Поїзд поза розкладом

У середу, 16 грудня, завершився термін повноважень нинішнього голови Національного банку України Володимира Стельмаха. Виступаючи того ж дня на засіданні уряду, прем’єр-міністр Юлія Тимошенко висловила упевненість, що зміна керівництва НБУ відбудеться навесні: «...після лютого, коли пройде ця політична напруга, коли закінчиться вся політична непрогнозованість і політичний хаос, ми за кілька місяців зможемо змінити керівництво Національного банку». При цьому вона поки що відмовляється називати власну кандидатуру на цю посаду, обмежуючись натяками, що НБУ «потрібне нове сильне, чесне і професійне керівництво». Невже таке саме, як нині в ДПАУ?

Велике питання, наскільки «сильне, чесне і професійне керівництво» необхідне Нацбанку у разі реалізації тих підходів, які задекларував у статті для «ДТ» нинішній міністр економіки Богдан Данилишин («Уряд і Національний банк: у пошуках спільної стратегії», №45 від 21.11.2009 р.). Богдан Михайлович за такого розкладу підійшов би найкраще, хоча й не професійний банкір. Утім, професіоналізм навряд чи буде головним критерієм при виборі. Як навряд чи хтось збирається цікавитися думкою банкірського співтовариства.

Експерти не знають, що й думати, і з приводу найімовірнішого наступника пана Стельмаха, якщо на президентських виборах переможе Віктор Янукович. Хоча у професійних банкірів у такому разі значно більше шансів: версії варіюються від кандидатури нинішнього першого заступника голови НБУ Анатолія Шаповалова до... повернення на цю посаду нинішнього президента України. Що після першого подиву не здаватиметься фантастикою. Такий варіант цілком міг би стати предметом компромісів і попередніх домовленостей, адже своїх яскравих кандидатур на посаду голови Нацбанку у регіоналів усе одно немає…

До речі, саме цією обставиною, а не небаченою принциповістю може пояснюватися наполегливість президента в обстоюванні повноважень центробанку і просуванні законопроекту (№4787 від 8 липня 2009 р.), що посилює незалежність НБУ. Тим більше що ухвалення цього закону є однією з умов надання Україні кредитних траншів МВФ, домовлятися про надання яких цього тижня знову літав у Вашингтон в.о. міністра фінансів Ігор Уманський.

Після резонансної публікації пана Данилишина «ДТ» запропонувало Національному банку висловити свою точку зору щодо проблеми власної незалежності і прозорості. В очікуванні відповіді публікуємо ще одну експертну думку.

Існування і незалежність (в іншій термінології — самостійність, автономія) центробанків є однією з активно обговорюваних далеко не перший десяток років концепцій. У практиці держуправління в розвинених країнах світу єдності в цьому питанні немає: в одних державах йому дають відносно більше свободи, в інших — менше (допускаються прямі адміністративні вказівки монетарному відомству і скасування його рішень). Водночас розуміння такої незалежності в жодному разі не можна розривати з його основною функцією — забезпеченням стабільності національної грошової одиниці, закріпленою в ст. 99 Конституції України.

Крім того, залишається дуже заплутаною і ситуація з паном Стельмахом. З одного боку, Конституційний суд України ще 27 квітня 2000 року визнав конституційним у відповідній частині закон від 10 січня 1997-го, що встановлює порядок тимчасового виконання обов’язків голови НБУ, за якого їх у межах одного місяця виконує перший заступник. При цьому президент у двотижневий термін має подати до парламенту кандидатуру нового голови відомства.

Проте в зазначеному законі, що діє і досі, існує прив’язка до звільнення (відставки) постійного голови банку, а рішення про звільнення (відставку) пана Стельмаха не приймалося. В іншому законі — «Про Національний банк України», ухваленому 20 травня 1999 року, зазначається, що голова Нацбанку звільняється з посади парламентом за поданням президента і після закінчення терміну повноважень. Та чи можна вважати, що президент може не вносити такого подання стільки часу, скільки захоче?

