Закупівлі держави: чия візьме?

Служба безпеки України: Фактично ліквідовано централізовану систему координації та контролю держзакупівель

Один із офіційних запитів ми надіслали на адресу голови Служби безпеки України. Адже саме за цією інституцією, згідно з законом, закріплено обов’язок «здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов’язаних з національною безпекою України».

Наприкінці минулого тижня ми отримали офіційну відповідь (лист від 25.10.06 р. № 8/1-42779). Вона містить інформацію, з якою ми вважаємо за необхідне ознайомити читачів.

— Судячи з окремих заяв, «у системі державних закупівель України розгортається справжня криза, що загрожує національній безпеці, через впровадження останньої редакції закону про держзакупівлі. Чи справді це так?

— Проведений Службою безпеки моніторинг ситуації у регіонах дає підстави стверджувати про критичний стан функціонування системи державних закупівель, що виявляється у дестабілізації виробничого процесу державних підприємств, зриві виконання цільових програм та створенні передумов до виникнення надзвичайних подій у життєво важливих сферах економіки.

Зокрема, фактично ліквідовано централізовану систему координації і контролю держзакупівель, що забезпечувала розвиток цієї складової в рамках єдиної державної політики. Базовими експертно-оціночними та регуляторними функціями у повній мірі наділений лише орган громадського контролю — спілка громадських організацій «Тендерна палата України» (далі — ТПУ), яка, як свідчать численні скарги розпорядників бюджетних коштів, надані повноваження використовує для нав’язування державним замовникам платних послуг мережі пов’язаних між собою засновницькими та родинними зв’язками консалтингових структур.

Неможливість здійснення будь-яких закупівель у рамках Закону без отримання інформаційних послуг підприємств зазначеної мережі створила передумови до зриву виконання бюджетних програм — від соціального забезпечення населення до обороноздатності держави.

Довідково. В Одеській області зірвано заходи по виконанню передбачених Законом України «Про Державний бюджет України на 2006 рік» берегоукріплювальних робіт на суму близько 76 млн. грн. в рамках Комплексної програми подальшого розвитку інфраструктури острова Зміїний.

Гальмування процесу освоєння бюджетних коштів у Львівській області на суму 400 млн. грн., у тому числі 40 млн. грн. — на запобігання аварійним ситуаціям та техногенним катастрофам у житлово-комунальній сфері, створило передумови до настання надзвичайних подій.

В АР Крим виникла загроза призупинення функціонування шести республіканських лікувальних закладів; не функціонує радіологічне відділення республіканської лікарні ім. Семашка.

Фактично припинені на теперішній час закупівлі товарів, робіт і послуг для потреб Збройних Сил України, що ставить під загрозу виконання ними завдань із забезпечення обороноздатності держави.

Враховуючи середньорічну вартість обсягів державних закупівель, фахівцями прогнозується за вказаних обставин не передбачене зростання видатків державного бюджету у 2006 році в розмірі понад 500 млн. грн. без урахування вже запланованих державними, казенними та комунальними підприємствами витрат.

Крім цього, складність суміщення регламентованих Законом тендерних процедур з динамікою виробничого процесу державних, казенних, комунальних підприємств і господарських товариств, в яких державна частка акцій перевищує 50%, створила загрозу блокування їх виробничої діяльності та передумови до тяжких техногенних наслідків.

Довідково. Двомісячне припинення поставок комплектуючих (термін проведення однієї процедури становить від 30 до 45 діб) тільки державним підприємством «Науково-випробувальний комплекс газотурбобудування «Зоря — Машпроект» призведе до недоотримання близько 131 млн. грн. за готову продукцію, зменшення надходжень до бюджету на суму 3 млн. грн. та можливих штрафних санкцій за зовнішньоекономічними контрактами на суму понад 10 млн. грн. Фахівці підприємства вважають, що задоволення потреб комплексу газотурбобудування вимагає проведення в 2006 році понад 400 тендерів закупівлі комплектуючих на загальну суму понад 50 млн. грн.

