Кримська автономія у дзеркалі минулих виборів і прийдешніх змін

Зміни, що відбуваються в усій системі влади в країні після президентських виборів і спрямовані на підвищення ефективності державного управління, неминуче зачеплять органи влади регіонів, а також органи місцевого самоврядування. Проте ефективність діяльності влади взагалі і влади на місцях зокрема залежить не лише від своєчасності та правильності кадрових змін, а й значною мірою від усунення системних недоліків і законодавчих прогалин, які дають можливості конкретним представникам влади використовувати її для цілей, що йдуть урозріз із інтересами суспільства та держави. Сьогодні в країні необхідне створення стрункої системи принципів організації діяльності всіх органів влади, гармонізація відносин між різними її рівнями, що виключає можливість для будь-якого тиску, який виходить за рамки закону, вищих ешелонів на прийняття нижчестоящими (або їхніми органами) будь-яких незаконних рішень.

Це особливо актуально для Автономної Республіки Крим, де було розкрито серйозні порушення чинного законодавства в сфері розпорядження власністю та землею, що дозволяють говорити не лише про неефективність, а й про незаконність багатьох дій кримської влади й органів місцевого самоврядування. Але чи можна сьогодні усунути ці порушення лише кадровими перестановками і приходом до влади нових людей, котрі за відсутності вищезгаданих принципів через кілька років перетворяться на таких же чиновників, поставлених перед вибором — служити закону чи політичним партіям і лідерам?

Одним із базових у вибудовуванні відносин держав із їхніми автономними утвореннями завжди був принцип невід’ємності наданих автономіям повноважень, звуження яких навіть у дуже несуттєвих питаннях найчастіше призводило до гострих і затяжних конфліктів.

Стосовно Криму органи державної влади України, як показує історичний досвід незалежності, не дуже дотримувалися цього принципу. Досить згадати ухвалений Верховною Радою України, але не введений у дію з неясних причин Закон України «Про розмежування повноважень між органами державної влади й органами влади Автономної Республіки Крим», затвердження без усяких консультацій із кримчанами Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» і розділу Конституції України про Автономну Республіку Крим. Двоїстість формулювань, а також мізерність повноважень органів влади Криму надають автономії певного нальоту декоративності, який відбиває ставлення столичного істеблішменту до будь-яких спроб Криму проявити себе в ролі автономного утворення.

Водночас не можна не зазначити того, що Крим ніколи не був обділений увагою з боку органів державної влади й іноді отримував значні за своїми масштабами донорські вливання з державного бюджету України, що викликали заздрість у інших регіонів. Щоправда, ці суми більше нагадували плату за слухняність, аніж об’єктивно необхідні державні інвестиції.

Такі особистісно-кланові взаємини з кримською владою створювали видимість благополуччя у взаєминах держави зі своїм сюзереном, але сам підхід, я гадаю, не занадто переконував кримчан у прихильності до них офіційного Києва. І саме в цьому, мабуть, сховано глибинний сенс одностайного відкидання кримським електоратом ідейних платформ, які набули безумовної підтримки у населення країни, котре мешкає за Перекопським перешийком.

Існують усі підстави думати, що новообраний Президент і уряд зможуть вибудувати взаємини з Кримом, базуючись на принципах верховенства права і законів, а не домігшись у черговий раз чиновницького послуху кримської влади.

На наш погляд, необхідні чіткі правила поведінки і держави, й автономії у взаєминах одна з одною, заснованих на повазі до закону. Для цього потрібно невідкладно привести всі існуючі закони, що стосуються взаємин держави з Автономною Республікою Крим, у відповідність із базовими принципами Конституції України та конституції Автономної Республіки Крим і визначити це законодавство як основну сферу всього державного права, порушення якого неможливе на догоду тим чи іншим політичним обставинам чи уподобанням.