Не дуже зрозуміло і те, на якій правовій підставі людина продовжує працювати, якщо її призначили на п’ять років і цей термін завершився. Наприклад, про президента в Конституції зазначено: до вступу на посаду нового, продовжує працювати старий. Однак про голову НБУ ні в Конституції, ні в законах нічого подібного немає.

Кожний державний орган для чогось створюється, отже, мають існувати чіткі, однозначні і зрозумілі критерії оцінки його діяльності. Проте в чинному законі про НБУ у ст. 6 (про його основну функцію) спочатку просто переписано текст 99-ї
статті Конституції, а далі міститься абстрактна фраза про те, що Нацбанк, на виконання цієї основної функції, «сприяє дотриманню стабільності банківської системи, а також, у межах своїх повноважень, — цінової стабільності». Але сприяння — це завжди другорядна, допоміжна роль, виходить, насамперед забезпечує це все хтось інший. Цікаво, хто і яким чином?

У сучасному конституційному праві з’явилася дуже цікава тенденція, що полягає в закріпленні в тексті Основного Закону країни конкретних цифр, тобто фінансових показників. Так, на початку червня ц.р. верхня палата німецького парламенту — бундесрат — ухвалила поправки до Конституції країни, що обмежують щорічне зростання бюджетного дефіциту. Згідно з новими змінами, починаючи з 2016 року, щорічне зростання дефіциту бюджету ФРН не зможе перевищувати 0,35% від відповідного валового внутрішнього продукту (ВВП) країни. Крім того, нововведення передбачають обмеження за дозволеним дефіцитом бюджету для окремих земель аж до заборони дефіциту до 2020 року. Невиконання цих бюджетних норм буде можливо лише у разі стихійних лих або тривалої рецесії.

А в Новій Зеландії було розроблено схему, відповідно до якої центральний банк цієї країни взагалі діє на основі договору, за яким він бере на себе зобов’язання з недопущення інфляції вище встановленого в договорі рівня.

У нашій Конституції точних фінансових орієнтирів поки що, на жаль, немає, але тоді вони мали бути хоча б у профільних законах. Бо незрозуміло, наприклад, слід вважати стабільною гривню за річної інфляції в 22% чи ні? А при девальвації в 50% протягом кварталу?

Використання в Конституції дещо загального терміна «стабільність гривні» було зумовлене необхідністю надати парламенту можливість вибирати — покласти в основу такої стабільності рівень інфляції або ж курс гривні до визначеної іноземної валюти. (Як обгрунтував свого часу нобелівський лауреат з економіки Роберт Манделл, якщо відсутні жорсткі обмеження на рух капіталів через кордон країни, ці цілі в довгостроковому періоді поєднувати неможливо.) Щоправда, досить невдалий досвід жорсткої прив’язки національних валют до долара США, отриманий у ряді латино-, південноамериканських і азіатських країн, а також зовсім свіжий приклад з наслідками такої ж прив’язки латвійських латів до євро призвели до того, що поступово починає перемагати позиція: краще усе ж таки вибрати рівень інфляції.

У будь-якому разі, коли вже точних зазначених цифр у тексті Конституції поки що немає, саме парламент має чітко їх визначати. Якщо заданого парламентом коридору не дотримуються, це може бути підставою для дуже серйозної і невідворотної розмови з радою і правлінням Нацбанку аж до можливих кадрових рішень.

Строго кажучи, у ситуації, коли члени ради та/або правління НБУ вважають, що поставлене парламентом завдання є нездійсненним, але переконати в цьому законодавців не вдається, вони повинні відкрито заявляти про це та йти у відставку. З іншого боку, маючи поставлене чітке завдання, і самому центробанку значно легше буде обгрунтовувати свою точку зору в постійній боротьбі з тими, хто бажає безконтрольної емісії: мовляв, коли зробити, як ви просите, злетить інфляція, а покарають за це передусім нас, а не вас. За великим рахунком, центробанк, котрий працює якось інакше, являє собою поїзд поза розкладом або снаряд, що летить у нікуди...

