РЕФОРМА ЧИ ГРА? ПЕРЕБУДУВАТИ ПОДАТКОВУ СИСТЕМУ НЕМОЖЛИВО БЕЗ ПАРАЛЕЛЬНИХ РЕФОРМ ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я, ПЕНСІЙНОЇ ТА БЮДЖЕТНОЇ СФЕР

Питання про те, якою бути податковій системі та бюджету України на 2003-й та наступні роки, саме на часі: з одного боку, зрозуміло, що чинне податкове законодавство далеке від досконалості, з іншого — уряд та Верховна Рада України, дійшовши компромісу щодо прийняття бюджетної резолюції-03, впритул наблизилися до початку формування головного фінансового документа країни. Днями податкові проблеми обговорено за «круглим столом» професійних фінансистів — працівників Міністерства фінансів України, Мінфіну Криму, обласних, міських та районних фінуправлінь, Асоціації міст України. На зустрічі, що відбулася в кримському Судаку, йшлося передусім про можливі зміни, зокрема, стосовно прибуткового податку з громадян, хоча не обминули увагою й інші питання.

Загальна схема реформи прибуткового податку зводиться до того, аби диференційовано зменшити його ставки. Пропонується встановити оподаткування заробітку до 400 гривень на рівні 10 відсотків, від 400 до 10 тис. — на рівні 15, а вищих за 10 тис. — на рівні 20 відсотків. Необхідність таких кроків, на перший погляд, очевидна і пояснюється бажанням вивести доходи громадян з тіні, легалізувати фонди заробітної плати підприємств, зменшити податковий тиск на працівників та роботодавців. Аби довести високу результативність подібних нововведень, як правило, посилаються на досвід Росії, де впровадження 13-відсоткової ставки начебто дало можливість добитися саме таких результатів і там уже, мовляв, проблему детінізації доходів вирішено раз і назавжди. Насправді ж питання значно складніше...

По-перше, як було заявлено на «круглому столі» фахівцями з Мінфіну, реформа в Росії, її досвід переходу до «славнозвісних» 13 відсотків не виправдали сподівань на масову детінізацію доходів. Оскільки зниження прибуткового податку впливає лише на відрахування з безпосередньої зарплати працівника, а порядок нарахування на фонд зарплати до Пенсійного фонду, фондів соціального страхування, страхової медицини залишаються без змін. Таким чином, зниження податкової ставки настільки мало впливає на загальний обсяг навантаження на фонд зарплати, що якісно ситуація по суті не поліпшується. Зрозуміло, що той, хто не робив відрахувань в обсязі 67 відсотків, не робитиме їх, якщо вони зменшуються до 52 відсотків. І мотивацію до виходу фонду зарплати з тіні така реформа не збільшить.

Отже, перший висновок полягає в тому, що реформування прибуткового податку має супроводжуватись кардинальними змінами у всій системі нарахувань на фонд зарплати. Скажімо, якщо паралельно буде запроваджено систему відрахувань на іменні накопичувальні рахунки Пенсійного фонду, в індивідуальні реєстри фонду страхової медицини, працівник знатиме, що принаймні третина з його 37,5 відсотка нарахувань на фонд зарплати іде не в бездонний і безіменний «мішок», а йому персонально, і він вимагатиме від роботодавця легалізації свого заробітку, отже, виходу з тіні. Якщо це не так — а нам слід звикнути, що в суспільно-економічних відносинах не буває альтруїзму! — мотивація до приховування реальної зарплати вища, ніж до її легалізації, і механізм такої реформи не спрацює.

