ВНУТРІШНІ БОЇ ЗА ЗОВНІШНЮ ПОЛІТИКУ

В Указі Президента України «Про заходи щодо підвищення ефективності зовнішньополітичної діяльності держави», який побачив світ рівно тиждень тому, дивує лише одне — відсутність пункту про ліквідацію посади міністра закордонних справ. Позаяк абсолютно незрозуміло, навіщо нам тепер такий міністр, якщо, відповідно до указу, координувати й контролювати всю зовнішньополітичну діяльність країни, а заодно і її дипломатичної служби, буде один із підрозділів адміністрації Президента, а конкретно — головне управління з питань зовнішньої політики. І незрозуміло вдвічі, як цей міністр, оскільки вже його посаду, так тому й бути, зберегли, зможе працювати, якщо кадрова політика його відомства перебуватиме аж ніяк не в його руках. Дуже цікаво також було б дізнатися, чи готуються подібні укази й стосовно інших міністерств, приміром, економіки, енергетики, транспорту, внутрішніх справ тощо? І наскільки — на 99 чи всі 100 відсотків — праві ті спостерігачі й аналітики, котрі запевняють, що адміністрація Президента дедалі наполегливіше прагне виконувати функції паралельного уряду? І чи не час Верховній Раді, Конституційному суду голосно та чітко запитати, чи не бачать вони в діях АП ознак узурпації влади, забороненої п’ятою статтею Конституції?

Із тактичної точки зору час для видання указу його ініціатори обрали ідеально. Президент перебуває в лікарні й доступ відвідувачів до нього обмежено. Та й оперативно реагувати на чергові загарбницькі дії АП майже не було кому. Міністр закордонних справ саме вирушав у тижневе закордонне відрядження. У Верховної Ради тиждень намічався не сесійний, депутати роз’їхалися хто куди, і чимало з них і досі не поінформовані про нові надбання АП. Отож безпрецедентний у новітній історії України указ Президента залишилося обговорювати, в основному, лише журналістам і незалежним експертам.

А обговорювати є що. Оскільки указ про підвищення ефективності зовнішньополітичної діяльності держави насправді спрямований на її дестабілізацію. І якщо перші два з шести пунктів зубодробильного за стилістикою президентського акту, взагалі-то, є лише переспівом уже існуючих нормативних актів, зокрема, Указу Президента «Про положення про Міністерство закордонних справ України», то вже при читанні пункту третього брови починають повзти вгору. Оскільки віднині МЗС і диппредставництва України за кордоном мають «поліпшити інформаційне забезпечення Президента України із зовнішньополітичних питань», спрямовуючи при цьому інформаційний потік чомусь в обхід глави держави, — «запровадивши практику невідкладного подання до Адміністрації Президента України інформації з особливо важливих питань зовнішньополітичної діяльності України та міжнародних відносин», які перелічуються в указі в дванадцяти підпунктах і охоплюють практично весь спектр зовнішньої політики.

Але ключовими все-таки є наступні два пункти документа. Відповідно до п. 4, віднині «посади керівників та заступників керівників структурних підрозділів Міністерства закордонних справ України, радників-посланників та посланників дипломатичних представництв України в іноземних державах та при міжнародних організаціях, а також осіб, на яких покладається тимчасове виконання обов’язків глави дипломатичного представництва України в іноземній державі, попередньо погоджуються в установленому порядку з Президентом України».

А п. 5 указу покладає на головне управління з питань зовнішньої політики АП «координацію заходів щодо забезпечення реалізації Президентом України повноважень у зовнішньополітичній сфері, що здійснюються Міністерством закордонних справ України, іншими органами виконавчої влади, дипломатичними представництвами України в іноземних державах та при міжнародних організаціях; а також щодо забезпечення контролю за виконанням актів і доручень Президента України з питань зовнішньої політики та організації діяльності дипломатичної служби». Крім того, відповідно до цього пункту, ГУ АП за дорученням Президента нині здійснює перевірку того, як МЗС та інші органи виконавчої влади, а також диппредставництва виконують акти й доручення глави держави з питань зовнішньої політики й організації діяльності дипслужби, одержує від вказаних вище органів інформацію про те, як вони справляються з завданнями Президента (зокрема і щорічні звіти).

