Реформа державних фінансів: заробляти навчилися, витрачати — ще ні

Податкова реформа надала можливість уряду збирати більше коштів з економіки. При помірній інфляції податкові надходження до держбюджету за вісім місяців поточного року зросли на 72,1% проти аналогічного минулорічного періоду. Динаміка досить оптимістична, проте сам по собі цей факт не є досягненням економічної політики уряду. Її ефективність залежить більшою мірою від того, яким чином буде витрачений отриманий додатковий фінансовий ресурс.

Кошти можна спрямувати на інвестиції в потужні національні проекти, які продукують позитивні ефекти для економіки, що підвищить ділову активність в державі. А можна витратити на фешенебельні лавочки для метрополітену за 63 тис. грн. чи бурові установки вартістю 400 млн. дол. за одиницю. Нинішня хвиля реформ системи державних фінансів, яка є наймасштабнішою за останні десять років, тим не менш, може стати провальною, якщо не буде досягнуто значного прогресу в питанні підвищення ефективності та продуктивності витрачання бюджетних коштів. Видається, що реформа цієї сфери має стати пріоритетом №1 у найближчій перспективі.

Завдяки здійсненню податкової реформи уряд відчутно підвищив фіскальну ефективність податкової системи (питання про те, наскільки використані для цього механізми узгоджуються із завданнями поліпшення фіскального простору, ми залишаємо поза увагою). Поточного року податкові надходження до бюджету зростають швидше за динаміку збільшення номінального ВВП, що свідчить про те, що уряд навчився більш результативно збирати гроші з економіки. Віддамо належне, що робить це він не лише завдяки підвищенню фіскального тиску на економіку (таким є звільнення від оподаткування ПДВ операцій з поставок зерна, скасування податкових пільг для технопарків, тиск на платників єдиного податку з метою «стимулювати» їх перейти на загальну систему оподаткування), а й за рахунок активізації боротьби з ухилянням від сплати податків та перекриття схем мінімізації оподаткування. Значного прогресу, хоч і з низкою «але», було досягнуто в наведенні порядку в сфері відшкодування ПДВ та перекритті схем звуження бази оподаткування податку на прибуток. Завдяки цьому в поточному році при низькій інфляції та помірному зростанню ВВП і доходів населення доходи збільшуються вищими темпами, аніж у благополучних 2006-2008 роках.

Проте серед актуальних проблем державних фінансів України були і є не тільки проблеми в сфері мобілізації доходів. Не меншими, а можливо, навіть іще більш значними є проблеми розподілу та використання бюджетних ресурсів. У президентській Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки, що визначає перелік реформ та заходів, які необхідно здійснити уряду, цій проблематиці приділено значну увагу. Програма містить низку достатньо чітких завдань. Зокрема, серед іншого було названо таке:

- оптимізація кількості бюджетних програм;

- вдосконалення програмно-цільового методу (ПЦМ) та поширення його на всі ланки державного бюджету;

- впровадження середньострокового бюджетного прогнозування;

- посилення контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів.

Крім того, блок завдань присвячено реформуванню державних закупівель.

Справді, проблеми, що знижують ефективність витрачання бюджетних коштів, існують у всіх ланках бюджетної системи: від бюджетного прогнозування до розміщення державних замовлень та контролю за витрачанням коштів. Формально Україна запровадила передові західні елементи бюджетного механізму, зокрема принцип формування бюджету, відомий як «згори-донизу», програмно-цільовий метод і середньострокове бюджетне прогнозування. Проте на практиці їх функціонування дещо викривлено, що призводить до втрати ефективності бюджетної системи загалом.

Принцип формування бюджету «згори-донизу», що успішно застосовується в низці передових країн (Канаді, Австрії, Швеції, Новій Зеландії) та рекомендується Україні Міжнародним валютним фондом, передбачає, що уряд спочатку оцінює прогнозовані надходження бюджету (тобто власні ресурси), а потім розподіляє їх між різними «конвертами» (своєрідними автономними бюджетними фондами, кожен з яких закріплений за головним розпорядником бюджетних коштів та відповідає пріоритетним напрямам економічної політики). Конверти включають перелік бюджетних програм у рамках певного сектора економіки (інфраструктура, освіта, соціальний захист тощо). Головні розпорядники можуть розподіляти бюджетні кошти на власний розсуд за визначеними ними пріоритетами, проте їх фінансова база обмежена лімітом конверта. Обмеженість коштів стимулює їх фінансувати найефективніші проекти, відсікаючи менш ефективні. Таким чином, даний механізм стимулює максимально ефективне використання бюджетних коштів і консолідує видаткову дисципліну.