Більше того, реформа прибуткового податку, що, здавалось би на перший погляд, уже назріла і цілком вмотивована, дуже сумнівна і з інших точок зору. По-перше, встановлення трьох планок податку ускладнює адміністрування податку, насамперед, у випадках роботи за сумісництвом. По-друге, втрати більш як удвічі в доходах бюджетів міст, де середня зарплата перевищує 340 грн. (нинішня планка в 30%), переведуть ці міста з донорів у реципієнти, тобто отримувачів дотацій, що вимагатиме перебудови філософії взаємовідносин з державою. Ну якому міському голові приємно в один день з міцного хазяїна, що допомагає державі, перетворитися на прохача у цієї ж держави? По-третє, хоч ефективна ставка податку зменшується з 16 до 11 відсотків, однак це не означає, що припиниться «відтік м’язів та мізків», і передусім у Росію, де ставка 13 відсотків: виїздитимуть ті, чий рівень заробітків — а отже, й відрахувань! — значно перевищує 400 грн., тому оподатковуватиметься в Україні за ставкою 15, а то й 20%. І головне — від такої реформи реальна заробітна плата працівників небюджетної сфери не збільшиться. Очікується лише збільшення обігових коштів на підприємствах, бо ціна робочої сили (зарплата!) визначається балансом попиту та пропозиції. Нинішнє зростання зарплатні визначається якраз тим, що роботодавці прагнуть до підвищення рівня кваліфікації робітників, а тому змушені платити більше.

А от втрати бюджету від реформи доведеться чимось компенсувати. В Росії вони, наприклад, компенсувалися підвищенням ціни на нафту. А чим у нас?

Розрахунок Мінфіну показує, що реформування прибуткового податку за вказаною схемою призведе до прямого падіння доходів місцевих бюджетів з 9,9 млрд. гривень (план 2002 року) до 8,8 млрд., тобто на 1,1 млрд. Це при тому, що очікуване зростання фонду оплати праці становитиме до 25 відсотків. А якщо до цього рівня не дотягнемо, або зростання по різних регіонах буде вкрай нерівномірним? До того ж на процеси накладаються втрати від інфляції (мінімум 6%), інших факторів. За таких умов додатковий трансферт місцевим бюджетам з державного має становити мінімум 2 млрд. гривень.

Досить цікаве питання — де їх узяти?

Автори реформи пропонують різні, але малонадійні та малореальні в нинішній соціально-політичній ситуації заходи, як-от: обкласти податком вклади громадян у банках (очікується додатково 200 млн.), внести зміни до оподаткування операцій з нерухомістю (ще 250 млн.), запровадити податок на грошове забезпечення військових (517 млн.) тощо. Пропонується також скасувати деякі пільги з ПДВ, акцизу та податку на прибуток. Майже всі ці компенсуючі доходи потраплять до державного бюджету, тому проблема додаткового трансферту до місцевих не знімається.

Але кожен з цих «амортизаторів» має більше негативних факторів, ніж позитивних. І справді. При запровадженні оподаткування доходів по вкладах громадян зросте банківська ставка кредитування як компенсація втрат від «відпливу» депозитів. А він неминучий, бо після втрати заощаджень на початку та в середині 90-х наші люди настільки мало довіряють банківській системі, що пропонований експеримент з оподаткування вкладів ними безсумнівно буде сприйнятий «в штики». Запровадження нових правил оподаткування операцій з нерухомістю (згадаймо, до речі, що в нас уже й так встановлене нарахування до Пенсійного фонду в розмірі 1 відсотка від суми операції) призведе до зростання відсотка оплати ріелтерам, підвищить корупційну вразливість взаємовідносин між органами стягнення, ріелтерами та платниками податку, зокрема, під час оцінки нерухомості. Оподаткування ж грошового утримання військовослужбовців, суддів, прокурорів, доходів осіб, зайнятих на підземних роботах та працівників атомної енергетики і промисловості викличе дуже серйозний спротив, передусім з боку силових відомств. А скасування будь-яких податкових пільг, зокрема, з ПДВ та податку на прибуток, вимагає серйозної політичної підтримки кроків уряду в сесійному залі, що наразі далеко не очевидна.

Отже, висновки фінансистів виявилися менш оптимістичними, ніж ми могли очікувати. По-перше, така реформа найбільш вдарить по місцевих бюджетах, які й так не жирують. Її вплив на стан бюджетів окремих міст і районів поки що недостатньо прорахований, і саме через цю непрогнозованість може бути досить небезпечним.