Юристи та дипломати, із котрими ми обговорювали цей указ, запевняють в один голос: документ суперечить українському законодавству й, передусім, Конституції країни. Оскільки п. 3 ст. 106 Основного Закону говорить про безпосереднє, без будь-яких помічників і посередників, керівництво Президентом зовнішньою політикою країни. Крім того, ця сама стаття забороняє передачу Президентом своїх повноважень іншим особам або органам. Навіть якщо цей орган — адміністрація глави держави, згадки про котру, як уже багаторазово зазначалося, і близько немає в Конституції країни. Якщо вже дуже наполегливо намагатися з допомогою Конституції виправдати існування цієї структури, то АП можна підвести лише під визначення «консультативного, дорадчого або іншого допоміжного органу чи служби», які Президент, відповідно до п. 28 ст.106 КУ, створює «для здійснення своїх повноважень». Зауважте, ні про які «координуючі» чи «контролюючі» структури тут не сказано жодного слова.

Далі. Та сама стаття Конституції чітко визначає, на які посади Президент здійснює кадрові призначення та звільнення. У сфері зовнішньої політики це міністр закордонних справ і глави дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях. І все. І помиляються ті, хто намагається виправдати появу указу тим, що, мовляв, Президент керує зовнішньою політикою й тому в цій сфері має право робити все, що хоче. Неправда. У будь-якій сфері Президент має керуватися виключно законодавством України, а не власними бажаннями. І конституційне право значною мірою обмежує ці бажання, оскільки в ньому, на відміну від інших галузей права, норма «дозволено все, що не заборонено» не діє. У конституційному праві дозволено лише те, що записано в Конституції. Отже, Президент України, відповідно до Основного Закону, може призначати та усувати з посади лише міністра закордонних справ і глав диппредставництв. І ніяких заступників міністрів, начальників і, тим паче, заступників керівників структурних підрозділів.

Дуже велике запитання виникає й із приводу відповідності обговорюваного указу останньому абзацу ст.106 Конституції, згідно з яким акти Президента, видані в рамках повноважень, передбачених, зокрема і п. 3, який стосується ролі глави держави в зовнішньополітичній сфері, «скріплюються підписами прем’єр-міністра України та міністра, відповідального за акт і його виконання». Тобто в цьому разі згаданий вище указ має бути завізований не лише Л.Кучмою, а й В.Януковичем, і К.Грищенком. Є підстави думати, що на цьому документі немає всіх необхідних підписів. І якщо це справді так, то він недійсний. Наскільки нам відомо, глава парламентського комітету з питань європейської інтеграції Борис Тарасюк готує з приводу цього указу та його легітимності відповідний депутатський запит. Також цілком можна очікувати, що у Верховній Раді знайдеться достатня кількість парламентаріїв, у котрих викличе занепокоєння відповідність указу Конституції, і вони матеріалізують своє занепокоєння у вигляді звернення до Конституційного суду.

Указ Президента також явно суперечить як закону про дипломатичну службу, так і деяким попереднім указам самого ж Л.Кучми, які ніхто не скасовував і якими досі керувалися Кабінет міністрів, МЗС й інші органи виконавчої влади. Зокрема, ще в Указі 1996 р. «Про заходи щодо вдосконалення координації діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин» першим же пунктом функції цієї самої координації покладалися винятково на Міністерство закордонних справ. Й участь у зовнішньополітичній діяльності будь-якого органу виконавчої влади, будь-якої посадової особи, відповідно до цього документа, мала погоджуватися саме з МЗС. Указ же 1999 р. «Про Положення про Міністерство закордонних справ України» ще чіткіше визначає роль зовнішньополітичного відомства як «головного (провідного) органу у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері зовнішніх зносин України та координації заходів у цій сфері».

Остаточно місце й роль МЗС закріплено в Законі України «Про дипломатичну службу», у ст. 6 якої сказано: «Міністерство закордонних справ України є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує проведення зовнішньої політики держави і координацію діяльності у сфері зовнішніх зносин України». При цьому МЗС «здійснює свої повноваження безпосередньо та через інші органи дипломатичної служби», до яких належать представництва МЗС на території України й зарубіжні дипломатичні установи (й аж ніяк не головне управління АП із питань зовнішньої політики).

Декотрі експерти вважають, що проблема з розподілом повноважень у зовнішньополітичній сфері втратила б свою гостроту, якби було, нарешті, ухвалено закони про Кабінет міністрів й основи зовнішньої політики (або, як варіант, зовнішньої політики й зовнішньополітичної діяльності). Проте, на наш погляд, якщо Президент і чиновники його адміністрації відверто й безкарно порушують Конституцію та вже чинне законодавство, то ніякі нові нормативні акти кардинально ситуацію не змінять.

