ПДВ на «планеті мавп», або Як функціонує один із найтонших у світі економічних інструментів у період первинного накопичення капіталу

Кабінет міністрів мав намір до кінця вересня ц.р. представити Верховній Раді допрацьований проект нової редакції Закону України «Про податок на додану вартість», але цього не сталося. На думку Міністерства фінансів, новий закон мав, без перебільшення, реанімувати ПДВ. Який, як відомо, вважається у світі одним із найтонших і найефективніших інструментів наповнення бюджету, але в нашій країні перетворився, за визначенням голови ВР Володимира Литвина, на «один із найбільш криміналізованих видів податку», із яким пов’язано більш як 50% податкових злочинів.

Фіскальна ефективність ПДВ (його частка у ВВП), що знаходиться в більшості країн на рівні 7—8%, у нас склала 2003 року 4,8%. За висновками Рахункової палати, ПДВ сьогодні «втратив роль бюджетоутворюючого податку, не відповідає сучасним економічним реаліям держави і створює умови для численних зловживань». Можна сказати, що функціонування цього податку в нашій батьківщині дійшло до свого логічного кінця. Залишилися два шляхи: або навести лад у економіці в цілому (адже тільки тоді ПДВ виконуватиме свої функції), або замінити його простішим в адмініструванні податком. І те, й інше, з різних причин, сьогодні малореальне.

Фабрика законотворчості

Новий урядовий законопроект, а точніше — доповнення уряду до законопроекту №5333, котрий було «завернуто» парламентом перед канікулами, теоретично має передбачати ряд уже знайомих положень. Головним із них є «автоматичний режим» повернення ПДВ. Крім цього, змінюється метод урахування виникнення податкового кредиту — пропонується «за останньою подією» (сьогодні, нагадаємо, він виникає за «першою подією»). Поріг обов’язкової реєстрації платників ПДВ планується збільшити до 300 тис. грн. (це має скоротити витрати на адміністрування податку за рахунок відходу тих, хто недотягує до цієї суми). Пропонується також механізм тимчасової реєстрації платників ПДВ для суб’єктів малого бізнесу.

Поряд із урядовим на різних стадіях руху в парламенті знаходяться ще 77 (!) проектів закону «Про внесення змін у Закон України «Про податок на додану вартість» (цифра на момент написання статті). Більшість із них стосується введення тих чи інших пільг або інших особливостей обкладання ПДВ різних видів господарської діяльності на різних територіях — наприклад, продажі путівок, операцій із металобрухтом, роботи підприємств водопостачання тощо. Подібні законопроекти лобіюють якісь комерційні структури, що бажають оптимізувати свої податкові відрахування чи збільшити рентабельність за рахунок бюджетного відшкодування ПДВ. Нинішній же Закон «Про податок на додану вартість» діє з урахуванням 102(!) подібних поправок, внесених до нього з 1997 року.

Про яку збалансованість і прозорість податкового законодавства можна вести мову в цих умовах? Зате можна з упевненістю говорити про існування своєрідного «вторинного ринку» законопроектів про ПДВ-пільги, а також про непогано працюючий механізм їхнього прийняття. Ціна питання залежить від обороту ринку, в інтересах якого «протягують» поправку: для путівок вона одна, для металобрухту — інша. Депутати із задоволенням беруться за роботу з підготування таких законопроектів, а голосування в залі — часто питання суто технічне. У цих умовах прийняття чергових нововведень, а особливо настільки кардинальних, як прийняття спеціальних рахунків чи зміна принципів виникнення податкового кредиту, лише ускладнить ситуацію. Її міг би виправити новий Податковий кодекс, однак у даний момент це завдання не входить у число першочергових для парламенту. Непрозорість в адмініструванні ПДВ вигідна занадто багатьом.

Експорт зростає, ПДВ падає

Спеціалісти давно виділили основні причини, з яких ПДВ у нашій країні пробуксовує. Це — значна орієнтація економіки на експорт (звільнений від ПДВ), уже згадана велика кількість пільг, а також хиби адміністрування податку, котрі дозволяють створювати схеми зменшення нарахувань ПДВ і збільшення його повернення.

Частка експорту у ВВП зросла з 42,1% 1997 року до 59,4% 2003-го. За минулий рік обсяг експортних операцій зріс на 24,2% і склав 27,3 млрд. дол. Як бачимо, темпи приросту експорту торік значно перевищували темпи зростання ВВП. Разом із експортом зростало і позитивне сальдо платіжного балансу у ВВП (перевищення експорту над імпортом). Якщо 1996 року воно становило 0,8%, то 2003 року — 5,9% (а в 2002-му досягало 9,1%).

