2 ілюструє роль інших державних органів Німеччини щодо телекомунікаційних ринків.

Функції регуляторного органу походять від загальної мети регулювання телекомунікаційного сектора та описуються у законі «Про телекомунікації». Метою регулювання телекомунікацій є стимулювання справедливої конкуренції та гарантування споживачам можливості отримувати високоякісні послуги зв’язку. Технічне регулювання слугує важелем для забезпечення ефективного, вільного від дискримінації та втручання використання ресурсів, а також контролю за дотриманням зобов’язань, що містяться в законах, підзаконних актах або умовах ліцензій та дозволів.

Рекомендації для України

Якщо Україна прагне досягти європейських стандартів у галузі зв’язку, вона насамперед має стимулювати розвиток власного телекомунікаційного сектора шляхом його реформування.

Нині відсутність незалежного регуляторного органу в Україні значною мірою стримує інвестиції та розвиток конкуренції у секторі як фіксованого зв’язку, так і мобільного.

Функції, пов’язані з власністю та регулюванням не розділено (представники Державного комітету зв’язку та інформатизації входять до ради директорів монополіста — «Укртелекому»). ДКЗІ фінансується, в тому числі, й за рахунок доходів «Укртелекому». Крім того, невизначеність щодо подальшої ролі державного комітету не може консервуватися вічно: питання має бути вирішене задля стабілізації середовища та залучення у галузь інвестицій.

Наразі цілком очевидно, що в Україні існує гостра необхідність у створенні нового незалежного регуляторного органу для розроблення чітких правил та процедур регулювання національного телекомунікаційного ринку.

При цьому:

— регуляторні функції мають бути розподілені між ДКЗІ та новоствореним регулятором. На держкомітет слід покласти відповідальність за розроблення загальних цілей телекомунікаційної політики. Серед його завдань має бути законодавча ініціатива стосовно розвитку галузі та розробка підзаконних актів. Новостворений регуляторний орган повинен відповідати за щоденну регуляторну діяльність (видача ліцензій, моніторинг та накладення санкцій за недотримання ліцензійних зобов’язань тощо);

— розподіл регуляторних функцій та повноважень передбачає чітку модель співпраці між ДКЗІ, іншими органами державної влади та новоствореним регуляторним органом. Голова ДКЗІ або представники інших органів влади не повинні мати можливості втручатися у щоденну роботу новоствореного регуляторного органу;

— слід чітко розмежувати операторську та регуляторну діяльність, а також функції, пов’язані із володінням та регулюванням. Регуляторний орган не може бути підзвітним жодному з операторів, а також будь-яким органам, які здійснюють прямий чи непрямий контроль над будь-яким оператором загальнодоступних мереж.

— регуляторний орган слід наділити належними повноваженнями для розвитку і застосування законодавства для забезпечення добросовісної конкуренції, а також для розв’язання спорів між суб’єктами телекомунікаційного ринку.

Таким чином, НРО має бути наділений усіма повноваженнями для координування, регулювання, моніторингу та контролю за дотриманням телекомунікаційного законодавства в Україні. Він повинен мати можливість накладати адміністративні санкції за порушення встановлених ним правил (грошові стягнення у вигляді штрафів та відкликання ліцензії).

Беручи за основу досвід, набутий у Європі, можна констатувати, що послідовний розвиток законодавства разом із створенням незалежного регуляторного органу є необхідною передумовою справжньої конкуренції на телекомунікаційних ринках. Тільки незалежний, але водночас належно контрольований регуляторний орган спроможний виконувати важливі завдання, пов’язані з регулюванням на лібералізованому ринку.

Ми повідомляємо тільки дійсно важливі новини. Долучайся до Telegram-каналу DT.UA
Помітили помилку?
Будь ласка, позначте її мишкою і натисніть Ctrl+Enter
Додати коментар
Залишилось символів: 2000
Авторизуйтеся, щоб мати можливість коментувати матеріали
Усього коментарів: 0
Випуск №10, 16 березня-22 березня Архів номерів | Зміст номеру < >
Вам також буде цікаво