Системний захист прав організаторів азартних ігор?

2004 рік насправді мав набагато істотніші наслідки для української державної системи, ніж це може здатися на перший погляд. Відразу — де за політичними, а де й просто за особистими мотивами — залишили свої посади тисячі державних чиновників, які становлять золотий фонд української бюрократії. Їхні місця зайняли, можливо, навіть дуже порядні і чесні люди, проте з невеличкою вадою — повною відсутністю професіоналізму, що змушувало брак необхідних знань компенсувати полум’яними промовами, природні лінощі — видимістю роботи, заробляння грошей — банальним злодійством.

Наступні п’ять років урядової чехарди, різкої і постійної зміни курсів і завдань, а кажучи просто, безладу на державному рівні кумулятивно посилили ефект кадрової чистки, розбестивши державну машину. Адже цінувати почали не результати складної багатогодинної роботи з підготовки якісного документа, а добре підвішений язик у сукупності із запевненнями в особистій відданості, не красиво знайдене рішення проблеми в рамках законодавства, а швидкий і яскравий піар-хід із не обов’язково прорахованими заздалегідь наслідками.

Хай як дивно, але нова владна команда в цілому (за винятком деяких галузей, куди повернулися справжні професіонали) проігнорувала уроки, які дала на своєму прикладі влада помаранчева. Знову підбір кадрів за принципом особистої відданості, розрахунок посадами за колишні заслуги приводить на суто бюрократичні посади людей, які раніше не мали нічого спільного не тільки з державною системою, а й з тією галуззю, якою вони повинні керувати, людей, які завдають державі очевидної шкоди, принижують її авторитет не тільки своїми діями, а й самим фактом своєї очевидної невідповідності займаній посаді.

Прошу вибачити за такий великий вступ, але саме він дає нам можливість оцінити витоки проблем однієї з найсуперечливіших і скандальних галузей вітчизняної економіки — грального бізнесу.

Заборонений у червні 2009 року як вдалий піар-хід з боку «професіоналів» від помаранчевого уряду гральний бізнес повністю пішов у тінь, значно посиливши свій негативний вплив на суспільство, не платячи суспільству (державі) ні копійки від своїх надприбутків, які з часом лише збільшилися...

Під прикриттям інтернет-кафе

Чергова зміна складу керівництва галуззю в уповноваженому на це Мінфіні привела у відповідний підрозділ міністерства людей, які, за всіма ознаками, не спроможні запропонувати суспільству конструктивний, розумний та економічно прорахований варіант організації грального ринку. Відсутність чіткого бачення концепції побудови ринку підтверджується навіть не стільки фактом її відсутності як єдиного цілісного документа вже впродовж майже 20 років незалежності України, скільки діями влади в останні півроку у сфері грального бізнесу.

Зали гральних автоматів під прикриттям інтернет-кафе виблискують вогнями нічних вітрин у всіх містах нашої батьківщини, повністю відновивши колишнє (до заборони в 2009 році) охоплення найбільш відвідуваних місць. Проте чиновники цим не переймаються. Вони більше турбуються про своє особисте місце на гральному ринку. Наприклад, їм хотілося б створити черговий державний орган, якусь надзвичайну комісію, яку потім і очолити, чи, в гіршому разі, хоча б стати її членом. А щоб таке нововведення не зачепило інтересів колег із Мінфіну, його повноваження як органу ліцензування можна залишити при ньому.

Кожній свашці по ковбасці

Саме з такою пропозицією виступило Держпідприємництво в останньому опублікованому на сайті відомства законопроекті «Про азартні ігри». Вдумайтеся, державні чиновники пропонують створити новий державний орган — Національну комісію з питань державного регулювання організації і проведення азартних ігор, яка, за їхнім задумом, регулюватиме ринок одночасно з Мінфіном!

А як вам ідея створення на бюджетні гроші державного оператора лотерей, висловлена вже безпосередньо самим Мінфіном?! Просто, але зі смаком. За рахунок держави створити чергового державного монстра, єдиною метою якого стане освоєння і розподіл державних ресурсів. Можливо, приклади існуючих державних підприємств в українських реаліях (особливо національних і особливо монопольних) нічого не навчили авторів ідеї? Вважаю, навпаки, саме вони й стали прототипом для такої блискучої вигадки, адже не завжди, коли погано державі, погано й чиновнику.

Однак повернімося до вже згаданого законопроекту «Про азартні ігри». Широко розрекламований документ, розробка якого була анонсована ще за старої влади, став загальнодоступним. Можливо, Держпідприємництву вкотре не пощастило з керівними кадрами, можливо, навпаки, не пощастило з тим, що куратори даного напряму якраз не змінилися, — сказати складно. Проте за якість презентованого документа просто соромно. Соромно «за державу».

У законопроекті є ідеї його творця, внутрішня боротьба автора, начерки деяких тез, побажання, десь навіть діалог автора із самим собою. Якби авторові додати трохи літературного таланту, він, безперечно, міг би надрукувати твір солідним тиражем. На жаль, у законопроекті відсутнє те, без чого не може існувати жоден нормативний акт, — системи взаємозалежних і взаємообумовлених норм, які регулюють галузь. Простіше кажучи, немає логічного, виважено обгрунтованого змісту, не кажучи вже про узгодженість запропонованих норм із нормами вже існуючими.