Як уже зазначалося, зростання позитивного сальдо платіжного балансу супроводжується в нашій країні зниженням надходжень ПДВ — як абсолютним (торік), так і його частки у ВВП (у середньому за десятиріччя). Так, якщо 1997 року при ВВП у 93,3 млрд. грн. і загальних надходженнях ПДВ у 8,2 млрд. грн. фіскальна ефективність цього податку досягала 8,8%, то торік, при ВВП у 264,1 млрд. грн. і надходженнях ПДВ у 12,6 млрд. грн. вона становила 4,8%. За даними першої половини нинішнього року цей показник зріс до 5,9% (прогнози Мінфіну на 2004 рік — 5,8%), однак все одно залишається однією з найнижчих у Європі.

Середнє по ЄС значення фіскальної ефективності ПДВ становить 7% (у ряді розвинених країн — 8—9%), у Росії вона також наближається до цього рівня. Близькі до українського значення частки ПДВ у ВВП спостерігаються лише в країнах Африки й Азіатсько-Тихоокеанського регіону. Навіть в Україні частка у ВВП податку на прибуток підприємств становила 2003 року 5%, а прибуткового податку з громадян — 5,1%. І це попри значні темпи економічного зростання, збільшення ВВП і вироблену підприємствами додану вартість.

Як відомо, що більш високотехнічною є галузь економіки, що вищий ступінь переробки, рівень використання інтелектуальної праці, то більша частка доданої вартості в ній створюється. І навпаки: наприклад, у видобувній промисловості частка доданої вартості низька, і доходи її підприємств пояснюються в основному величезними обсягами поставок.

Так, 2002 року в середньому по економіці України питома вага доданої вартості у випуску товарів і послуг сягала 37,7%. Водночас по окремих галузях цей показник мав такі значення: в обробній промисловості — 24%, видобувній — 31,3, сільському господарстві — 44, галузях високотехнологічного виробництва — 59, сфері освіти — майже 70%. Однак саме у видобувній і переробних галузях промисловості, що характеризуються досить невисокою часткою створюваної доданої вартості, в Україні і спостерігається найбільше економічне зростання! У цій ситуації навіть значне абсолютне збільшення ВВП не призводить до настільки ж помітного зростання бази оподаткування з ПДВ.

Не можна забувати і роль імпорту в наповненні бюджету цим податком. Так, якщо 2001 року на митниці було сплачено 9,6 млрд. грн. ПДВ (із них 38,5% грошима, решта — векселями), то 2003-го — 14,8 млрд. грн. (63,8% грошима). За перше півріччя 2004 року сплачено вже 5,23 млрд. грн. імпортного ПДВ. Посилення законодавства щодо вексельної форми сплати ПДВ на імпорт і, як наслідок, зростання грошових надходжень від податку — приклад позитивного впливу скасування пільг на його ефективність. Однак суми ПДВ, сплачені митним органам, відносяться підприємствами-імпортерами на податковий кредит, а отже — на цю суму зменшиться нарахування ПДВ по внутрішніх зобов’язаннях підприємств-імпортерів.

Поряд із застосовуваним у нашій країні при нарахуванні ПДВ «принципом призначення», відповідно до якого експорт обкладається цим податком за нульовою ставкою, а імпорт — за повною, існує ще й «принцип походження», коли усе відбувається з точністю до навпаки. У першому разі податком обкладають усю додану вартість, спожиту в країні (у т.ч. імпорт), а в другому — усю вироблену (у т.ч. експорт). В умовах настільки значних утрат ПДВ у результаті переважання експорту, може, варто було б подумати про зміну моделі? Ряд експертів пропонує змішані моделі — коли нульова ставка на експорт поширюється не на всі групи товарів. Однак це може призвести до зловживань і лобіювання таких пільг представниками тих чи інших бізнес-структур. Подібне вже мало місце при введенні пільг з ПДВ на товари критичного імпорту.

Узаконені неплатежі

Низьку ефективність ПДВ можна скільки завгодно пояснювати незадовільною платіжною дисципліною підприємств. Так, податкова недоїмка зросла з 3,8 млрд. грн. 1999 року до 6,5 млрд. на початок 2004-го. Це при тому, що, починаючи з 2000 року, боржникам її списали на суму 8,8 млрд. грн. 2003 року недоїмка становила 52% надходжень ПДВ у бюджет. Найбільшими боржниками є не малі й середні підприємства, тиснути на які податковій службі простіше, а підприємства ПЕК (на котрі припадає дві третини боргу по ПДВ) і тієї ж видобувної і переробної промисловості. Вони перебувають в управлінні держави чи головних фінансово-промислових груп, тому «скачати» з них борги надзвичайно складно. Однак борг — це певний фінансовий резерв. І з погляду майбутнього надходження цих коштів у бюджет (якщо їх не буде списано), і для підвищення фіскальної ефективності ПДВ.