До одного з головних джерел латентного напруження у взаєминах Києва і Сімферополя можна, безумовно, віднести міжбюджетні відносини. Безкінечним суперечкам про джерела формування дохідної частини бюджету автономії не поклав край навіть ухвалений Бюджетний кодекс України, одним із авторів якого була Ю.Тимошенко. З одного боку, його прийняття вивело міжбюджетні відносини на європейський цивілізований рівень, а з іншого — через деяку двоїстість окремих формулювань досі дозволяє застосовувати його правові норми стосовно кримського бюджету, виходячи зі ступеня лояльності влади колишньої всесоюзної здравниці.

Такі правові колізії неминуче є благодатним середовищем для політичного фрондерства опозиціонерів усіх мастей. У них завжди знаходиться привід звинувачувати будь-яку кримську владу в недостатньому відстоюванні інтересів її виборців-кримчан і висувати найбільш безвідповідальні обіцянки манни небесної, маніпулюючи ними в рамках досить усвідомлених, але декларативних прав автономії на формування бюджету за принципом зарахування всіх бюджетних доходів, які збирають у Криму, у бюджет автономії і подальшого відрахування частини цих коштів державі.

На наш погляд, чітке врегулювання цих відносин у рамках чинного законодавства здатне в найкоротші строки на порядок знизити накал напруженості в Криму і заспокоїти ту частину кримської спільноти, до представників якої апелюють усі прибічники автономізації, хоч би до якого політичного табору вони відносилися.

Таке врегулювання міжбюджетних відносин Києва та Сімферополя можна здійснити в рамках чинного Бюджетного кодексу України, тим більше що сьогодні вже очевидні його недоліки, пов’язані з формуванням так званого другого кошика місцевих бюджетів, або, говорячи інакше, доходів місцевих бюджетів, які спрямовують на фінансування витрат, віднесених до власних повноважень місцевих рад, а також позбавлення всякої зацікавленості місцевих органів влади в нарощуванні темпів економічного розвитку територій у зв’язку з визначенням податку з прибутку як дохідного джерела винятково Державного бюджету України. Цілком імовірно, що питання про внесення змін у цей базовий документ неминуче виникне в доступній для огляду перспективі. І ми дуже сподіваємося, що з поля зору такого системного керівника, як Юлія Володимирівна, цей нюанс не випаде.

Обсяг бюджету Автономної Республіки Крим 2005 року складе більш як 760,0 млн. грн., із яких 420,0 млн. грн., або 55% направляються безпосередньо на утримання бюджетних галузей соціальної сфери: освіту, охорону здоров’я, культуру, спорт і соціальний захист населення. Ще 210,0 млн. грн. є субвенціями з держбюджету і призначені для цільового використання на соціальні потреби.

Така структура витрат бюджету автономії, на перший погляд, свідчить про соціальну спрямованість бюджетних призначень. Однак не можна не помітити, що більше половини коштів, які виділяють на утримання бюджетних галузей, йдуть на виплату заробітної плати, питома вага якої в структурі бюджетних витрат практично не знижується. Це, на нашу думку, консервує застій усієї бюджетної сфери.

Як видно, назріла необхідність глибокого реформування основних бюджетоспоживаючих галузей, підвищення ефективності їхньої роботи і приведення якості надаваних ними послуг населенню у відповідність із сучасними стандартами.

Ця робота дуже складна і загрожує соціальними конфліктами. Але усвідомлення її неминучості поділяє більшість депутатів кримського парламенту, і ми до неї приступимо вже нинішнього року. Слід зазначити, що для проведення таких соціальних реформ власті регіонів повинні мати чіткі гарантії держави щодо незмінності підходів до формування місцевих бюджетів і виключення будь-яких додаткових вилучень чи скорочення бюджетних трансфертів, якщо власті на місцях приймуть рішення щодо оптимізації мережі бюджетних установ. Такого роду правові гарантії на сьогодні не вироблені, і це, на наше переконання, стає гальмом на шляху реформування бюджетної сфери на місцях.

Вкрай тривожною виглядає і тенденція зростання в міжбюджетних трансфертах питомої ваги субвенцій, які позбавляють органи представницької влади й місцевого самоврядування можливості визначати пріоритети в бюджетному фінансуванні тих чи інших статей витрат місцевих бюджетів.