Можливо, ми втратили сприятливу нагоду? Адже нескладно збагнути, що реформування за такою схемою найкраще було здійснювати 2001 року, коли, по-перше, очікувалося збільшення доходів місцевих бюджетів на 35 відсотків, а, по-друге, відбувався перехід до нормативно-формульної системи формування бюджетів. Тепер же надто важко відрегулювати формулу, яка б враховувала втрати місцевих бюджетів, і деякі регіони ризикують взагалі залишитись без доходів, якщо розрахунки виявляться хибними. І взагалі, теорія публічних фінансів свідчить, що податкові реформи доцільно робити на етапі як серйозного піднесення економіки, так і безумовної довіри соціуму до влади.

Таким чином, найбільш вірогідним поясненням якнайшвидшого проведення реформи прибуткового податку може бути політичний підтекст — на президентські вибори владі потрібно йти хоч з якимось доробком в галузі податкового реформування. З ПДВ та податком на прибуток експерименти небезпечні — надто великі ризики для державного бюджету, а от із прибутковим можна й побавитись — він зараховується до місцевих бюджетів, які і раніше виживали і тепер не помруть.

За «круглим столом» обговорювалися також питання реформування єдиного податку. Зокрема, лунала пропозиція з центру встановлювати оподаткування на рівні 10% від доходу громадян, що переходять на нього. Професіонали з регіонів просили Мінфін не чіпати цей податок — зростання як доходів від нього, так і кількості підприємців, що послуговуються цим спрощеним методом опродаткування, свідчить, що певного компромісу між бізнесом та владою досягнуто. Підприємці готові сплачувати навіть більші суми, аби тільки не заповнювати стоси паперів і не оббивати пороги податкової адміністрації. Депутати ж більшості місцевих рад не схильні надто високо піднімати ставки — все-таки бізнес свій, доморощений, він швидко реагує на зміну політичної кон’юнктури і, коли що не так, втікає або в інші міста, або в тінь. А якщо оподатковувати доходи, як це пропонується, то місцеві бюджети залишаться ні з чим — як ховати доходи, підприємці демонструють на прикладі оподаткування прибутку.

Місцеві фінансисти просять дозволити диференціювати ставки єдиного податку, виходячи не тільки з роду діяльності, але й оцінки обсягу операцій. Адже є різниця між кіоском, що торгує морозивом, та складом дрібного опту. За час адміністрування єдиного податку виробилася певна практика непрямої оцінки прибутковості бізнесу і тепер її треба методологічно упорядкувати та узаконити.

Уже не вперше говорилося про необхідність упорядкувати відносини між місцевими органами влади та податковою адміністрацією, яка поводиться подеколи, як держава в державі, не погоджуючи з місцевими органами влади рішення щодо списання та реструктуризації недоїмок по податках, які зараховуються до місцевих бюджетів, висновків щодо повернення коштів з місцевих бюджетів. Та й плани мобілізації доходів до місцевих бюджетів в ДПА часто не відповідають показниками бюджетів. А про адміністрування плати за землю чи місцевих податків та зборів податківці взагалі чути не хочуть. Невже варто реанімувати ідею створення місцевих податкових органів? До речі, компенсації місцевим бюджетам втрат від впровадження державою пільг по платі за землю, як того вимагає Бюджетний кодекс, в державному бюджеті-03 не передбачається. Принаймні поки що.

Взагалі, реформування податкової системи — це тонка та скрупульозна робота, що не терпить суєти, як і все, що стосується фінансів. Її слід скоординувати з реформами в інших галузях суспільного життя. І, звичайно, кожний крок слід ретельно обговорювати з фахівцями на місцях, адже помилки коштують надто дорого.

Щодо останнього висновку, то він був одностайно підтриманий учасниками «круглого столу». Більше того, висловлювались побажання, аби такі зустрічі для відповідальних осіб центральних органів влади мали значення не нижче виклику до міністра чи проведення колегії міністерства. Щоб не доводилося вивозити чиновників подалі від Києва та відключати їхні мобільники.

Хоча, зрештою, в Криму краще поєднується корисне з приємним...