Ринок азартних ігор: потрібна організація

Валерій Писаренко: «… у мене до вас буде одне-єдине запитання, можливо, ви на нього і не знаєте відповіді, просто цікаво для мене, для країни, скільки сьогодні коштує вето президента на такий важливий закон для держави?»

Ігор Попов, представник президента у ВР: «Я можу сказати, що вето президента коштує дещо дешевше, ніж закони, ухвалені Верховною Радою, тому що у президента працює дещо менше людей, і вони обробляють дещо більше інформації. І тому, я думаю, не будемо мірятися, чиї рішення дорожче коштують для платників податків України».

Cтенограма засідання ВР від 11.06.2009 р.

Верховна Рада подолала вето президента на Закон «Про заборону грального бізнесу в Україні». Таким чином, відповідно до ст.2 закону в Україні забороняється гральний бізнес і участь в азартних іграх. Депутатський корпус продемонстрував рідкісну єдність, двічі підтримавши законопроект кваліфікованою більшістю голосів.

Лютий опір, улаштований організаторами азартних ігор, зміг відтягти запровадження заборони на їхню діяльність не більш як на місяць. Крім того, процес ухвалення законопроекту поставив президента України в незавидне становище.

Усюди клин

Підписавши законопроект «Про заборону грального бізнесу в Україні», президент тим самим освятив би законодавчий акт, який навряд чи відповідає найкращим зразкам європейської нормо­творчості і, чого гріха таїти, порушує права вітчизняних підприємців у цій сфері. Адже держава сама протягом останніх 18 років активно сприяла тому, щоб азартний бізнес сприймався суспільством саме як різновид звичайної підприємниць­кої діяльності, а не специфічна діяльність, що потребує жорсткого обмеження. Точніше, держава залишалася бездіяльною, дедалі більше занедбуючи проблему азартної гри, перетворюючи її з дрібного бізнесу наперсточників на базарах середини 90-х на величезну індустрію, котра захопила сьогодні не лише вітчизняні міста, а й села.

Ветуючи законопроект, гарант Конституції напевне здогадувався, що тим самим викликає на себе шквал критики в стилі звинувачень у байдужості до долі народу і лобіювання інтересів організаторів азартних ігор.

Довго зважуючи всі «за» і «проти», президент таки зупинився на цьому варіанті, визнавши, проте, що саму по собі ідею заборони азартного бізнесу він підтримує. Залишивши за рамками аналіз мотивів такого кроку (деякі з них дійсно могли бути не повною мірою безкорисливими), зазначимо, що ухвалене президентом рішення є більш законодавчо обґрунтованим, ніж одномоментна заборона гральної індустрії.

Хоча в гральній індустрії задіяно і не 200 тис. людей (як це намагаються подати ігровики), а не більш як 50 тис., на наше глибоке переконання, рішення, ухвалені по-більшовицьки, у дусі «весь мир проклятья мы разрушим до основанья…», за визначенням не можуть бути правильними. Ухвалені в передвиборному чаду, вони можуть породити ще згубніші наслідки для українського суспільства, ніж та шкода, якої завдає йому азартний бізнес сьогодні. Проте політична доцільність знову перемогла — депутати 390 голосами подолали вето президента, поставивши тим самим масну крапку у сподіваннях ігровиків зберегти статус-кво на ринку грального бізнесу.

Те, що держава нарешті взялася за гральний бізнес, узялася міцно і поки що неупереджено, не може не тішити. Однак ті міни уповільненої і не дуже дії, закладені в законі, можуть мати далекосяжні наслідки, котрі з легкістю перекреслять усі позитиви акта.

Дія з наслідками

Перший. Форма заборони. Азартний бізнес, вирощений за бездіяльності держави до унікальних у Європі обсягів, забороняється в один день, без якогось перехідного періоду і навіть без приблизної відповіді на запитання — куди йти працювати людям, раніше задіяним у цьому бізнесі, як згортати (або переносити) бізнес його організаторам. Передумов для таких рішень не було. Хіба Кабмін раніше не знав проблем, пов’язаних із розвитком азартного бізнесу? Чудово знав. Хіба європейський досвід організації азартного ринку був недоступний для держави Україна? Хіба експерти ринку не намагалися довести згубність ситуації на ринку до уряду? Звісно намагалися. Але чомусь уряд не сприймав очевидних і мотивованих доказів, заплющуючи очі на колосальну проблему розвитку гри на гроші в Україні. Чому ж нині знадобилося закривати всі гральні заклади відразу, підштовхуючи їх у нелегальну сферу?

Другий. Заборона на участь у грі. Вона є ефективним засобом боротьби з нелегальною грою. Про це ми неодноразово говорили. Скажімо, у США заборонено участь в іграх на гроші в Інтернеті. Але заборона на участь у грі для українського суспільства є несвоєчасною. Вона автоматично виводить учасника гри, як і її організатора, у нелегальну сферу. Але якщо організатор гри знає, на що він іде, і зважує всі ризики, то учасник гри частіше є жертвою, котра спокусилася яскравими перспективами виграшу, яку сама заборона позбавляє права на захист з боку дер­жави. Така особа не має права на судовий захист позову з вимогою грошей від організатора гри, оскільки дії особи за висновком алеаторного договору гри (ризикового договору) були неправомірними.

Третій. Низька якість законопроекту, підготовленого в поспіху. На жаль, документ грішить багатьма прогалинами, суперечностями, котрі викликають певні проблеми на практиці. До речі, на них ніхто не звернув уваги, навіть президент, який ветував закон. Наприклад, умовою для участі в азартній грі є внесення гравцем ставки. Поняття «ставка» законом не визначене. Таким чином, визначити, є гра азартною чи ні, дуже складно.