В Україні формування бюджету відбувається за схожим принципом. Міністерство фінансів на стадії розробки бюджету доводить до відома голов­них розпорядників граничні обсяги їх видатків, і ті, в свою чергу, в їх межах вибирають власні пріоритети фінансування на наступний рік. Загалом, цей принцип є одним із ключових чинників ефективності бюджетних систем західних країн, але в Україні він містить низку недоліків, які блокують його дію.

По-перше, донедавна в Україні існувало більш як 100 головних розпорядників та майже 900 бюджетних програм. За такої ситуації Міністерство фінансів фізично не може проаналізувати ефективність та обгрунтованість усіх бюджетних запитів, а також відповідність напрямів використання ними бюджетних коштів стратегічним і поточним завданням соціально-економічної політки уряду. В останні роки відповідно до вимог Програми економічних реформ на 2010-2012 роки Мінфін зменшив кількість бюджетних програм до 580, а кількість головних розпорядників бюджетних коштів - до 82. Разом з тим, як показує досвід розвинених країн, ефективно контролювати розподіл бюджетних коштів Мінфін може лише за наявності 10-20 головних розпорядників таких коштів.

По-друге, в західних країнах публічну та політичну відповідальність за ефективність витрачання бюджетних коштів несуть саме головні їх розпорядники. Громадськість та опозиція їх прискіпливо контролює, змушуючи ефективно використовувати отримані кошти. На офіційних сайтах відповідних органів розміщується детальна інформація про перелік бюджетних програм, під які головні розпорядники отримали бюджетні кошти, стан та результати їх виконання.

В Україні ж головні розпорядники не бажають публічно і деталізовано звітувати про результати виконання бюджетних програм. Більш того, на їх офіційних сайтах узагалі складно знайти інформацію про бюджетні програми, які вони реалізують, і про те, як витрачено кошти. Така ситуація стала можливою внаслідок відсутності інтересу громадськості до цих питань і надмірної концентрації уваги до діяльності президента та прем’єр-міністра. Загалом, якось дивно виглядає, коли останні звітують про будівництво доріг, мостів чи навіть реконструкцію площ за наявності державного органу, у відповідальності якого перебувають ці питання і на реалізацію чого йому надано відповідні ресурси. Адже нести відповідальність за витрачання бюджетних коштів мають головні розпорядники, тоді як Мінфін повинен відповідати лише за те, наскільки перерозподіл фінансових ресурсів узгоджується з програмними та стратегічними завданнями соціально-економічної політики.

З істотними недоліками в Україні працює і програмно-цільовий метод складання та виконання бюджету. Даний механізм був запозичений західними урядами з бізнес-практики в другій половині ХХ ст. Його зміст полягає в тому, що розпорядники бюджетних коштів отримують їх не просто для фінансування своєї діяльності, а на досягнення конкретних результатів, які зафіксовані у відповідній бюджетній програмі. В ідеальному варіанті для того, щоб одержати мандат на мобілізацію фінансових ресурсів, уряду необхідно структурувати свої видатки за бюджетними програмами, показавши парламенту той результат (бажано в кількісному вимірі), який отримає країна.

Значним позитивом ПЦМ є те, що з його допомогою бюджетні видатки можна більш-менш чітко гармонізувати з пріоритетами стратегічного націо­нального розвитку. Як правило, бюджетна програма приймається на реалізацію конкретного пріоритету стратегії розвитку держави, деталізуючи і конкретизуючи його. В Україні правову базу для функціонування ПЦМ було створено Бюджетним кодексом в редакції 2000 року, а новим Бюджетним кодексом цю практику було вдосконалено. Разом з тим українська практика залишається далекою від європейських стандартів. Передусім через те, що стратегічні цілі та завдання, зафіксовані в бюджетних програмах, є занадто загальними, а критерії результативності - розпливчастими. Очікувані результати бюджетних програм мають бути максимально математизовані з тим, щоб Мінфін у процесі їх погодження міг оцінювати економічну ефективність різних програм та вибирати ті, які дадуть максимально можливий економічний ефект за мінімальних витрат.