Однак головні спотворення в систему ПДВ вносять пільги. 2003 року обсяг пільг з ПДВ становив 62 млрд. грн. (для порівняння, 1997-го — 15,9 млрд. грн.). За сім років він зріс майже вчетверо — за такого обсягу навколопедевешної законотворчості це не дивно. Кількість підприємств, які користуються пільгами, збільшилася не так сильно — із 53,4 тис. 1997 року до 58,6 тис. торік (останні три роки вона була практично стабільною).

Статистики розподілу цих пільг по галузях немає. Але оскільки ВВП за ці роки зріс у 2,8 разу, а надходження від ПДВ — усього на 65%, можна зробити висновок, що пільгами користуються переважно ті підприємства, що створюють основний обсяг доданої вартості в країні. Тобто все та ж обробна і видобувна промисловість. Виходить, що продуктивно працюючі галузі поповнюють бюджет країни дуже скромно. Таким чином, пільги з ПДВ виконують функцію субсидування тих чи інших галузей економіки з держбюджету. Можливо, на початку 90-х це і було б виправдано...

Індустрія відшкодування: цифри

Бюджетне відшкодування ПДВ із цілком природної процедури, якою воно є в цивілізованих країнах, перетворилося в Україні на самостійний вид бізнесу. Теорія і практика відшкодування в рамках однієї економіки примудряються жити на різних планетах.

Теорія стверджує, що в експортно орієнтованій економіці обсяги відшкодування мають бути чималими. Проте навіть офіційні цифри свідчать про те, що відшкодування фактично вбиває цей податок як джерело доходів держави. Як уже зазначалося, 2003 року в держбюджет надійшло 12,6 млрд. грн. ПДВ, а відшкодовано, за даними податкової, 10,32 млрд. грн. Виходить, 81,9% надходжень ПДВ було спрямовано на його відшкодування. Пам’ятаєте, ми підраховували фіскальну ефективність податку? Так ось, із урахуванням відшкодування вона падає нижче від плінтуса: до 1,6%.

Проте відшкодовано було далеко не всю необхідну суму. Борг бюджету перед експортерами за минулий рік становив 7,37 млрд. грн. (із них 1,7 млрд. грн. — прострочені борги). Це лише підтверджений борг: заявки на відшкодування, за якими проведено перевірки, а з приводу багатьох із них є вже й рішення судів. При цьому, за даними податкової, обсяг повернення ПДВ в останні роки постійно зростав. Так, 2001 року було повернуто 5,5 млрд. грн. (або 53,4% від загальних надходжень), а 2002-го — 5,9 млрд. грн. (43,8%). Як бачимо, 2003 року відшкодування зросло в 1,8 разу. І податковий борг (6,5 млрд. грн.) виявився навіть меншим, аніж борг держави з відшкодування.

2004 року ситуація з відшкодуванням змінилася докорінно. Попри те, що лише за півроку платникам було відшкодовано 4,58 млрд. грн. (36,1% загальних надходжень ПДВ у 12,7 млрд. грн.), на кінець вересня прострочена бюджетна заборгованість становила всього 145 млн. грн. Поточна заборгованість скоротилася до 1,67 млрд. грн. і продовжувала успішно погашатися.

Проте правильніше було б назвати цей процес не погашенням, а реструктуризацією бюджетного боргу з ПДВ. Відповідно до ст. 12 Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік», погасити прострочену заборгованість було вирішено шляхом оформлення спеціальних п’ятирічних облігацій внутрішньої державної позики (ПДВ-облігацій). Спочатку йшлося про заборгованість, що виникла на 1 листопада минулого року і не відшкодовану до початку 2004 року; потім відповідною поправкою до цього закону облігаціями було вирішено відшкодувати і суму заборгованості, що виникла на 1 червня ц.р.

Усього облігацій було випущено на 1,92 млрд. грн., до кінця вересня їхнє розміщення фактично закінчилося (про його методи — нижче). Оскільки відшкодуванням у повному сенсі цього слова цю процедуру назвати не можна, то, за заявою Рахункової палати, фактично прострочена бюджетна заборгованість лише за першу половину 2004 року збільшилася до 3,5 млрд. грн. Усього ж за цей період до відшкодування було пред’явлено близько 8 млрд. грн. Це майже стільки ж, скільки реально надійшло від платників податку, ефективність якого, попри героїчні зусилля фінансового блоку уряду, все одно наближається до нуля.