У ході реалізації КП «Водоканал» (м. Запоріжжя) проекту реконструкції очисних споруд м.Запоріжжя, у зв’язку із ненаданням ТПУ завірених копій документів про оголошення тендера, виникла загроза зриву фінансування ЄБРР проекту на загальну суму 8,6 млн. дол. США.

Аналогічна ситуація має місце і в галузі енергетики. Зокрема, для забезпечення функціонування Південноукраїнської атомної електростанції протягом 2006 року необхідно провести понад 670 тендерних процедур закупівель на загальну суму понад 159 млн. грн. У зв’язку із вищезазначеними чинниками станом на 24 квітня поточного року не було укладено жодного договору на закупівлю товарно-матеріальних цінностей для планових ремонтних кампаній на першому і третьому енергоблоках атомної електростанції (повинні були розпочатися з травня поточного року), що, в свою чергу, створило передумови до зниження загального рівня безпеки АЕС. При цьому, за підрахунками фахівців, виконання ускладнених за рахунок інформаційних і консалтингових послуг тендерних процедур потребує додаткових витрат у розмірі 500 тис. грн.

Зазначені проблемні питання також характерні для Чорнобильської АЕС та інших енергетичних підприємств.

Законодавчі зміни викликали негативну реакцію з боку Світового банку, Європейської Комісії, які не тільки оцінюють їх як погіршення керованості системи держзакупівель, а й ставлять під сумнів доцільність продовження в подальшому позики на Програму стратегії розвитку у цій сфері та прогнозують у цьому зв’язку негативний вплив на реалізацію планів України щодо вступу до COT і ЄС.

— Чи вживає Служба безпеки якихось заходів із цього приводу?

— За результатами розгляду законопроекту про внесення змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» Службою безпеки України ще в грудні 2005 та січні 2006 року інформувалося Міністерство економіки України.

З метою локалізації можливих кризових явищ у сфері державних закупівель, а також на виконання доручення прем’єр-міністра України від 10.06.06 р. №21708/0/1-06, у червні поточного року нами поінформовано Антимонопольний комітет України з пропозиціями щодо внесення змін до чинного законодавства, які б передбачали:

— створити державну спеціалізовану інформаційну систему в мережі Інтернет за участю Антимонопольного комітету, Міністерства транспорту та зв’язку, Служби безпеки та Міністерства економіки України, одночасно визначити порядок застосування вимог технічного захисту інформації окремо для оприлюднення інформації про тендерні процедури та здійснення електронних закупівель. Створити державне друковане видання. Функції контролю за роботою інформаційної системи і видання, а також за виконанням державними замовниками нормативних вимог щодо обов’язковості оприлюднення інформації про тендерні процедури покласти на спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань координації закупівель;

— з метою забезпечення гласності та прозорості тендерних процедур, запобігання корупції зберегти присутність у всіх складових системи держзакупівель громадського контролю у формі, визначеній ст. 17-1 ч. 1-3 діючого закону про держзакупівлі, на засадах законів України «Про об’єднання громадян», «Про звернення громадян», «Про інформацію»;

— розробити та внести на розгляд Кабінету міністрів України порядок застосування Закону державними підприємствами, віднесеними до стратегічно важливих, підвищеної небезпеки, з безперебійними циклами виробництва, а також здійснення закупівель, спрямованих на збереження життя і здоров’я громадян України.

На сьогодні у Верховній Раді України зареєстровано понад 20 законопроектів про внесення змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», зокрема, №1209-15, внесений Кабінетом міністрів у жовтні ц.р. Активність законодавчої ініціативи у цій сфері пояснюється недосконалістю чинного Закону (введений в дію 17.03.06 р.), яка призвела до виникнення ряду кризових явищ (за висновками міністерств економіки, фінансів, юстиції, Головного юридичного управління Верховної Ради України, нововведення суперечать Конституції, Бюджетному кодексу, цілому ряду Законів України, містять передумови до розбалансування системи державних закупівель у розрізі виконання бюджетних програм).