А стосовно практичної реалізації цього указу, то насправді де-факто його вже давним-давно реалізують — мало не з самого початку президентства Леоніда Кучми. Просто тепер існуючу практику, ще більше погіршивши, вирішили оформити де-юре. Практично всі останні роки опитування експертів, проведені Центром Разумкова й Центром миру, конверсії та зовнішньої політики, показують, що найвпливовішою інституцією формування зовнішньої політики України є адміністрація Президента. АП майже завжди була для МЗС страховищем, подразником і гальмом. І прихована від очей і вух широкої громадськості боротьба між АП й МЗС була завжди. Інакшим стан справ був хіба що за Президента Кравчука, котрий нині невиразно й незграбно намагається публічно виправдати появу горезвісного указу Президента Кучми. Але під час перебування Леоніда Макаровича главою держави його зовнішньополітичні радники, тісно співробітничаючи з МЗС, не дозволяли собі грубо втручатися в його діяльність. Ситуація змінилася з приходом на Банкову Кучми й першого голови його адміністрації Дмитра Табачника, котрий, як відомо, відчуває неабияку слабість до зовнішньої політики. Ще тоді було запроваджено практику узгодження дипломатичних кадрів з АП, ще тоді полилися широкі інформаційні потоки з Михайлівської та посольств на Банкову. Пам’ятається, були часи, коли міністр закордонних справ мусив узгоджувати з Дмитром Володимировичем навіть списки журналістів, котрих збирався взяти з собою в закордонне турне. І скільки пам’ятаю власне спілкування з мешканцями Михайлівської, постійними та найпрониклівішими проханнями завжди було: «Тільки, будь ласка, не хваліть (!) МЗС і не протиставляйте нас АП». Дипломати ж із президентської адміністрації (правда, як і будь-яке правило, не без приємних винятків) завжди вважали себе більш високою кастою, ніж «прості» трудівники МЗС. У АП завжди була вищою зарплата, а чергові дипломатичні ранги надавалися куди швидше, ніж на Михайлівській.

Існуючу принизливу залежність від президентської канцелярії зовнішньополітичного відомства, яке в цивілізованих країнах є одним із найбільш ключових і яке, як правило, очолює один із найвпливовіших політиків країни, спробував свого часу ліквідувати міністр Тарасюк. І, не в останню чергу, саме за це поплатився. При Анатолії Зленку, як стверджують МЗСівські старожили, відносини Михайлівської та Банкової не тільки повернулися в старе річище, а й стали ще більш єзуїтськи вишуканими. Правда, подейкують, що амбіції, апетити і внутрішньо- та зовнішньополітичні уподобання деяких колег з АП зрештою «дістали» навіть урівноваженого конформіста Зленка. І йому навіть удалося відіграти дещо назад. Анатолій Максимович спробував змінити й існуючу кадрову політику. Саме при ньому в МЗС було введено конкурсну систему заміщення вакантних посад. Хоча кандидатури на ключові посади, як і раніше, погоджувалися з Банковою.

Новий міністр Костянтин Грищенко, як стверджують, повернувшись у Київ після довгої відсутності, був глибоко здивований не лише кількістю й важливістю зданих Україною зовнішньополітичних позицій, а й мірою залежності МЗС від АП і, зокрема, його головного управління з питань зовнішньої політики. І як цілком самодостатній професіонал, думаючий, упевнений у своїх силах і помітно амбіційний повів цілком незалежну політику, визнаючи за краще змінювати структуру міністерства й переформатовувати його кадровий склад без сторонніх порад, а з Президентом спілкуватися напряму, без посередників. Таких людей на Банковій не любили ніколи.

Тож у вузькому дипломатичному середовищі президентський указ, загалом-то, нікого не здивував ні фактом своєї появи, ні змістом. Обурених було багато, це правда. Але не здивованих. І хіба що якийсь новоспечений молоденький аташе ще міг замислено морщити чоло, розмірковуючи над питанням, хто ж є справжнім ініціатором президентського указу...