Ну от хоча б уже згадана Національна комісія. З питань держпідприємництва, це урядовий орган. Чому ж порядок створення, повноваження даного органу регулюються Верховною Радою? Чому регламент комісії вона затверджує собі сама? Можливо, автор не чув про принцип поділу влади, закріплений у ст. 6 Конституції, не кажучи вже про Закон «Про Кабінет міністрів», але з огляду на те, що автором є державний орган, таке припущення, м’яко кажучи, викликає тривогу.

При цьому політ думки автора сягає набагато далі. Він пропонує не тільки два дублюючі один одного органи — комісію і Мінфін, він пропонує ще один орган — Експертно-апеляційну раду з питань організації та проведення азартних ігор. Не втомлюючи читача переліком взаємовиключних, що суперечать чинному законодавству, а подекуди і взагалі абсурдних повноважень цих державних органів, відзначимо таку рису автора, як справедливість. Адже він не забув жодної «зацікавленої» сторони — кожна свашка отримала по ковбасці, у т.ч. і саме Держпідприємництво, яке є четвертим органом, що, за проектом, управляє багатостраждальним гральним ринком.

Податковий імунітет...

Принципово новим словом у вітчизняній законотворчості можна назвати спробу авторів проекту поєднати в рамках одних і тих самих механізмів та правових норм два взаємовиключні інститути — державну монополію на проведення лотерей і ліцензування. У будь-якого читача виникне запитання: якщо ліцензія є інструментом регулювання ринку з допомогою кваліфікації його учасників, то як діяльність єдиного оператора лотерей може ліцензуватися? Запитання риторичне.

Позиція законопроекту в питанні оподаткування відображає загальний стан хаосу, який сьогодні існує в підходах до організації ринку в цілому в системі влади. Ст. 12 законопроекту не просто містить податкову норму, що прямо суперечить Закону «Про систему оподаткування». Дана податкова норма покликана надати такому недорозвиненому в Україні бізнесу, як гральному, додаткову пільгу: Держпідприємництво пропонує зменшити вдвічі податок з виграшів! Далі — більше. У ст. 19 проект передбачає заборонити будь-які примусові стягнення коштів з організаторів ігор, крім плати за ліцензію. Такого імунітету не мають навіть дипломатичні установи! Аналіз документа свідчить, що це не помилка автора, це єдине, що в законопроекті можна назвати системним — захист прав організаторів азартних ігор. Такий невтішний висновок породжує запитання: а чи власного авторства документ розмістило Держпідприємництво на своєму сайті, чи, можливо, до нього долучилися ті ж таки організатори азартних ігор?

…і адміністрування

Питання про авторство виникає і щодо нової ініціативи Мінфіну, викладеної у проекті Податкового кодексу, — про обкладання прибутковим податком виграшів у державній лотереї. Трохи теорії. Лотерея — один з небагатьох видів економічної діяльності, оподатковувати який можна й потрібно з обороту. Податок з обороту в лотереях існує в усіх розвинених країнах. При цьому розмір податку має бути достатній для того, щоб замінити ним податки на прибуток оператора і податок на виграші. Іншими словами (і це є нині в Україні), оператор сплачує зі 100 отриманих гривень 12,5 грн. у бюджет, але виграш громадянину виплачується без податків. Ідеться не стільки про предмет оподаткування, скільки про адміністрування податку — воно значно спрощується, коли один простий податок заміняє собою інші, обчислення яких більш складне.

Попри це, багато країн запроваджують додаткові податки на великі виграші. Гравець отримує значну суму грошей і не надто страждає, віддаючи державі її частину. Але ніде немає оподаткування дрібних виграшів. І абсолютно не через співчуття до гравця. Причина криється в утриманні податку з виграшу, що виплачується в місці купівлі квитка. У такому випадку оператор виступає податковим агентом гравця і за нього має перерахувати податок у бюджет, для чого витребувати в гравця ідентифікаційний код, паспорт. При сумі малого виграшу в 5—10 грн. гра втрачає сенс. Іншими словами, запровадити оподаткування дрібних виграшів у лотерею — все одно що заборонити її проведення. Хіба цього не розуміє заступник міністра фінансів, який за щасливим збігом обставин курирує і розробку Податкового кодексу, і гральний бізнес одночасно? Може, не вникає? Тоді повернімося до питання, хто пропонує подібні рішення — некваліфікований персонал Мінфіну чи, можливо, ті конкуренти державних лотерей, які зацікавлені в їх знищенні? Думайте самі.

Насправді перелік зауважень до опублікованого законопроекту, як і до інших існуючих ініціатив державних органів у сфері регулювання грального ринку, нескінченний. Різновекторність, невизначеність, безсистемність державної політики у сфері азартних ігор сьогодні шкодять уже не стільки гральному бізнесу, скільки авторитету самої влади. Можливо, сьогодні це не основне завдання влади. Точно існують більш важливі. Однак рівень занедбаності проблеми зумовлює її масштаб.

Сьогодні очевидно: хоч би яку модель прийняла держава у сфері азартних ігор, суспільством вона може бути прийнята тільки в одному випадку — якщо в її основі лежатиме стратегічний підхід, комплексний, обгрунтований план розвитку ринку на багато років. Чого можна домогтися тільки з допомогою сильних фахівців у цій галузі (повернемося до того, з чого ми почали), котрі зможуть підготувати якісні юридичні документи та економічні розрахунки, пріоритет у яких буде віддано все-таки державі в цілому, а не конкретним особам. Але в такому разі новій владі потрібно серйозно замислитися над кадровим питанням якщо не в цілому, то принаймні в окремо взятій галузі.