Дещо спотворений в Україні і механізм середньострокового бюджетного прогнозування. Він використовується в західних країнах для того, щоб ув’язати поточну бюджетну політику з довгостроковими пріоритетами розвит­ку держави та максимально аполітизувати бюджетний процес. Варто зазначити, що середньострокове прогнозування та бюджетування в західному розумінні - це не «п’ятирічки» часів СРСР як план на найближчі п’ять років. Вони грунтуються на розробці бюджету в n-ому році на n+2-й чи n+3-й рік. Іншими словами, в 2011 році розробляється та затверджується бюджет не на 2012 рік (він уже затверджений у попередніх періодах), а на 2013-й чи 2014-й. При цьому ліміти головним розпорядникам, надані на середньострокову перспективу, згодом або взагалі не можуть переглядатися (як, приміром, у Швеції), або можуть коригуватися у вкрай обмеженому діапазоні (в Австрії) з урахуванням зміни макроекономічних показників. Завдяки достроковому прогнозуванню влада отримує можливість забезпечити спокійне і своєчасне прийняття бюджету з урахуванням поточного стану та майбутніх потреб. В Україні ж варіант середньострокового прогнозування, як видається, прийнято не для внутрішнього застосування урядом, а для демонстрації суспільству того факту, що уряд бере на озброєння передовий світовий досвід у сфері бюджетного менеджменту. В нинішньому вигляді середньострокове бюджетне прогнозування дає мало користі.

На виконання вимог Програми економічних реформи та нового Бюджетного кодексу уряд запровадив у поточному році середньострокове бюджетне прогнозування на рівні голов­них розпорядників бюджетних коштів. Проте таке прогнозування має лише інформативну цінність і не накладає жодних обмежень. Наступного року розпорядники бюджетних коштів можуть обгрунтувати нові показники бюджетних ресурсів, що необхідні їм для виконання функцій. Крім того, залишається незрозумілим, як розпорядники головних коштів можуть формувати бюджетні запити на середньострокову перспективу без відповідної нормативної бази.

Окремою національною проблемою в Україні є ланка витрачання бюджетних коштів. За даними Держстату, сума держзакупівель 2010 року становила 335,3 млрд. грн. Якщо припустити, що неофіційна інформація про «відкоти» за перемогу в державному тендері у розмірі 20-30% є достовірною, то мусимо констатувати, що держава фактично втратила 83,8 млрд. грн. Це більше, ніж заплановано інвестиційних видатків на наступний рік зі зведеного бюджету. Цього ресурсу було б більш ніж достатньо, щоб забезпечити додатковий приріст ВВП у 0,7-0,9% щороку, не рахуючи мультиплікаційного ефекту.

Таким чином, лише за рахунок наведення порядку в сфері розподілу та витрачання бюджетних коштів економіка могла б отримати потужний імпульс для зростання, порівнянний з ефектом збільшення цін на світових ринках металопродукції. Проте для досягнення цього необхідно передусім розуміти коріння нинішніх вад. Українські чиновники нічим не кращі і не гірші від чиновників у розвинених країнах. Проблема полягає в тому, що бюджетний механізм в Україні вибудуваний не зовсім правильно. Він ефективно адсорбує кошти з економіки, однак на стадії їх розподілу та використання окремі складові характеризуються глибинними проблемами, і тому на виході ми отримуємо ту ситуацію, яку сьогодні маємо. Декларація реформ, що зафіксована в Програмі реформ на 2010-2014 роки, загалом містить абсолютно адекватні заходи щодо вдосконалення системи державних фінансів, але проблемою стало те, що уряд почав їх впроваджувати з реформування інструментів мобілізації ресурсів (тобто податкової політики).

Реформи ж у цьому сегменті необхідно розпочинати з удосконалення ланки розподілу та використання бюджетних коштів. По-перше, це забезпечило б більшу суспільну підтримку реформам, оскільки її результати були б наоч­ними. Людям за великим рахунком байдуже, на скільки зросли доходи від сплати податків. Їх більше цікавить той факт, що кошти, які вони сплачують до бюджету, йдуть на придбання дорогих авто для чиновників, реконструкцію лікарень і готелів для депутатів, оренду наддорогих офісів органами влади. По-друге, впорядкувавши видаткові пріоритети, уряд мав би уявлення та розуміння того, який обсяг коштів йому необхідний для реалізації пріоритетів соціально-економічної політки. Можливо, це зупинило б його від не зовсім обгрунтованого зниження податків під час податкової реформи та змусило б більш обачно використовувати цей ресурс. Скажімо, більш ефективно було б знижу­вати податок на прибуток лише для тієї частини прибутку, що реінвестується в модернізацію виробництва, а не запроваджувати тотальне зниження податку.

У цьому контексті відсутність якісних змін у питанні розподілу та використання бюджетних коштів, на жаль, може затьмарити та нівелювати певний позитив, який напрацьовано нинішньою владою. Комплекс реформ у даній сфері має стати ключовим національним проектом наступного року.