«Кишенькова» Держземінспекція

За задумом творців, Державна земельна інспекція мала виглядати справді застрашливим органом. Навіть назву їй придумали грізну — земельна міліція. Із відповідним екіпіруванням: форменкою і пістолетом на боці. Та, найголовніше, інспекторів наділяли безмежними правами щодо порушників землекористування. Чи такою насправді є сьогодні Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель (Держземінспекція)?

Кобуру її працівникам не видали, уніформу через брак коштів не пошили, головний земельний наглядач навіть на комп’ютер не розжився... Але від цього боєздатність контролюючої служби не ослабла. Про те, що Держземінспекція стала чільникам упоперек горла, свідчать і 16 наказів за останні три роки щодо реорганізації та ліквідації її територіальних органів. Чергове «переформатування» очікує безпосередньо центральний апарат: його планують «розжалувати» до... департаменту у складі Держкомзему. Інакше кажучи, остаточно перетворити урядовий орган державного управління на «кишеньковий».

А кому, скажіть, приємно, коли земельний інспектор Івано-Франківської області «вивернув кожуха» у справі зі славнозвісною гірськолижною базою «Буковель»? Його стримували: ти на кого замахуєшся? Це ж улюблене місце відпочинку нашого президента! А він незворушно доводив тамтешній владі із землевпорядниками, котрі дали добрячого маху: як же можна було планувати і будувати велелюдне місце відпочинку, якщо не встановлено в натурі межі села? Та якби вони і були визначені, на око видно, що «Буковель» — поза вашою територією. А коли так, то рішення по гірськолижній базі мали приймати не ви, а облдержадміністрація із облрадою. Явне перевищення повноважень, яке і призвело до земельної вакханалії...

До всього, надіслав зібрані матеріали до прокуратури. Після цього Держкомзем навіть погиркався із Держземінспекцією: як ви могли... підвести нас, своїх колег?! Та найбільше дісталося чесному і порядному іванофранківцю: тепер у нього не життя, а «вирвані роки»...

За кожним інспекторським приписом — умовляння, благання, образи і навіть відверті погрози. Такі, що рука мимоволі тягнеться до уявної кобури... Протягом 2003—2005 років провели 279 тис. перевірок щодо дотримання вимог земельного законодавства, у ході яких запротоколювали понад 175 тис. порушень (2003-го — 50,3 тис., 2004-го — 64,9 і 2005-го — 60,3 тис.). Але ці цифри свідчать не стільки про зростаючу кількість зловмисників, скільки про активізацію інспекційних органів щодо їх виявлення. Адже більшості огріхів припустилися 10—15 років тому, на початку земельної реформи, коли проводили роздержавлення колгоспних і радгоспних угідь, формували землі запасу і резерву, здійснювали паювання.

Порушень земельного законодавства шляхом прийняття неправомірних рішень припускалися територіальні органи земельних ресурсів, місцевого самоврядування та державні адміністрації. Отоді і треба було одночасно з іншими «земельними» органами створювати однойменну інспекцію. Це, вважаю, була перша помилка влади.

Похопилися ж лише наприкінці 2002 року. Спершу 19 серпня вийшов указ президента «Про вдосконалення системи державного управління земельними ресурсами та контролю за їх використанням і охороною». А 25 грудня — постанова уряду «Про утворення Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель». Згідно з положенням, Держземінспекцію «звеличили» до урядового органу державного управління, який діє у складі Держкомзему та підпорядковується йому.

А це вже друга помилка. Бо про яку незалежність інспектора може йтися, якщо він «виносить сміття» з хати, в якій товчеться разом із колегами-землевпорядниками, котрі, власне, й «смітять». Замість самостійної землеінспекційної служби Україна дістала напівручний орган із розгалуженими управліннями організації інспекторської діяльності у складі обласних головних управлінь земельних ресурсів. І хвацько вийшло: начальник управління, який регулює і координує земельну політику в області, в одній особі ще й... головний інспектор. І перевіряє, по суті, самого себе. А вся інспекція — під ним, слухняно виконує начальницькі вказівки: оце чіпай, а це — зась!

Аби повністю зробити підлеглих безрукими, Держкомзем тихцем вилучив із положення про обласні інспекції пункт про те, що земельні інспектори контролюють проведення експертизи землевпорядної документації. Фахівців свідомо усунули від першого ступеня контролю, бо половині порушень, за винятком самовільного захоплення земель, можна запобігти ще на стадії розробки землевпорядних документів. Перемогла чиновницька солідарність: навіщо породжувати самим собі гробаря?