Індустрія відшкодування: практика

Все вищесказане — цифри, почерпнуті з відкритих джерел. Реальна робота підприємств, які стикаються з необхідністю повернення ПДВ, проходить в іншій площині. Надходження бюджетних коштів на свої розрахункові рахунки більшість із них із початку року не бачили, попри виконання всіх формальностей: проведення документальних і зустрічних перевірок, одержання судових рішень, які підтверджують заборгованість, тощо. Перестали працювати навіть випробувані «неформальні» засоби відшкодування — через особисті взаємовигідні домовленості з чиновниками податкової служби (подібні факти визнають і керівники ДПАУ). За неофіційними даними, комісійні за повернення ПДВ спочатку зросли з традиційних 30% ледь не до майже 70%, а потім зовсім перестали діяти.

Реально відшкодування можна було одержати лише двома негрошовими способами: або заліком у рахунок майбутніх платежів, або ПДВ-облігаціями (котрі реально надійшли на ринок не з початку року).

З середини лютого до початку квітня припинилося усяке відшкодування податку — це було викликано підготовкою до запровадження горезвісних ПДВ-рахунків. Потім почалося активне умовляння «поверненців» на облігації. Тим, хто отримав свою частку цих цінних паперів, майже відразу надходили пропозиції про їхній викуп із дисконтом від 30 до 50%. Багато хто погоджувався і на ці звичні за минулими схемами повернення розцінки. З другого півріччя з’явилися нововведення: пред’явникам до відшкодування нових сум наполегливо пропонували відкласти подачу цих вимог... до виборів. Нібито відбудуться зміни, і там видно буде.

Ця усна директива (котру явно вигадували не інспектори районних податкових), масове притримування відшкодування, а також той факт, що багатомільярдні суми все ж, за даними податкової, було відшкодовано, може свідчити про те, що ПДВ, завдяки високій частці ручного управління в ньому, став сьогодні ледь не головним інструментом фінансування передвиборної кампанії. По-перше, за рахунок штучного підвищення його фіскальної ефективності. На тлі зниження відшкодування зростає частка податку в надходженнях держбюджету, що вигідно держчиновникам, які балотуються в президенти. По-друге, за рахунок відшкодування обмеженому числу компаній: адже попри те, що з початку року ПДВ нікому не відшкодовують, 4,58 млрд. грн. усе ж надійшли з держбюджету на ці цілі! Кому вони пішли? На яких умовах?

Загалом таке несиметричне відшкодування призводить до того, що держбюджет фактично кредитує окремі підприємства. Причому робиться це за рахунок решти платників ПДВ. Лише 2003 року обсяг такого бюджетного ПДВ-кредитування склав 13 млрд. грн. (для порівняння — комбанки видали за нинішній рік 67,8 млрд. грн. кредитів)

Однією з головних перешкод на шляху ефективної роботи ПДВ сама податкова служба країни вважає непереборну схильність вітчизняного бізнесу до формування різних схем ухиляння від його сплати й одержання незаконного права на його відшкодування. Схемам цим можна присвятити окреме дослідження, що робилося вже не раз. Навіть у період підготування до запровадження спецрахунків уже було розроблено способи оптимізації сплати та відшкодування ПДВ із їхньою допомогою. Зазначимо лише, що більшість цих схем можуть довго і стабільно працювати тільки за наявності підтримки усередині різноманітних податкових адміністрацій, аж до рівня заступників голови ДПАУ.

У самій податковій це теж визнають, щоправда, здебільшого, у періоди зміни керівництва, коли потрібно домогтися лояльності підлеглих. За увесь час існування цього податку ніяких практичних заходів для підвищення прозорості адміністрування ПДВ зроблено не було. Навряд чи стане винятком і закон, який обіцяли внести на розгляд ВР у вересні.

Отже, ми маємо в країні цілу галузь економіки, пов’язану з фінансовими потоками в рамках ПДВ. До неї відносяться і ринок повернення ПДВ і бюджетної заборгованості, і ринок схем, і ринок законопроектів про пільги. Загальний оборот цієї галузі можна підрахувати. Додаймо відшкодування (10,3 млрд. грн. 2003 року тільки грошима), бюджетну заборгованість (7,3 млрд. грн. того ж року), віднімемо 30% від цієї суми (середня ставка комісійних за вирішення питань) і отримаємо більш як 5 млрд. грн., або мільярд доларів, що осідає по довірених фірмах. Цієї суми вистачить не лише на лобіювання десятків «пільгових» законопроектів і фінансування передвиборної кампанії тих чи інших кандидатів, а й на безбідне існування більшості учасників процесу. За винятком хіба що тих, хто цю додану вартість фактично виробляє.