Гадаю, можна безболісно врегулювати й іншу проблему, пов’язану з повноваженнями автономії, а точніше, її влади, встановлювати місцеві збори, котрі відбивають специфіку економіки Криму, тим більше що Конституцією України чітко визначено сфери, в яких АРК має право здійснювати нормативне регулювання.

До перших дослідів кримської податкової законотворчості можна віднести місцеві збори, запроваджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим 2003 року з ініціативи постійної комісії кримського парламенту з економічної, бюджетно-фінансової та податкової політики. Початку реального використання нових податкових важелів передувала довга і стомлива процедура узгодження проектів нормативно-правових актів із цього питання в Кабінеті міністрів України. Проте з моменту запровадження в Криму збору на розвиток рекреаційного комплексу і збору на розвиток пасажирського електротранспорту доходи республіканського й місцевих бюджетів поповнилися більш ніж на 11 млн. грн., і ці надходження поточного року планується збільшити на таку ж суму.

Ми переконані в правильності вибраного шляху, оскільки фіскальне навантаження зросло тільки в тій сфері, де виникли можливості для приховання частини одержуваних підприємцями доходів, а саме — на пасажирському автомобільному транспорті, де інші форми контролю за надходженням готівкових коштів, одержуваних за ці послуги, завжди були малоефективні.

Крім того, доходи від цих місцевих зборів дозволили, на наш погляд, певною мірою заповнити ті витрати кримського бюджету, які він несе на медичне й комунальне обслуговування громадян, котрі приїжджають у Крим на відпочинок.

Викликає жаль, що не вдалося переконати Кабінет міністрів України в доцільності запровадження в Криму ще два роки тому запропонованого нами збору на нерухомість, який існує поки лише в проекті Податкового кодексу України. Можливо, тепер досвід практичного застосування в автономії даного збору став би цінною підмогою для здійснення запланованої новим урядом України податкової реформи, що передбачає переміщення центру ваги фіскального навантаження в сферу оподаткування майнових активів бізнесу.

Гадаю, що в рамках чинного законодавства Крим міг би виконувати роль експериментального майданчика в такій делікатній сфері державного права, якою є податкове законодавство, де вчинення помилок надзвичайно дорого обходиться країні.

Ще одна проблема, наявність якої підриває основи для стабілізації взаємин центру з Кримською автономією, — це проблема землі, особливо рекреаційних територій. Держава цілком справедливо вважає їх загальнонародним надбанням. Але якщо сьогодні шукати винних у влаштованій в Криму вакханалії в сфері земельних відносин, то левову частку провини має взяти на себе саме держава, котра створила правову базу, яка дозволяє десяти депутатам сільської ради приймати рішення про продаж сотень гектарів найцінніших прибережних земель за сміховинну, за мірками істинної її вартості, суму, і захищених при цьому презумпцією невинності за колективно прийняте рішення.

Зовсім ненормально виглядають і норми законів, які наділяють міські ради винятковими повноваженнями з розподілу земельних ділянок на територіях приморських міст, котрі простираються на сотню кілометрів уздовж узбережжя і захоплюють заповідні й реліктові зони.

Мабуть, потрібні не лише радикальні кроки з боку держави щодо перерозподілу повноважень і відповідальності за прийняття рішень по земельних питаннях на більш високі рівні влади, а й з упорядкування всього територіального устрою рекреаційних регіонів Криму.

Природно, що перелік кримських проблем, які потрібно вирішувати за сприяння Президента України та нового уряду країни, не вичерпується лише економічними і правовими. Однак ми переконані в тому, що їхнє першочергове вирішення здатне дати реальні можливості для пом’якшення політичних, мовних і міжнаціональних протиріч у Криму і дозволило б новій державній владі реалізовувати намічені нею плани реформ в Автономній Республіці Крим в умовах схвалення чи, як мінімум, толерантного ставлення більшості кримчан до змін, які відбуваються в країні.