НАДТО ПРОЗОРЕ ДЛЯ КОРУПЦІЇ — ТАКЕ ФІНАНСОВЕ СЕРЕДОВИЩЕ ВИНИКНЕ В УКРАЇНІ В РАЗІ ШИРОКОМАСШТАБНОГО ВТІЛЕННЯ ІДЕЇ ТЕНДЕРНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ

Введення в дію влітку 2000 року Закону України «Про закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти» пройшло якось повз увагу широкої громадськості. Та й у самих розробників, схоже, не було повної ясності, якого джина вони випустили з пляшки. Невелике управління в Міністерстві економіки, кілька службовців в обласних державних адміністраціях, що уповноважені відповідати за проведення закупівель, — ото, мабуть, і всі на той час бойові багнети. Хоча в розвинутих країнах орган, який координує питання закупівель, є окремим державним комітетом зі статусом на рівні нашого Фонду державного майна. Нововведення було, швидше, відчіпним для настирливого та надміру скрупульозного Заходу, ніж внутрішньою потребою українського суспільства.

Тендерне законодавство належить до одного з найбільш інтелектуальних, з ним може позмагатися хіба що законодавство про захист авторських прав. Адже саме на цьому полі, де зіштовхуються інтереси влади та бізнесу, взаємини між ними регулюються нормами не адміністративного, а цивільного права. Причому в західних країнах процес не зводиться лише до правил закупівлі товарів, робіт та послуг – це цілий комплекс відносин між публічним та приватним секторами. Це правила створення підприємств з часткою публічного майна, умови їх входження в ринок, це забезпечення конкурентного середовища та прозорості операцій, неупередженості в прийнятті рішень. Врешті-решт, це чіткий, недвозначний порядок проведення операцій з публічними коштами.

Ринок громадських закупівель в ЄС охоплює близько 11% ВВП співтовариства. З них 20% становлять послуги, 45% — товари, 35% — роботи. За рахунок бюджетів на центральному рівні здійснюється від 10% (ФРН) до 50% (Великобританія), на регіональному – від 20% (Великобританія) до 50% (Франція) закупівель. У секторі, де замовником є не бюджет, а інші агенти ринку публічних замовлень – комунальні підприємства, державні підприємства-монополісти тощо, – співвідношення становить від 15% (Франція) до 40% (ФРН).

Місткість цього ринку в Україні хоча й скромніша (відповідно до закону, поки що йдеться про закупівлі лише за рахунок бюджетних коштів), та все одно приваблива – близько 20% зведеного бюджету України. Цікавляться цим сектором як відносно цивілізований бізнес, так і спритні ділки. Адже якщо приватизація є актом скороминучим, то бюджетні організації й установи завжди закуповуватимуть товари, роботи та послуги в приватному секторі. Тому нині паралельно відбуваються два процеси: розробка чітких та недвозначних правил створення конкурентного середовища — з одного боку та надання певним фірмам ексклюзивного права обслуговувати бюджет під благородним приводом захисту вітчизняного виробника – з другого. І нашумілий приклад з виробником вітчизняного інсуліну — лише слабкий відгомін такого лобізму, який у випадку з «Індаром» неможливо було сховати в надрах Кабміну через надто високий рівень суспільного інтересу.

За великим рахунком, уся демонстративна боротьба з корупцією, яка ведеться в Україні, з огляду на світовий досвід, нагадує битву знаменитого ідальго з вітряками. Мічені гроші, апаратура для підслухування – це, звичайно, ефектно, але малоефективно. В такі тенета може потрапити хіба що новачок або чиновник, який геть утратив інстинкт самозахисту. Зрештою, довести факт хабара надзвичайно складно, а за наявності кваліфікованого захисту та неупередженого суду — практично неможливо.