Щоправда, 2003 року у чотирьох регіонах — АР Крим, Житомирській області, Києві та Севастополі — як експеримент створили незалежні територіальні земельні інспекції. Але в самостійність вони побавилися недовго — лише рік. Третя помилка полягає у тому, що замість того, аби поширити територіальні земельні інспекційні органи по всій Україні (і саме це передбачала постанова Кабміну!), їх знищили у зародку. Всупереч прийнятим у червні 2003 року законам «Про державний контроль за використанням та охороною земель» і «Про охорону земель», які ще раз підтвердили: державний контроль за використанням та охороною земель у системі центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів здійснює Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель та її територіальні органи.

3 грудня 2003 року Держкомзем видав наказ №302, пункт 1 якого зобов’язав реорганізувати територіальні органи Держземінспекції і ввести їх до складу Рескомзему АР Крим, обласних, Київського та Севастопольського головних управлінь земельних ресурсів, як структурні підрозділи. Правда, Генеральна прокуратура визнала наказ таким, що знищує єдину систему органів Держземінспекції. Вердикт змусив Держкомзем скасувати незаконний плід своєї фантазії. Але це було зроблено задля ока. Бо пізніше, у серпні і грудні 2004 року, територіальні органи у Житомирській області та м. Севастополі таки реорганізували. А в квітні 2005-го невтішна доля спіткала і два останні — в АР Крим та м. Києві.

Чого домагалися ліквідатори? Припускаю, що, знищуючи територіальні органи, які діяли як юридичні особи, керівництво Держкомзему позбавляло земельних інспекторів правових підстав здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель. Відтак ці функції повністю лягали на центральний апарат Держземінспекції, тобто на 31 державного інспектора. Тоді як їх загальна чисельність становить 1113 чоловік... Зрозуміло, що з Києва не наїздишся на перевірки у глибинку. Отже, роботу Держземінспекції на земельному просторі України свідомо гальмували і локалізували, тим самим розв’язуючи руки земельним ділкам.

До честі Миколи Сидоренка, нового голови Держкомзему, одним із перших його кроків стало створення та реєстрація як юридичних осіб територіальних органів Держземінспекції (управління з контролю за використанням та охороною земель) у всіх областях, Києві та Севастополі. Водночас із приходом Миколи Яковича почалися й інші метаморфози. У мене, скажімо, язик не повернувся б, перебуваючи на посаді без року тиждень, звинувачувати з трибуни Верховної Ради Держземінспекцію у слабкодухості перед корупцією, хабарництвом та чиновницьким свавіллям.

Якщо вже й говорити про корупцію, то, найімовірніше, двері їй відчиняє... фінансування. Згідно із затвердженим Держкомземом розподілом коштів на утримання Держземінспекції та її територіальних органів у нинішньому році, видатки на відрядження, оплату послуг зв’язку, придбання канцелярських товарів профінансовані лише на... 1,8%. А на пальцях це виглядає так. Земельний інспектор (один на район!) добирається до місця перевірки на перекладних: попутках, маршрутках... Відстань тільки в один бік — 30—60 кілометрів. Дістався, відхекався, а писати ні на чому: хто ж йому без грошей виготовить бланки актів, протоколів, приписів? Як і подовжить оренду службового приміщення... Я вже не кажу про комп’ютер. Хоча в деяких обласних управліннях земельних ресурсів ними не забезпечені хіба що техпрацівниці.

Для того, щоб земінспекційна служба країни не бідувала впродовж року, потрібно 10 млн. гривень. Багато це чи мало? Достатньо продати на аукціоні чотири-п’ять гектарів землі під Києвом. А в столиці — і того менше. Тим більше, за перевіркою Держземінспекції, через земельні порушення столична влада втратила понад 5 млрд. гривень, які могли б поповнити міський бюджет.

А президент хоче, щоб новостворена комісія з опрацювання та комплексного вирішення питань реалізації державної політики у сфері раціонального використання та охорони земель, очолювана Анатолієм Кінахом, щокварталу подавала йому вичерпну інформацію про стан і результати реалізації заходів щодо виявлення та усунення порушень земельного законодавства. Та за таких статків радше говорити про загрозу зникнення органів Держземінспекції! А окрім них цією інформацією ніхто не володіє.

Що ж до слабкодухості земінспекції, то керівництву Держкомзему слід зміцнювати її законодавчо. Фахівці не вперше говорять про те, аби підвищити уп’ятеро—вдесятеро розміри штрафів за порушення вимог земельного законодавства, ввести кримінальну відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки, надати право обмежувати, тимчасово забороняти (призупиняти) в установленому порядку діяльність підприємств, установ, організацій та об’єктів усіх форм власності, якщо вони порушують норми, правила і нормативи використання та охорони земель... Та таке поки що бачиться лише у напівсирих проектах.

