Фіскальний простір для економічного зростання: де взяти і як використати

У наступні кілька років Україна постане перед необхідністю здійснити важливі структурні реформи, які стосуватимуться практично кожного. Йдеться, зокрема, про впровадження другого рівня пенсійної системи, зменшення нарахувань на фонд заробітної плати, модернізацію інститутів суспільного сектора і поліпшення інвестиційного клімату. Крім цього, уряду доведеться багато інвестувати в інфраструктуру і людський капітал, щоб претендувати на рівень розвитку, порівнянний зі стандартами ЄС. За приблизними оцінками фахівців Світового банку, потреба в додаткових капітальних інвестиціях в інфраструктуру протягом наступних десяти років становить 100 млрд. дол. США (див. табл. 1).

Усі перелічені вище реформи й інвестиції потребують фінансування, а варіантів його одержання не так уже й багато. Можна збільшити податкові надходження, можна зекономити на одних статтях витрат, щоб профінансувати інші, можна, нарешті, узяти в борг... Іншими словами, це і є способи створення необхідного фіскального простору.

Безумовно, кожне з таких рішень — дуже серйозний політичний вибір із наслідками на роки вперед. Існують і природні обмеження: скажімо, не можна брати в борг до нескінченності, тому що не знайдеться настільки щедрих кредиторів, або піднімати податки в кілька разів, тому що через якийсь час з’ясується, що їх нікому більше сплачувати.

У новому звіті Світового банку («Створення фіскального простору для зростання: огляд державних фінансів України», вересень 2006, www.worldbank.org.ua) стверджується, що прийнятний вихід із цієї ситуації все ж таки існує. У ньому запропоновано відповідь на запитання, як саме головний економічний інструмент держави — бюджет — може сприяти економічному зростанню.

Де знайти мільярди: податки

На сьогодні частка податкових надходжень у ВВП України і без того вже висока за міжнародними стандартами (35% ВВП у 2005 році, із нарахуваннями на зарплату виключно), тому, на думку експертів Банку, політику у сфері податків варто зосередити на зниженні деяких податкових ставок, розширенні бази їхнього стягування і поліпшенні податкового адміністрування. У результаті ми повинні прийти до такої податкової системи, в якій податкове навантаження на економіку впаде на кілька процентних пунктів ВВП, більшу частину надходжень забезпечуватимуть непрямі податки, а сплачувати їх буде простіше.

На перший погляд, мільярдів це не приносить, тому що знижується податкове навантаження. Але в цьому разі позитивний ефект полягає в прискоренні економічного зростання під впливом ефективнішої податкової системи.

Світовий банк не рекомендує змінювати ставку основного непрямого податку — ПДВ, проте роботу зі скорочення пільг з ПДВ варто продовжити, у тому числі й у сільському господарстві. Адміністрування ПДВ є набагато важливішою проблемою, ніж ставка. Два головні завдання полягають у тому, щоб якісно поліпшити систему моніторингу ризиків (включаючи аналітичну розробку набору критичних показників для платників, вихід за які привертатиме підвищену увагу) і зменшити витрати часу платників на сплату ПДВ.

Світовий банк рекомендує знижувати ставки нарахувань на фонд зарплати не механічно, а одночасно з посиленням зв’язку між нарахуваннями і майбутніми пенсійними платежами (що прямо залежить від упровадження в Україні другого, накопичувального, рівня пенсійної системи) і розширенням бази цих нарахувань. Запуск другого рівня, можливо, стане реальністю вже 2008 року. Сенс нововведення полягатиме в тому, що, скажімо, сім процентних пунктів (п.п.) пенсійних нарахувань надходитимуть на персоніфікований рахунок працівника й інвестуватимуться, а не йтимуть, як зараз, на виплату пенсій нинішнім пенсіонерам. Цей крок не зменшить загальних платежів, а лише перерозподілить їх між «спільним казаном» та індивідуальним особистим рахунком, але ставлення працівника до «пенсійного податку», будемо сподіватися, зміниться. А от починаючи з 2009-го (за умови, що другий рівень до цього часу вже почне працювати) можна буде поступово знизити і загальний відсоток нарахувань — орієнтовно на десять п.п.

Проте всі ці зміни будуть досить ризикованими, якщо не вдасться розширити податкову базу. Один із шляхів досить очевидний: необхідно чіткіше виписати параметри системи спрощеного оподатковування. У своєму нинішньому вигляді ця система має багато переваг, але водночас призводить до істотного недоотримання основних податків. Наприклад, успішний бізнесмен-консультант із свідоцтвом про сплату єдиного податку може сплачувати 200 грн. на місяць (тобто ефективну ставку податку менше 1%), тоді як стандартний податок на доходи фізосіб становить в Україні 13%. Серед основних рекомендацій Світового банку — на порядок знизити «стелю» з обороту для спрощенців — фізичних осіб і до 300 тис. гривень — для юридичних осіб; чіткіше визначити критерії за видами діяльності, які підпадають під спрощення.