У пошуках виходу

Останні спроби реформувати адміністрування ПДВ, у тому числі шляхом уведення спецрахунків та інших засобів автоматичного відшкодування, а також внутрішні інструкції податкової служби, що стосуються колегіальності прийняття рішень про відшкодування, можуть бути пов’язані саме з намірами перерозподілити фінансові потоки усередині ПДВ-індустрії напередодні виборів. Адже більшість схем оптимізації застосовується не малими конвертаційними центрами, а в рамках великих ФПГ, котрі є за сумісництвом найбільшими експортерами сировини чи продукції первинної переробки. Більшість цих груп так чи інакше зав’язані на політичний процес у країні, причому не лише на боці «кандидатів влади». Питання ж про реальні реформи ПДВ, що передбачають повну прозорість операцій, схоже, не стоїть.

Які ж можуть бути шляхи вирішення вищевикладених проблем, якщо це колись стане актуально?

Найрадикальнішим із них є скасування ПДВ, точніше, заміна його іншим податком. Так, Рахункова палата України пропонувала замінити його податком на роздрібні продажі, схожим на застосовуваний у США (одній з небагатьох країн у світі, де не використовують ПДВ). Адже для споживачів, які є кінцевими платниками ПДВ у країні, він таким, по суті, і є. Яка різниця, що буде написано в цінниках і прайс-листах: «ціна плюс ПДВ 20%» чи «ціна плюс податок на роздріб 20%» (чи навіть менше)? І ніякого стимулюючу корупцію повернення: усі надходження від податку з продажів — у бюджет.

Звісно, в роздрібній торгівлі існують свої схеми заниження обсягу продажів, наприклад, «піднесення товару», однак усі вони досить кустарні, легко виявляються раптовими перевірками, та й обсяг їх не буде настільки катастрофічний для економіки країни. На 2004 рік уряд прогнозував роздрібний товарообіг у 55,5 млрд. грн. Запровадження замість ПДВ навіть 10-відсотковго податку на роздріб призвело б до надходження в бюджет майже 6 млрд. грн. — більше, ніж реальне (не номінальне!) наповнення бюджету ПДВ. Не кажучи вже про зниження роздрібних цін на 10%, що різко збільшило б купівельну спроможність населення, а також про скорочення витрат на адміністрування і штату податківців.

Йшлося і про заміну ПДВ податком із обороту — теж досить прозорим і простим в адмініструванні. Однак експерти відзначали ряд пов’язаних із ним проблем. Так, в умовах значної кількості контрагентів або розгалужених ланцюжків постачальників і покупців, такий податок накопичуватиметься. Кожен такий контрагент сплачуватиме більше, аніж попередній. В міру зростання в економіці частки виробництва товарів із тривалим виробничим циклом — машинобудування, високотехнологічних галузей — кількість контрагентів, підрядчиків, посередників зростатиме, а з ним — і загальний податковий прес. Одним із виходів із такої ситуації є вертикальна інтеграція виробничих процесів, щоб мінімізувати посередницькі операції. А вона далеко не завжди стимулює ефективність виробництва.

Власне, Німеччина, де такий податок вважали досить ефективним і він приносив великі доходи бюджету, 1968 року однією з перших у світі запровадила замість нього ПДВ. Саме щоб максимально розподілити податковий прес.

Свого часу ПДВ в Україні вводили винятково з метою євроінтеграції. Нагадаємо: у 70—80-ті роки минулого століття його, попри протести, ледь не примусово запровадили в більшості європейських країн як умову вступу в ЄС. І, скасувавши ПДВ, Україна просто випаде з інтеграційних процесів не лише в Європі, а й у СНД. Об’єднатися зі США, погодьтеся, буде складно...

Звісно, в цьому світі немає нічого ідеального, але ПДВ сьогодні вважають одним із найефективніших податків. І не його провина, що в Україні він перетворився на жорстоку пародію на досягнення світової економічної думки. Головна причина наших ПДВ-бід — до нас цей податок прийшов в епоху первинного накопичення капіталу. Тоді як європейські країни запровадили його на етапі вже значно розвинених і урегульованих ринкових відносин.

Воістину, складна техніка в руках мавпи — шматок заліза. На практиці використання ПДВ у нашій країні скидається на забивання цвяхів дорогим хронометром. Тому реальна прозорість в адмініструванні ПДВ, як і реальна ефективність цього податку, стануть своєрідними критеріями того, що керівництво країни нарешті переключилося з набивання кишень придворних фінансово-промислових груп на оздоровлення економіки.