Однак наш парламент нещодавно поставив Нацбанку зовсім інше завдання: заробити нереальний прибуток і поквартально перераховувати його до бюджету. Взагалі, постановка таких завдань — саме по собі небезпечне заняття, оскільки давно відомо: якщо центробанку ставляться завдання щодо прибутку, то він, можливо, і спробує його заробити (і не факт, що заробить), от тільки на шкоду стійкості національної валюти.

За чинним законом про НБУ, його раді не дозволяється скасовувати рішення правління, втручатися в його оперативну діяльність і навіть «давати персональну оцінку окремим членам правління НБУ». Є тільки право відкладеного вето, котре правління Нацбанку може подолати. Однак у тому ж законі про НБУ записано от що: незабезпечення стабільності грошової одиниці може бути підставою для відставки ради НБУ (стаття 9), про відставку правління НБУ за це ж саме в законі нема жодного слова. Напрошується цілком очевидна аналогія з конструкцією законодавства про акціонерні товариства. Там наглядова рада (рада директорів) дійсно не вправі втручатися в оперативну діяльність правління. Однак це зовсім не означає, що вона не може усувати, хоча б тимчасово, правління від виконання посадових обов’язків, ставлячи перед акціонерами питання про його повну відставку. І вже право акціонерів — виявити подальшу довіру або наглядовій раді, або правлінню.

Фактично у вітчизняній Конституції для НБУ закладено схожу систему управління з чіткою вертикаллю. Парламент ставить центробанку завдання; президент разом із парламентом: затверджують раду НБУ, котра це завдання конкретизує через «Засади грошово-кредитної політики» і стежить за її виконанням; спільно призначають голову НБУ, при цьому правління НБУ на чолі з головою — просто виконавець завдання, в операційну діяльність якого ніхто не втручається. Саме так і має бути побудована система управління центробанком.

Минулого тижня у відповідях на запитання «Економічної правди» президент раптом згадав про свій законопроект №4787, який лежить без руху в парламенті з липня ц.р. Мабуть, це пов’язано з проблемами, що виникли з отриманням нового траншу від МВФ. Необхідність реалізації внесених ним поправок до законодавства глава держави пов’язує передусім із необхідністю не допустити контролю уряду над НБУ і, як наслідок, — невиправданої емісії та гіперінфляції.

Задля справедливості потрібно сказати, що парламент справді зволікає із розглядом президентських ініціатив: законопроект було внесено президентом як невідкладний, що, як говорить рішення Конституційного суду України від 28 березня 2001 року, зобов’язує парламент терміново включити його до порядку денного і розглянути в пріоритетному порядку перед іншими законопроектами. Та чи дійсно цей закон, якщо його буде ухвалено, допоможе вирішити ті завдання, про які говорить президент? У нас у цьому є великі сумніви.

По суті, законопроект №4787 просто пропонує перетворити раду НБУ на суто декоративний орган і максимально інформаційно «закрити» Нацбанк. Більш детально, запропоновано от що: скасувати статус ради НБУ як керівного органу і позбавити її права накладати відкладене вето на рішення правління; скасувати офіційну публікацію річних балансів НБУ; заборонити Рахунковій палаті проводити фінансові перевірки виконання кошторису центробанку; запровадити кваліфікаційні вимоги тільки до членів ради і до голови НБУ. Про вимоги до інших членів правління — мовчок, але ж це колегіальний орган, котрий і приймає від імені центробанку рішення загальнонаціональної значущості.

А в цей же час конгресмен Рон Пол вніс до американського конгресу законопроект про посилення повноважень контрольного управління конгресу (GAO) у банківській сфері (і, кажуть, він цілком має шанси на успіх). Передбачається, що GAO почне аудит і Федеральної резервної системи (ФРС). Зараз закон забороняє зазначеному управлінню проводити ревізію рішень ФРС щодо відсоткових ставок і кредитів, які вона надає банкам; GAO, втім, уже навіть зараз може перевіряти більшість інших операцій ФРС, зокрема в таких сферах, як нагляд за банками і захист прав споживачів.