Де знайти мільярди: витрати

Однак набагато більше фіскального простору можна відшукати в державних витратах. Українська держава витрачає за міжнародними мірками багато і далеко не завжди ефективно. Спостерігається очевидний перекіс у бік споживання і поточних трансфертів населенню (тобто пенсій, соціальної допомоги). За рівнем витрат на солідарну пенсійну систему Україна з 15% ВВП на ці цілі посідає одне з перших місць у світі.

Крім того, держава надає багато малоефективних субсидій підприємствам, і цих субсидій навіть більше, ніж показує бюджетна статистика (2,3% ВВП у 2005 році), тому що більше половини капітальних трансфертів (близько 2% ВВП) — це теж субсидії.

Водночас, рівень державних інвестицій в основний капітал нижчий, ніж у країнах ОЕСР, і, що навіть важливіше, помітно нижчий, ніж у центральноєвропейських державах, які приєдналися до ЄС два роки тому (див. діаграму).

Для прикладу візьмемо витрати на вугільну галузь. Більшу їхню частину становлять субсидії. Зокрема, держава покриває різницю між ціною вугілля і витратами на його виробництво. Але така схема може мати сенс тільки в тому разі, коли часові рамки підтримки суворо обмежені, тобто після якогось заздалегідь обумовленого періоду субсидування припиняється, і підприємства повинні виживати самостійно. Інакше стимулів до підвищення ефективності жодних, а от стимулів до постійного лобіювання збільшення розмірів держпідтримки — скільки завгодно.

Здавалося б, саме зараз, при різкому збільшенні ціни природного газу, потреба в субсидіях повинна зменшитися. Адже ціни на всі енергоносії в еквіваленті із певними поправками пов’язані між собою. Тобто ринкова ціна вугілля неминуче повинна зростати і прибутковість вугільних підприємств збільшуватися (або збитковість зменшуватися).

Що ж станеться, якщо ціна вугілля не змінюється, а газ дорожчає? Підприємства, орієнтовані на споживання вугілля, отримують конкурентну перевагу над тими, які технологічно зав’язані на газ. А оплачує цю «дельту» бюджет, тобто платники податків. Більш того, у цьому разі обсяг субсидій навіть збільшиться, оскільки попит на відносно дешевий ресурс зросте.

За оцінками Світового банку, на субсидіях можна зекономити 1,6% ВВП, у тому числі 0,6% ВВП у вугільному секторі і 0,4% ВВП у сільському господарстві.

Ще одна гостра і непроста стаття видатків — програми соціальної допомоги і привілеї. Головною проблемою в цій сфері є недостатня адресність такої допомоги, тобто серед одержувачів багато людей із відносно високими доходами. За оцінками Світового банку, на погано «таргетованих» витратах можна заощадити 1,6% ВВП, притім, що справді бідні домогосподарства не постраждають. Проте справа ця нешвидка і потребує копіткої роботи.

За короткий період із 2003 по 2005 рік пенсійні витрати зросли з 9 до 15% ВВП і стали однією з головних проблем для стабільності державних фінансів. Для порівняння: країни Центральної Європи, які нещодавно приєдналися до ЄС, витрачають на пенсії в середньому 8% ВВП. Ситуація погіршується демографічними тенденціями: до 2055 року в Україні на кожного працівника припадатиме по 1,4 пенсіонера.

Звіт Світового банку пропонує набір варіантів виправлення ситуації, які сумарно допоможуть скоротити витрати на 1,7% ВВП щороку. Зокрема, пропонується поступово збільшувати пенсійний вік для жінок до 60 років (практично в усіх європейських країнах цей поріг ще вищий — див. табл. 2). Такий крок навряд чи буде популярним, але питання полягає в тому, чи може Україна дозволити собі розкіш найбільш раннього в Європі виходу на пенсію, перекладаючи вантаж проблем на наступні покоління. Крім іншого, такий крок зрівняє у правах чоловіків і жінок, тому що останні поки що одержують менші пенсії.

Де знайти мільярди: борг

На перший погляд, найбільше можливостей «знайти мільярди» лежить у нових запозиченнях. Прямий державний борг уже скоротився приблизно до 15% ВВП (це менше, ніж у багатьох країнах). Однак користуватися борговим інструментом слід обережно. Це як із кредитом у комерційному банку: його варто брати лише в тому разі, якщо позикові гроші принесуть більше доходу (у нашому випадку — прискорять зростання) або допоможуть пережити тимчасові труднощі.

Відповідно до висновків звіту «Створення фіскального простору для зростання: огляд державних фінансів України», простір для певного збільшення бюджетного дефіциту і, відповідно, боргу в країні існує, але тільки якщо ці гроші підуть на інвестиції в інфраструктуру. Протягом десяти років Україна може дозволити собі накопичити на 8—10% ВВП боргу без істотного збільшення вартості запозичень.

Проте уряду слід дуже уважно поставитися до зростання явних (із формальною державною гарантією) і неявних умовних державних зобов’язань, зокрема, до зростання заборгованості державних підприємств.

Як усе це ефективно витратити...