Саме тому в цивілізованих державах і розроблено комплекс заходів, які зводять нанівець саму ідею хабара чиновникові. Ну навіщо, скажімо, платити скажені гроші за право отримати державний підряд, якщо суд за позовом конкурента анулює результати торгів через порушення процедур їх проведення, надзвичайно ретельно виписаних у законі?

На жаль, наше тендерне законодавство не може похвалитися такою досконалістю. Воно містить стільки недоречностей та недомовок, що скидається на черговий батіг в руках правоохоронних, контролюючих органів для приборкання керівників як місцевих, так і центральних органів влади. Якщо виконувати закон буквально, то практично паралізується весь бюджетний процес. Наприклад, щоб купити простий віник для школи, потрібно здійснити запит цінових пропозицій не менш як трьох постачальників, отримати від них заявки – не менше двох, причому в письмовому вигляді, запросити потенційних постачальників на засідання тендерного комітету на розкриття конвертів, прийняти тендерним комітетом рішення й оформити цілу низку документів. Процедура має тривати, щонайменше, 15 днів. І це ще простий випадок. Якщо вартість закупівлі перевищує 10 тис. євро (до речі, чому в законі послуговуються цією грошовою одиницею – нас що, вже запрошено до Європейського Союзу?), то процедури тривають понад два місяці. Не дивно, що до 70% закупівель здійснюються за скороченою програмою, коли оголошення про закупівлі публікують не за 45, а за 15 днів до відкриття конвертів. Але навіщо цей виняток робити правилом?

Хоча конкурсні торги почали проводити ще на світанку незалежності і певний досвід начебто є, однак закон не справляє враження концептуально осмисленого документа. Швидше, це інструкція з проведення тендерів. Так, уже від самої назви відчувається нерозуміння розробниками суті самоврядування, яке, відповідно до Конституції, є самостійним рівнем влади, що має свою ексклюзивну компетенцію. Тому повсякчас оперувати поняттям «закупівлі за державні кошти» неправомірно. Найкращим замінником, за прикладом західних демократій, могло б стати слово «публічні кошти», що об’єднує всю сукупність послуг, які або не можна виокремити, корпоратизувати, або вони надаються органами, організаціями, підприємствами, що мають частку публічного капіталу. Реально це означало б, що регулюванню тендерним законодавством підлягають закупівлі, що здійснюються не тільки для потреб органів влади, а й для громадських організацій, церкви.

Крім того, під тендерні процедури мають підпадати не тільки природні монополісти, а й підприємства, які наразі перебувають у державній власності. Хоча це й може викликати гнів багатьох поборників незалежності бізнесу від держави, однак саме такою видається одна з небагатьох перешкод на шляху доведення до штучного банкрутства державних підприємств з метою їх скуповування за безцінь. Не даремно ж у більшості країн Заходу держава контролює підприємства з часткою державної власності в капіталі на предмет застосування ними конкурсних процедур під час закупівлі матеріалів та сировини.

Наразі тендерне законодавство України, швидше, нагадує кавалерійську атаку, ніж планомірну наступальну операцію, з надійним забезпеченням тилів. Виписаних у законі процедур досить легко уникати, тим самим компрометуючи ідею створення чітких правил гри на ринку публічних закупівель.

Найбільше від неоднозначності формулювань законодавства потерпають місцеві органи влади. Бо коли, обслуговуючи потреби державного бюджету, що оперує великими партіями товарів, робіт та послуг, широкі законодавчі мазки тільки підкреслюють велич картини, то процедури закупівлі канцтоварів чи молока в маленькому райцентрі потребують філігранної техніки законодавчого письма – міська влада і так слабо захищена від доброзичливців з районного рівня, а тут така знахідка у вигляді розпливчатого закону!