Вітчизняний центробанк нерідко справедливо критикують за закритість, проте такі проблеми існують не тільки у нас. Так, ФРС нещодавно так само відмовлялася повідомляти назви банків — одержувачів її кредитів, що спонукало агентство Bloomberg через суд вимагати розкриття цих даних відповідно до закону про свободу інформації. У серпні ц.р. суд вирішив, що ФРС повинна назвати імена одержувачів кредитів або розкрити обсяг активів, отриманих як застава. За повідомленнями ЗМІ, під тиском законодавців і громадськості ФРС відкрила завісу таємниці і стала щомісяця публікувати свій баланс, як і раніше, не вказуючи одержувачів кредитів. Щоправда, вважається, що негайне розкриття такої інформації занадто істотно впливало б на американські ринки, тому, мабуть, відстрочка в розкритті такої інформації буде, але чітка і незначна за часом.

У цьому контексті не можна не торкнутися ще однієї грані незалежності центробанків — така має бути у відносинах не тільки з іншими органами влади, а й із комерційними банками. У літературі давно зазначено (зовсім нещодавно про це ще раз написав ректор Російської економічної школи Сергій Гурієв у своїй новій книжці «Мифы экономики: заблуждения и стереотипы, которые распространяют СМИ и политики»), що зосередження в руках центробанку як грошової політики, так і банківського регулювання змушує його підтримувати інтереси банківської системи, навіть якщо вони заважають боротися з інфляцією. (На цьому протиріччі, до слова, і базується основний аргумент прихильників забрати у центробанку банківське регулювання і нагляд.) Якщо ж залишити центробанк незалежним у питаннях грошово-кредитної політики, дозволивши урядовий контроль за ним у питаннях банківського регулювання, це, як зазначає пан Гурієв, може призвести до того, що він здійснюватиме інфляціоністську політику в обмін на поступки в питаннях банківського регулювання. Тому така «часткова незалежність» принципово неможлива.

У разі ж виведення банківського регулювання зі сфери повноважень центробанку воно має здійснюватися окремим відомством — незалежним від уряду регулятором.

Водночас, критикуючи керівництво НБУ, треба чесно визнати, що багато його опонентів ще гірші: якщо допустити їх до управління центробанком, то вони вже надрукують стільки, що мало нікому не здаватиметься! Тому що ніхто і не вірить, що вони утримаються від величезної емісії, до інфляції від цієї самої емісії додасться ще й інфляція від відповідних очікувань економічних агентів.

Дискусії про те, скільки має бути грошей у вітчизняній економіці, насправді взагалі безпредметні, поки не встановлено «маяк», визначення якого потребує ст. 99 Конституції. Немає сенсу обговорювати похідні речі до встановлення базових. Та тільки-но «маяк» буде встановлено, уряд і центробанк якщо не цілком втратять можливості і далі нескінченно звалювати всі прорахунки один на одного, то принаймні такі дуже скоротяться.

Зараз нерідко і цілком обгрунтовано стверджується, що одна з ключових причин економічної кризи — відрив зростання грошової маси від зростання товарної маси і продуктивності праці як узагалі у світі, так і в нас у країні зокрема. Насправді ми це вже проходили раніше. Наприкінці 1980-х відбувалася значна грошова емісія Держбанку СРСР, яка супроводжувалася неабияким зростанням номінальних доходів населення, що не було забезпечено зростанням ні продуктивності праці, ні товарної маси. Нічим хорошим це не закінчилося.

У сучасній Україні в аналогічній ситуації, після збільшення обсягів грошової маси і номінальних доходів населення, відкрили — на шкоду вітчизняній промисловості — ворота для експансії імпорту, у тому числі за рахунок кредитів іноземних банків, які роздавалися через вітчизняні. Так, грошова база за 2006—2008 роки зросла майже в 2,3 разу, і це розкрутило інфляцію так, що вона інерційно залишається високою навіть зараз, в умовах глибокої рецесії і спроб НБУ грошову масу стиснути; реальний ВВП за цей самий період зріс наростаючим результатом лише приблизно на 18%. Адже не випадково нобелівський лауреат Мілтон Фрідман пропонував внести до американської Конституції поправку, що обмежує зростання грошової маси 5% на рік, тому що реальне річне зростання продуктивності праці становить зазвичай близько 3%. Така норма зовсім не завадила б і нам…