— Чи вивчала СБУ оприлюднену представниками деяких ЗМІ інформацію (з посиланням на документальні підтвердження Мін’юсту та Головного міжрегіонального управління статистики в Києві, копії яких є в розпорядженні редакції «ДТ») про те, що в системі держзакупівель під гаслами прозорості, громадського контролю в Україні сформувалася потенційно корупційна мережа монопольної ренти, структурами якої фактично монополізовано консалтинговий та інформаційний супровід державних закупівель, ринок надання тендерного забезпечення? У руках мережі опинилися інструменти прямого контролю над найбільш корупційно небезпечними процедурами закупівель — в одного учасника і з обмеженою участю. Чи вбачає СБУ в діях окремих осіб, причетних до функціонування ТПУ, ознаки протиправної діяльності?

— Починаючи з 2001 року засновники та керівники мережі 15 комерційних фірм («Центр тендерних процедур», «Центр тендерних процедур — регіони», «Європейське консалтингове агентство», ПП «Агентство з питань гарантій та інвестицій» та ін., далі — Мережа), створених під егідою громадської організації «Центр тендерних процедур і бізнес-планування», ініціювали впровадження комерційних взаємовідносин у процедури державних закупівель. Зокрема ними було оформлено авторські права на методику застосування положень закону при оформленні тендерних процедур та їх оприлюднення в мережі Інтернет. Згодом, шляхом ініціювання внесення послідовних змін до початкового Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» Мережа забезпечила обов’язковість використання державними організаціями та підприємствами, а також постачальниками товарів, робіт і послуг платних послуг підприємств, що входили до неї.

Законодавчо впроваджено орган громадського контролю — ТПУ, керівництво якою донедавна здійснювали засновники вказаних консалтингових структур та їх зв’язки.

Довідково. Створення виняткових умов для остаточного завоювання Мережею домінуючого статусу в сфері держзакупівель відбулося 17.03.06 р. із вступом в дію Закону шляхом подолання ініційованого Кабінетом міністрів, міністерствами економіки, фінансів та Службою безпеки України вето президента України від 13.01.06 року.

У результаті, регуляторні (розгляд скарг про порушення Закону, узгодження процедур з обмеженою конкуренцією) функції делеговано ТПУ спільно із Спеціальною контрольною комісією при Рахунковій палаті України (далі — Комісія, троє із дев’яти членів представляють ТПУ) та формально супроводжуються Антимонопольним комітетом України (спеціальний уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань координації держзакупівель).

З квітня поточного року ТОВ «Європейське консалтингове агентство» (далі — ТОВ «ЄКА») спрямувало низку скарг до Комісії, по суті яких висувається вимога про обов’язковість публікацій в інтернет-системі зазначеного ТОВ оголошень про здійснення вказаними замовниками тендерних процедур у 2005 році. Скарги ТОВ «ЄКА» задовольняються Комісією на підставі вищевказаного висновку ТПУ. За офіційними даними Рахункової палати України (лист на адресу прем’єр-міністра України №10-1124 від 21.06.2006), із 2,6 тис. скарг, що надійшли на адресу Комісії, — 40% становлять скарги ТОВ «ЄКА». Проведений аналіз причин і наслідків різкого збільшення кількості цих скарг, практики їх задоволення Комісією свідчить про передумови до створення напрацьованої схеми блокування тендерних процедур, яка одночасно сприяє зростанню прибутків ТОВ «ЄКА» та інших підприємств Мережі.

Довідково. Скаржники у багатьох випадках жодного стосунку до тендерних процедур, відносно яких проводились оскарження, не мали, а використовували при цьому положення ч. 1 ст. 36 Закону щодо можливості оскарження рішення, дії або бездіяльності замовника перед Комісією будь-яким учасником або іншою особою. Таким чином, будь-яка фізична чи юридична особа з будь-яких мотивів може подати скаргу до Комісії, зупинивши процедуру закупівлі на термін до 20 діб.