Насамперед нечітко визначено предмет закупівлі. У випадку разових закупівель – обладнання, робіт, послуг – проблем не так багато: предмет закупівлі чітко фіксується або безпосередньо в бюджеті, або в кошторисі. А якщо йдеться про придбання продуктів чи медикаментів, які потрібні щодня? Яку потребу брати при оцінці закупівлі – день, тиждень, місяць, рік? Оголошувати тендер на закупівлю всіх продуктів чи окремо – моркви, картоплі, хліба? Як визначити критерії, що однаково повинні трактуватись як замовником торгів, так і прокурором? І, зрештою, хто є замовником – керівник бюджетної установи, головний розпорядник коштів чи взагалі міська рада? Від відповіді на ці запитання залежить не тільки вибір процедури, а й рівень відповідальності за прийняті рішення та гарантія оплати замовлення. Адже одна річ – відкриті торги з публікацією у «Віснику державних закупівель» і двомісячним очікуванням заявок, інша – просте котирування, коли беруться цінові пропозиції кількох (на вибір замовника) фірм.

Наприклад, потрібно провести ремонт вулиць міста. Якщо оцінювати весь річний обсяг видатків з бюджету на ці цілі, то, згідно з законом, слід оголошувати відкриті торги. А якщо виходити з ямкового ремонту однієї з вулиць, то проблему можна розв’язати оперативно протягом кількох днів через процедури котирувань. Звичайно, керівник житлокомунгоспу схильний до швидких і звичних рішень. Але як на це подивляться контролюючі органи? Та й прості громадяни, що й так не дуже довіряють владі, можуть отримати черговий доказ келійності в прийнятті рішень.

Ще один приклад. Лікарня провела тендер на закупівлю дорогого обладнання. Укладено договір, визначено терміни оплати. Минув час – у бюджеті грошей немає. Фінансовий орган резонно зауважує, що з ним термінів не було узгоджено, коштів не закумулювали. Як наслідок – прострочення платежів. У гіршому разі – стягнення коштів з бюджету в судовому порядку з відповідними штрафними санкціями. Але в обох випадках постачальник надалі десятого відрадить мати справи з владою. Ну, і тендерна ціна зросте на розмір ризику непроплат.

Але найвразливіше місце в законі – порядок створення тендерних комітетів. Адже питанням «А судді хто?» переймається кожен потенційний постачальник, роздумуючи, чи варто вірити владі. На жаль, законодавець лише побіжно зазначив, що це питання врегульовується підзаконним актом уповноваженого органу, тобто департаменту з питань державних закупівель Міністерства економіки.

У країнах, де закони пишуть відповідно до певних канонів правової науки, така норма є вершиною ледарства розробників. Принаймні що стосується місцевого самоврядування затвердження положень про органи, які створюються відповідно до закону, є прерогативою представницьких органів влади. Тому будь-які підзаконні акти носять виключно рекомендаційний характер для місцевої ради, що, до речі, визнано Міністерством економіки. На жаль, у даному випадку в законі йдеться про право випуску документів, які регулюють чи не найважливіші питання тендерного законодавства не просто міністерством — його структурним підрозділом.

Для того, аби зрозуміти, як нам облаштувати публічні торги, треба, принаймні, з’ясувати, які цілі ставить перед собою тендерне законодавство. А їх, щонайменше, три. Перша — забезпечення прозорості використання публічних коштів, що істотно відрізняється від використання коштів у приватному бізнесі або в корпоративних організаціях. У приватному секторі власник чи розпорядник ризикує власною кишенею, тоді як державний чиновник або службовець місцевого самоврядування працює з чужими коштами, часто шукаючи в цьому свій приватний інтерес. Тому його потрібно контролювати через особливі процедури, які забезпечують прозорість.

Друга мета — економне витрачання громадських коштів. Ціна тендерної продукції є чи не найголовнішим критерієм вибору. Тільки у випадку кращої якості, сприятливих для бюджетної сфери умов постачання та фінансування (наприклад, кредит), тендерний комітет може прийняти рішення і надати перевагу постачальникові, який пропонує дорожчий товар або послугу.