Знаєте, який тернистий шлях позову до суду на мене за те, що я самовільно загарбав землю під дачу? А скільки тягтиметься розгляд справи? Місяці! Чому? Інспекційні органи Держкомзему не мають права самостійно звертатися до суду, а діють через «буфер» — прокуратуру.

Це — одна складова тяганини. Друга: якби навіть Держземінспекція напряму зверталася до суду, то мусила би сплачувати державне мито. Зрозуміло, за злиденного фінансування зібраний компромат подовгу залишався би без руху. Чи намагалося керівництво Держкомзему задля ефективності роботи свого підрозділу усунути ці штучні бар’єри, зрештою, визначитися нарешті зі статусом Держземінспекції?

Чимало міністерств і відомств — Мінприроди, Мінагрополітики — сплять і бачать земельну інспекцію своїм структурним підрозділом. Річ у тому, що нині державний контроль за використанням та охороною земель, окрім Держземінспекції, здійснюють Державна екологічна інспекція (контроль за додержанням законодавства про охорону земель), Державний комітет України з водного господарства (контроль за використанням земель водного фонду) і Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів Мінагрополітики (моніторинг за охороною родючості ґрунтів). Суцільний дубляж!

Додаймо до цього переліку місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, які, відповідно до законів «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», Земельного кодексу, також наділені «земельними» повноваженнями. І «кермують». Та чи законно? Сільські та селищні ради можуть здійснювати самоврядний контроль лише на землях комунальної власності. Та оскільки досі не проведено їх розмежування із державними землями, то й сільради, по суті, залишаються без територій і безправними. Так само, як і держадміністрації, для яких законодавчо не виписано власне порядок здійснення контролю, не визначено перелік осіб, відповідальних за цю роботу, їх повноваження та обов’язки.

Міністерство аграрної політики, зі свого боку, підготувало проект постанови Кабінету міністрів «Про утворення Державної служби охорони родючості ґрунтів та її територіальних органів». Відомство пропонує рекрутувати 600 працівників Держземінспекції до лав «своєї» служби. Запитую: чому не за рахунок чисельності штату МінАП? Тим більше що у його складі функціонує Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів із регіональними осередками...

У зазначеній постанові «сільські» керманичі стоять горою за те, щоби новостворена служба могла здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення. І знову хутірська законодавча необізнаність: ця вимога суперечить Закону «Про державний контроль за використанням та охороною земель». Частина 3 статті 9 чітко тлумачить: Державна служба охорони родючості ґрунтів здійснює моніторинг ґрунтів, а не державний контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення. Ну, закортіло аграрним чиновникам узурпувати земельну владу, та й то невміло виклали свої запити. А якщо ми наплодимо таких служб по кожній категорії земель? Це, вважайте, ще з добрий десяток відомств.

Якщо забаганка МінАП видається фантасмагоричною, то Міністерство охорони навколишнього природного середовища ледь не перетягло Держземінспекцію під свій омофор. Дозвіл на це дав президент в указі від 21 листопада 2005 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 червня 2005 року «Про стан додержання вимог законодавства та заходи щодо підвищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель». Згідно з ним, Кабмін мусив у місячний термін розглянути питання щодо підпорядкування Держземінспекції Мінприроди.

Не знаю, чим керувалися президентські радники і виконавці, але якщо Україна подумує про євроінтеграцію, то й законодавство слід унормовувати відповідно до загальноєвропейських вимог.

Там екологічні інспекції здійснюють контроль за поводженням з відходами, охороною та використанням атмосферного повітря, підземних та поверхневих вод, станом радіаційної безпеки. Крім того, у підпорядкуванні Мінприроди перебувають території об’єктів природно-заповідного фонду. І хай які аргументи мені висувають, не може відомство, що управляє цими територіями, об’єктивно здійснювати контроль за раціональним використанням земель природно-заповідного фонду. Бо це — внутрішній конфлікт інтересів.

Тим більше, наразі державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища мають право притягувати до адміністративної відповідальності порушників земельного законодавства за тими статтями, що й інспекційні органи Держкомзему. Отже, мають право, але чи реалізовують його? 2004 року Мінприроди покарало 2887 порушників земельного законодавства, тоді як Держземінспекція — 46312, тобто у 16 разів більше. То чи розумно «роздувати» і без цього широкий перелік повноважень Мінприроди, наперед знаючи про кінцевий результат спарювання їжака з вужем?

Від усіх цих посягань керівництво Держкомзему відбивається руками й ногами. Більше того, подало прем’єр-міністру власну модель трансформації Держземінспекції.