За наявною інформацією, Антимонопольний комітет України (далі — АМКУ) констатував факт численних звернень замовників — бюджетних організацій про системний характер зазначених дій ТОВ «ЄКА», у зв’язку з чим рішенням за №10-рк від 04.04.06 р. Комітетом надано рекомендації щодо припинення цією комерційною структурою нав’язування консалтингових послуг.

У зв’язку із невиконанням вказаних рекомендацій Комітетом прийнято рішенням щодо визнання ТОВ «ЄКА» монополістом, який порушив законодавство про захист економічної конкуренції. Це рішення зобов’язувало ТОВ «ЄКА» припинити зазначені порушення та сплатити до державного бюджету штраф у сумі 100 тис. грн. Однак досі вказані правопорушення продовжують мати місце.

Антимонопольний комітет: Заяви про крах системи закупівель перебільшені

На прохання «ДТ» позицію Антимонопольного комітету України щодо ситуації на ринку державних закупівель та необхідних законодавчих змін прокоментував голова відомства Олексій КОСТУСЄВ.

— В одному з останніх інтерв’ю ви зазначили, що АМКУ розробив власний законопроект про внесення змін до нинішньої редакції закону про держзакупівлі. В чому полягають основні пропозиції Комітету? В чому вони не узгоджуються з урядовим законопроектом?

— По-перше, у своєму законопроекті ми пропонували створення міжвідомчої комісії як колегіального органу, який би усунув дублювання функцій при прийнятті рішень за розглядом скарг на порушення процедур державних закупівель та погодження закупівель з обмеженою участю і в одного учасника.

По-друге, його положення спрямовувалися на подальше вдосконалення системи державних закупівель. Зокрема, шляхом підняття вартісних меж закупівель державними підприємствами, спрощення механізму розгляду скарг та погодження застосування окремих процедур закупівель, розв’язання проблем, пов’язаних із оприлюдненням інформації про торги, внесенням їх учасниками тендерного забезпечення та виконанням договору про закупівлі.

Наші пропозиції щодо змін були спрямовані на сприяння у залученні до процедур державних закупівель більшої кількості учасників, а також на підвищення їх відповідальності перед замовниками. Досягти цього пропонувалося шляхом розвитку добросовісної конкуренції серед учасників торгів та впровадженням реєстру недобросовісних учасників.

Проте уряд подав до Верховної Ради інший законопроект. Водночас, створена за ініціативою прем’єр-міністра Віктора Януковича та спікера Олександра Мороза спільна робоча група готує новий законопроект, до якого має увійти найкраще, в тому числі з того, що запропонували ми. Фахівці АМКУ беруть активну участь у роботі цієї групи, і, наскільки мені відомо, узгоджений законопроект наразі вже підготовлено. Саме Верховна Рада тепер має визначити принципи і правила ефективної діяльності системи державних закупівель.

Як керівник конкурентного відомства, я погоджусь з будь-яким рішенням парламенту. Але якщо контроль за державними закупівлями залишиться за АМКУ, ми повинні продовжити виконувати ці функції з необхідним нормативним, організаційно-кадровим та фінансовим забезпеченням.

— Чи потребують перегляду повноваження Тендерної палати України у сфері державних закупівель?

— Питання ролі та місця Тендерної палати, а також пошуку шляхів підвищення конкуренції під час оприлюднення інформації про державні закупівлі залишилися неузгодженими під час підготовки законопроекту про внесення змін. Це пов’язано з істотними розбіжностями у позиціях учасників узгоджувальної наради. Натомість, я вважаю, що депутати в парламентському комітеті з питань фінансів та банківської діяльності внесуть слушні пропозиції щодо забезпечення реального громадського контролю за діяльністю у цій сфері.

— Як ви можете прокоментувати офіційну заяву Світового банку, що «залучення Антимонопольного комітету до нагляду, моніторингу та координування державних закупівель набагато перевищує звичайну роль та компетенцію такої установи, адже зазвичай вона відповідає за нагляд за конкурентною політикою у секторі підприємництва»?