Третя мета проведення тендерів полягає в підвищенні інформованості всіх учасників ринку. Робота над тендерною документацією інколи демонструє, що працівники органів місцевого самоврядування не завжди уявляють, що ж їм реально потрібно. Вони не можуть адекватно сформулювати завдання постачальникові чи виконавцю робіт, бо впродовж багатьох років закуповували одні й ті ж товари чи працювали лише з обмеженим колом підприємств. Часто це призводить до марнотратства, а подекуди — і до фінансових зловживань.

Тільки на ринку можуть зустрітися постачальник і замовник. І чим більший ринок, тим імовірніше, що замовник може отримати певну важливу інформацію про товари і послуги, якої раніше не мав.

В українському законодавстві намагаються оминути поняття «конфлікту інтересів», регулюючи законами тільки його часткові випадки. Так, державний службовець, відповідно до закону, не може займатися жодною іншою діяльністю, крім викладацької. І «шиють» корупцію сільському голові, який просапав ділянку буряків у місцевій агрофірмі. Водночас, наприклад, посадова особа Міністерства освіти, яка відповідає за розподіл коштів між вузами, спокійно може працювати викладачем в одному з них. Формально закон не порушено, а ось конфлікт інтересів очевидний.

Законодавство країн розвиненої демократії передбачає принципову ознаку конфлікту інтересів – коли об’єкт дії для особи, яка одночасно представляє як публічні, так і приватні чи корпоративні інтереси, є одним і тим самим. Така особа має бути усунута від розгляду цих питань. Взагалі, настав час прийняти в Україні окремий закон про конфлікт інтересів, який повинен стати базовим для багатьох інших, зокрема виборчого. А в нашому контексті — тендерного.

Існує, однак, іще один принцип, який не представлений у законі й потребує докорінної зміни самих підходів до здійснення закупівель. А саме — вимога повноти застосування тендерного законодавства до всіх витрат публічних коштів. Реально це означає, що аналізу на предмет застосування тендерних процедур підлягають усі видатки з бюджету, за винятком хіба що заробітної плати та нарахувань на неї. Навіть щодо таких видатків, як оплата енергоносіїв чи поштові послуги, які наразі забезпечуються державними монополіями, має бути прийняте рішення про закупівлі в одного виконавця. Сьогодні це монополія, а завтра — хтозна... Головне, щоб у законі було закладено системний підхід.

Окремо про технологічне забезпечення торгів. У деяких містах право на їх проведення надано комерційним структурам. Підготовлено навіть законопроект, що передбачає появу поняття «організатор торгів», який, за задумом авторів, повинен бути недержавною організацією. Те, що підготовка тендерів потребує досить високої кваліфікації, поза сумнівом. Саме тому в структурі виконавчої влади повинен бути створений орган, що забезпечує проведення торгів. Однак залучення зовнішніх комерційних, навіть комунальних підприємств припустиме лише на етапі підготовки тендерної документації чи експертної оцінки пропозицій — попередньо знеособлених, для забезпечення об’єктивності. Довіряти ж госпрозрахунковим структурам проведення безпосередньо торгів методологічно не виправдано — надто високий ризик зловживань, адже посередник зацікавлений не в економії бюджетних коштів, а в отримані відсотка від операції.

Поняття «організатор торгів» доцільно запровадити, відмежувавши його від поняття «замовник». Але це має бути виключно публічна особа — рада та, за її рішенням, для деяких видів закупівель — головний розпорядник коштів. Саме на рівні організатора торгів потрібно створювати тендерний комітет. Що ж до посередників, то в країнах розвиненого тендерного законодавства їм категорично заборонено взагалі спілкуватися з претендентами...

Проблеми організації та проведення конкурсів досить складні, і задля справедливості скажемо, що Міністерство економіки не залишає їх поза увагою. Однак низка питань уже не може бути врегульована підзаконними актами. Потрібні серйозні зміни у базовому законі. А це вже сфера компетенції Верховної Ради.