Навряд чи варто вдаватися до перелічених вище заходів, якщо немає впевненості, що зекономлені і позикові кошти будуть витрачені більш ефективно. Нинішня система бюджетного процесу в Україні такої гарантії, на жаль, не дає. Важко спиратися і на міжнародний досвід: у ньому скільки завгодно прикладів як вдалого, так і невдалого державного інвестування.

Експерти Світового банку наполягають на тому, що процес бюджетування капітальних витрат потрібно поліпшувати на всіх етапах — від підготовки окремого проекту до моніторингу його виконання. Однозначно слід скоротити кількість державних цільових програм, сконцентрувавши їх на реальних пріоритетах і забезпечивши стабільне фінансування. А процедура відбору самих проектів має базуватися на економічному аналізі витрат і вигод, а також, що досить важливо, передбачати майбутні витрати на підтримання об’єкта в робочому стані.

У цьому контексті окремо хочеться відзначити необхідність середньострокового бюджетного планування, бо тільки-но виникають проблеми з бюджетними доходами, багаторічні інвестиційні проекти найчастіше потрапляють «під ніж» першими. Велика кількість розпочатих, але не завершених проектів — пряме свідчення цього. Водночас в Україні щороку ініціюється безліч нових проектів. Що є критерієм прийняття рішень про їхнє фінансування, найчастіше просто загадка.

Реальне середньострокове бюджетне планування означало б, що нинішній річний горизонт бюджету розширюється до трьох-п’яти років. Скажімо, якщо в проекті бюджету 2007 року ініціюється новий інвестиційний проект, то це означає, що й у бюджети наступних кількох років «залізно» забивають витрати на його завершення, а згодом — і на необхідний ремонт об’єкта. Недобудований міст гірший за незбудований, тому що гроші уже витрачено, а користі жодної.

…і навіщо це потрібно

Наскільки вищенаведені рекомендації вписуються в конкретну макроекономічну ситуацію в Україні?

Світовий банк побудував два макроекономічні прогнозні сценарії на десятирічну перспективу. Базовий сценарій, на відміну від консервативного, передбачає поступове виконання більшості (але не всіх) запропонованих рекомендацій. Консервативний сценарій описує збереження статус-кво в економічній політиці, із повільним просуванням уперед, але не передбачає регресу, наприклад, повернення до ВЕЗ у «старому» варіанті.

У базовому сценарії ВВП у середньому зросте на два п.п. швидше, ніж у консервативному. При цьому ми припускаємо, що позитивна відповідь економіки на реформи може виявитися і більшою. Але навіть за такої «скромної» реакції різниця в доларовому ВВП на душу населення — між базовим і консервативним сценаріями — становитиме у 2015 році 23%.

Рівень державних витрат скорочується до менш як 38% ВВП, тоді як держінвестиції зростають до 4—4,5% ВВП. З необхідних протягом десяти років 100 млрд. дол. інвестицій держава напряму фінансує 40 млрд. Істотно знижуються нарахування на фонд заробітної плати, при тому, що вводиться в дію другий (накопичувальний) рівень пенсійної системи.

Аналіз показує, що держсектор в Україні може стати меншим і водночас ефективнішим. Більш того, такого результату можна досягти, зберігаючи макроекономічну стабільність і допускаючи відносно невелике зростання державного боргу.

Тут необхідно зробити кілька зауважень. По-перше, дуже важлива послідовність і узгодженість дій. Так, не слід бігти попереду паровоза, знижуючи податкові ставки, не подумавши про розширення бази справляння податку або скорочення непродуктивних витрат. Наприклад, зниження нарахувань на зарплату не дасть бажаного результату, поки в нинішньому вигляді існує спрощена система оподаткування. Результатом такої «податкової реформи» стане стрімке зростання дефіциту і його надмірно дороге фінансування.

Також не варто нарощувати обсяги державного інвестування, не змінивши радикально процедур відбору і моніторингу проектів по всій урядовій вертикалі. Інакше чимало грошей піде на малокорисні речі, які не закладають жодних передумов для прискорення економічного зростання.

По-друге, ефект буде більшим, якщо проведені зміни стануть частиною реалізації чітко заявленої програми реформ, а не розрізненими діями. У цьому разі буде легше заручитися суспільною підтримкою в реалізації багатьох болючих реформ. Аналіз Світового банку передбачає невеличке щорічне просування до наміченої мети, але відразу у багатьох напрямках.

Україна вже пережила період простих рекомендацій і рішень. Зокрема, громадяни на добробуті своїх сімей відчули, що інфляція в 10% набагато краща за інфляцію в 10000%. А тому не можна дозволяти Національному банку прямими кредитами фінансувати бюджет. Настільки ж простим і дійовим було рішення відмовитися від бартерних схем у розрахунках із бюджетом.

Сьогодні йдеться про цілеспрямовану скрупульозну роботу, коли результат якісної економічної політики виявляється не відразу і не так яскраво. Така політика потребує певної мужності керівництва країни. Але саме з нею пов’язане подальше поліпшення рівня життя українських громадян.