— Саме добросовісна конкуренція серед учасників державних закупівель є основним із принципів, які дозволять реалізувати головну мету Закону — створити конкурентне середовище у цій сфері. А хто, скажіть, краще, ніж АМКУ, може забезпечити розвиток добросовісної конкуренції?

Світовий досвід справді свідчить, що такий підхід до створення ефективного конкурентного середовища у сфері закупівель був, є і повинен бути. Ще багато років тому країни з розвинутою економікою передбачали в законодавстві про держзакупівлі надання відповідних функцій саме антимонопольним відомствам. Це дало змогу запобігати, виявляти та припиняти порушення у вигляді недобросовісної конкуренції під час здійснення держзакупівель. Як наслідок, у цій сфері створювалося здорове конкурентне середовище. Серед таких країн США, Франція та Німеччина, а на сьогодні — Росія та Казахстан.

— Які ще показники, крім збільшення кількості оголошень про проведення відкритих торгів, свідчать про підвищення прозорості у сфері державних закупівель?

— Насамперед зростання кількості оголошень свідчить про збільшення активності при проведенні конкурентних процедур державних закупівель і спростовує заяви, які лунали з вуст окремих експертів, про крах цієї системи. У третьому кварталі цього року кількість проведених торгів за конкурентними процедурами закупівель зросла в 1,4 разу порівняно з аналогічним періодом минулого року. І це вказує на збільшення відсотка конкурентних процедур закупівель у загальній кількості проведених торгів.

— Чому затримується створення державної спеціалізованої інформаційної системи в мережі Інтернет та державного друкованого видання для оприлюднення інформації про тендерні процедури? Це дало б змогу значно обмежити комерційну складову в процедурах державних закупівель.

— Ця проблема неодноразово порушувалася під час узгоджувальних нарад з питань підготовки АМКУ пропозицій щодо змін до законодавства про держзакупівлі. Зрозуміло, що створення такої інформаційної системи та друкованого видання потребує відповідних коштів, яких, на жаль, нині в бюджеті не передбачено. Саме тому ця ідея може бути реалізована в перспективі, залежно від фінансування. Однак щоб вирішити проблему оприлюднення інформації про торги шляхом розвитку конкуренції, ми запропонували зменшити бар’єри для вступу нових суб’єктів господарювання на ринок інформаційних систем.

— 26 вересня 2006 року АМКУ оприлюднив інформацію, що ТОВ «Європейське консалтингове агентство» (ТОВ «ЄКА») не визнало у своїх діях порушення законодавства про захист економічної конкуренції та подало до Господарського суду м. Києва позовну заяву про визнання недійсним рішення Комітету щодо зловживання ТОВ «ЄКА» монопольним (домінуючим) становищем на ринку послуг з оприлюднення інформації про держзакупівлі в інформаційних системах у мережі Інтернет. Прокоментуйте, будь-ласка, цю ситуацію.

— Ми абсолютно свідомо і обґрунтовано довели до логічного завершення справу про зловживання «Європейським консалтинговим агентством» монопольним становищем. Дії товариства однозначно призвели до ущемлення інтересів замовників послуг, адже порушенню справи передували численні скарги. До речі, це відбулося саме через відсутність реальної конкуренції на ринку. Своїм рішенням АМКУ оштрафував агентство на 100 тис. грн. і зобов’язав його припинити порушення конкурентного законодавства. Проте товариство, скориставшись своїм законним правом, вирішило оскаржити наше рішення.

За заявою агентства Господарський суд м.Києва нині розглядає справу щодо правомірності прийнятого АМКУ рішення, і судове засідання має відбутися 14 листопада ц.р. Своєю ухвалою суд залучив представників Тендерної палати та Мінекономіки до всебічного розгляду справи. І це, переконаний, має посприяти прийняттю об’єктивного рішення.