Якими ж аргументами при цьому послуговується головний земельник країни Микола Сидоренко? Цитую: «Водночас на сьогодні виконання Держземінспекцією та її територіальними органами у повному обсязі завдань щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель та вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень стримується певним самоусуненням центрального апарату інспекції від виконання покладених на них завдань. Причиною цього, на нашу думку, є необґрунтовано надані повноваження (?) Держземінспекції самостійно визначати свої повноваження та діяти без належного контрою з боку центрального органу виконавчої влади. Незважаючи на те, що згідно з законодавством України голова Держкомзему є одночасно головним державним інспектором України з використання та охорони земель, реально виконувати йому свої повноваження при такому статусі інспекції в повному обсязі досить складно».

Що ж пропонує керівник відомства, у підпорядкуванні якого перебуває Держземінспекція, і яка водночас така недосяжна для нього? «Для посилення роботи інспекції вбачається за необхідне наблизити прийняття та виконання рішень безпосередньо до центрального органу виконавчої влади. З метою вирішення зазначеного питання Держкомземом розроблено проект постанови Кабінету міністрів України «Про реорганізацію Державної інспекції України з контролю за використанням та охороною земель», яким передбачено на базі Держземінспекції утворити Департамент у складі Держкомзему без створення окремої юридичної особи, при цьому залишивши в статусі юридичних осіб її територіальні органи...»

Що й казати «прогресивна модель»! От тільки чим вона відрізняється від скомпрометованої недавньої квазіструктури, коли земельна інспекція перебувала у складі обласних головних управлінь земельних ресурсів?

Припускаю, що між двома керівниками — Держкомзему і Держземінспекції — не склалися стосунки. Скажімо, біоритми в обох різні чи ще якісь параметри не збігаються. Але якщо вже голова Держкомзему намірився «омолодити кров», то, логічно, на керівника Держземінспекції (на державну службу!) мав би пропонувати аж ніяк не... 62-річного пенсіонера, колишнього депутата.

Давайте думати не по-українськи, а по-державному. Вгамуймо вузькогалузеві апетити, полишімо шматувати земельну інспекцію і розтягувати рештки по відомчих норах. Не клонуймо земельних царків! Їх і так уже розвелося достобіса. Залишений ними «краснопис» нам доведеться виправляти роками. Хто іменем закону, держави, системно усуватиме негативні наслідки, стоятиме на сторожі раціонального, цивілізованого користування землями усіх категорій? Повторюю, усіх категорій (і всіх форм власності), а не осібно сільськогосподарського призначення, рекреаційних земель, природно-заповідного чи історико-культурного фондів.

Звісно, Держземінспекція. Тому доцільно вправлятися не в її пігмеїзації, а, навпаки, у зміцненні. А то й, зважаючи на важливість земельних проблем для економічної безпеки України, надати їй спеціальний статус, вичленити зі складу Держкомзему і зробити підзвітною та підконтрольною виключно Кабінету міністрів. Гірше не буде...

А щоб переконатися у тому, що Держземінспекція таки «ловить мишей», пропоную своєрідний екзамен. Об’єкт під боком — село Бузова у Києво-Святошинському районі. Кілька столичних угруповань відкрито й цинічно розгорнули діяльність з перекупки земельних часток (паїв) у їхніх власників із КСП «Бузівське». Заїжджим комівояжерам тамтешні землі впали в око не через свою родючість, а через вигідне розташування, оскільки розкинулися обабіч пожвавленої транспортної артерії — автотраси Київ—Львів. Зважаючи на близькість до столиці, на них можна розгорнути бізнес, приміром, торговий чи вантажоперевезень. Але для цього треба змінити цільове призначення товарних сільськогосподарських угідь і перевести їх у категорію земель транспорту чи промисловості, що апріорі протиправно.

Обізнані люди кажуть, що такий кульбіт із ріллею спритники вже зробили. Навіть без участі її власників. Не менша інтрига криється і в самому процесі видачі державних актів на право власності на землю. Пакети держактів без накладної, оминаючи відділ земельних ресурсів, за посередництва сторонніх осіб, опинялися у державному земельному кадастрі. А потім, без доручень їхніх справжніх власників та належної реєстрації в органах державного земельного кадастру, на руках... у покупців. Справа дійшла до відвертого тиску на селян. Конкуруючі столичні структури возять бузівчан в автобусах, у супроводі іномарок, «одержувати» державні акти, а потім — до нотаріуса.

Земля вислизає з-під ніг бузівських селян. Подейкують, з «доброї волі» на те столичних високопосадовців. От нехай тепер і доведе Держземінспекція, що вона не «кишенькова»!