Четвертий. «Скасування» чинних ліцензій операторів. Не треба бути юристом, щоб, проглянувши Закон «Про ліцензування...», не знайти там такого терміна, як «скасування ліцензії». Такої процедури не передбачено законом, що є підставою для конфлікту між ігровиками та державою.

П’ятий. Відсутність чіткої формули організації ринку. На щастя, сьогодні всі — і уряд, і депутати, і президент — єдині в тому, що: а) гральний бізнес не можна забороняти в цілому; б) гральний бізнес необхідно жорстко обмежувати; в) гральний бізнес повинен приносити прибуток державі. Але як об’єднати все це в єдине ціле? Ризикну припустити, що навіть автори гучного законопроекту «Про заборону азартного бізнесу» не мають чіткого розуміння, як можна, а головне як потрібно, організувати ринок.

Гадаємо, для відповіді на це питання найпростіше буде звернутися до досвіду європейських країн, якого наші можновладці вперто не хочуть помічати.

Європейський досвід

В Австрії існують два оператори азартних ігор — «Австрійські лотереї» і «Австрійські казино». Їх повністю контролює держава. Так, оператор Casinos Austria, створений 1967 року, на 70% належить державі. Співвласниками компанії стають банки, страхові компанії, комерційні організації. Під управлінням легенди азартного бізнесу Лео Волнера оператор не тільки відкрив на території Австрії 12 успішних казино, а й поширив свою діяльність далеко за межі країни.

У Швеції азартні ігри проводить державний оператор лотерей Svenska Spel, котрий отримав від уряду дозвіл на встановлення в державі 7500 гральних автоматів і роботу чотирьох казино. Розміщення гральних автоматів за межами казино не допускається (за неістотним винятком — наприклад у готелях — можна розміщувати гральні автомати з обмеженим виграшем). Таким чином, у Швеції держава самостійно оперує азартними іграми через оператора, котрий перебуває в її власності і тому повністю нею контрольованого. Така ситуація існує й в Ізраїлі, де оператор державних лотерей Mifal Hapayis отримав право на експлуатацію 500 гральних автоматів у ресторанах і барах.

Фіни доручили проводити ігри в казино і на гральних автоматах монопольно компанії, котра керується публічним правом і належить державі — RAY. Вона має ліцензію на експлуатацію 500 гральних столів поза казино, 20 тис. гральних автоматів й одного казино в Гельсінкі.

У Греції також заборонено азартні ігри поза стінами казино. Причому в країні діють лише дев’ять казино, шість із яких належать державі.

Таким чином, зазначені країни обмежили азартний ринок і за кількістю операторів, і за кількістю гральних закладів.

У Швейцарії відсутня державна монополія на проведення ігор на гроші (крім лотерей). При
цьому питання організації азартних ігор регулюються конституцією Союзу (адміністративні одиниці Швейцарії — кантони — об’єднані в Союз, або Конфедерацію. — Авт.) і перебувають у віданні Союзу. Відповідно до ст. 106 конституції, Союз стягує з гральних закладів податок, який не може перевищувати 80% валового доходу, отримуваного від організації ігор. Оператор надає розрахунки економічної ефективності існування закладу на певній території. Для отримання операційного дозволу оператор надає концепцію щодо безпеки, соціальну концепцію, економічний аналіз майбутньої діяльності, гарантії сплати відповідних податків. Організовувати азартні ігри поза стінами казино заборонено. У казино здійснюється реєстрація гравців. Напевно, така немонопольна, але водночас досить жорстка модель організації ринку була б прийнятною і в Україні. Хоча задля справедливості слід зазначити, що ця модель дає менше вигоди державі, ніж моделі Фінляндії, Швеції, Австрії та ін.

Прикладом організації гральних зон є ринок Португалії. У країні існують 10 гральних зон на території муніципалітетів — туристичних центрів держави. З організаторами ігор у гральних зонах держава укладає договори на 20—30 років. Вхід до казино можливий тільки після процедури обов’язкової реєстрації.

Час іде — запитання залишаються

Усі перелічені вище формули організації азарт­ного бізнесу є успішними і дозволяють, з одного боку, істотно обмежити розвиток азартного бізнесу, з іншого — переспрямувати гроші гравців на соціально-значимі цілі через дер­жавний бюджет.

Судячи з положень гучного законопроекту, Україна обрала варіант побудови ринку азартних ігор, виходячи з моделі створення ігрових зон. Що ж, така не найпопулярніша в Європі ідея теж цілком може бути реалізована. Але залишаються запитання: як? на яких умовах визначатимуть гральні зони? якими будуть вимоги до них? як здійснюватимуть допуск гральних закладів у ці зони? Адже щоб запобігти становленню нелегального грального бізнесу, ми повинні надати рівні можливості всім діючим операторам для участі у створенні гральних зон. Отже, земля таких зон має належати державі або територіальній громаді, але аж ніяк не приватному власникові. А якими мають бути правила організації гри на гроші в гральних зонах? Напевно, дуже жорсткими. Нагадаю, одна з основних цілей обмеження ринку — забезпечити контроль за діяльністю операторів, а не просто створити ізольо­вані «міста гріха». З дня ухвалення законопроекту минув місяць — строк, достатній для того, щоб якщо не повністю розробити дер­жавну концепцію розвитку ринку (якої, до речі, за всі роки незалежності в нас так і не з’явилося), то бодай визначити й висунути на обговорення незалежними експертами (залежних, тобто державних, експертів у цьому питанні в нас просто немає) відправні принципи побудови ринку. Чому ж цього не сталося? Запитання, скоріше, риторичне…