Правда, більшість політиків і політологів, котрі встигли на сьогоднішній день прокоментувати указ, усі стріли критики скерували дещо в інший бік — на главу президентської адміністрації Віктора Медведчука, втім, небезпідставно підозрюючи, що щупальці есдеківського спрута дотягнулися вже й до зовнішньої політики. І навіть якщо ці експерти можуть помилятися стосовно персони ініціатора указу, не можна не погодитися з їхньою думкою, що цей президентський акт надзвичайно вигідний лицарям червоної троянди і цілком вкладається в річище політики тотального кадрового й інформаційного контролю голови адміністрації, котрий прагне бути єдиним світлом у вікні для Президента. Цей указ корисний есдекам як із погляду просування своїх бізнесових й економічних інтересів за кордоном, так і з внутрішньо- й зовнішньополітичних міркувань напередодні наступних виборів. По-перше, влада завжди розраховувала на голоси співробітників українських диппредставництв, членів їхніх родин, а також українських громадян, що голосують за кордоном. І завжди пильно відстежувала, як голосувало те чи те посольство. Коли не так, як хотіли на Банковій, посла могли запросто зняти (що й сталося після виборів 1999 р., приміром, із послами України в США й Канаді), а посольство навіть розформувати (як диппредставництво в Індонезії). Але головне — українські дипмісії можна використовувати, і це вже давно намагаються робити, для формування позитивного іміджу українських соціал-демократів за кордоном і створення перешкод для лідерів опозиції під час їхніх виїздів за кордон, а також для відстежування зарубіжних контактів опозиції. Неслухняних знов-таки звільняють. Нинішнього тижня в пресі вже згадували про недавнє відкликання в Київ посла України в Македонії, котрий не тільки насмілився прийняти в посольстві Віктора Ющенка, а й «допустив» зустріч лідера «Нашої України» з президентом Трайковським. Кадровий та інформаційний контроль української дипломатичної служби також допоможе «головному лобісту Росії в Україні», як він сам себе величає, і виконати взяті на себе зобов’язання перед Москвою. Тим паче що новий міністр закордонних справ продемонстрував тверду та принципову позицію і в питанні ЄЕП, і в розв’язанні тузлинської проблеми. Тож бажання головного адміністратора країни в черговий раз продемонструвати, хто в домі хазяїн, цілком логічне і з’ясовне.

І все-таки більшість обізнаних із внутрішніми проблемами нашої зовнішньої політики людей сходяться на думці, що цей указ — плід витонченої думки все-таки не В.Медведчука, а його заступника — керівника головного управління з питань зовнішньої політики АП Анатолія Орла. Зверніть увагу, що ключовий 5-й пункт указу «координуючою» та «контролюючою» структурою визначає не адміністрацію Президента, а саме підвідомче Орлу управління. І можна тільки уявити, як тихо посміюється нині Анатолій Костянтинович, спостерігаючи за зростанням чергового валу критики на адресу свого безпосереднього шефа. Адже він сам, як завжди, залишається за кадром публічної політики, справно одержуючи заплановані дивіденди.

Свого часу «ДТ» присвятило чимало рядків діяльності цієї людини, її повадкам і захопленням, до яких навряд чи можна зарахувати європейську та євроатлантичну інтеграцію, попри всі її численні посади, перелічення яких може зайняти велику газетну площу. Вочевидь, замкнути всю зовнішню політику країни на себе — її давня мрія. Чому ж Анатолій Костянтинович, якого Президент так довго тримає біля себе, попри численні проколи, не домігся для себе крісла міністра закордонних справ? А навіщо? Адже міністром бути дуже клопітно, на цій посаді треба забагато працювати, та й відповідальність дуже велика. Значно приємніше та безпечніше плести інтриги, сидячи на Банковій, та й до глави держави це куди вже ближче.

Із зубовним скреготом Орла з приводу призначення Костянтина Грищенка міністром може зрівнятися, мабуть, лише гнів щодо цього Віктора Черномирдіна. Адже Анатолій Костянтинович лобіював на цю посаду іншу кандидатуру — людину, чутливу до побажань АП, яка давно розкривала Банковій корисні подробиці про те, що відбувається на Михайлівській. Також розповідають, що влітку минулого року А.Орел уже майже домігся відкликання К.Грищенка зі США й переведення його до Парижа, що створило б майже нездоланну перешкоду для призначення того міністром. І лише втручання осіб із найближчого оточення Президента дозволило тоді послу залишитися у Вашингтоні.

Між Анатолієм Орлом і Костянтином Грищенком не тільки прірва зовнішньополітичних переконань. Як стверджують ті, хто знає обох, їх розділяє глибока особиста антипатія. Чимало свідків можуть повідати й про не завжди дипломатично вишукані вербальні спаринги двох антиподів. Отже, багато хто в Києві переконаний: публічне приниження міністра — головна мета указу.

А що ж його підписант? Невже Леонід Данилович не розуміє справжнього смислу завізованого документа? А може, він і не дочитав його до кінця? Судячи з усього, ослабленому хворобою главі держави нині надається інтенсивна й різнопланова соціал-демократична допомога. Навіть останнє інтерв’ю відомому виданню від його імені, за нашою інформацією, написав політолог, який давно не приховує своїх ідеологічних уподобань.

Але повернімося до указу. На наше глибоке переконання, сам Президент не тільки нічого не виграє від його реалізації, а й дещо втратить. Зокрема в інформації. Можна переконливо стверджувати, що вже сьогодні деякі інформаційні потоки оминають главу держави. Приміром, за свідченням американських дипломатів, вони були надзвичайно здивовані тим фактом, що український Президент абсолютно не в курсі негласних, але дуже активних кроків американської сторони щодо підтримки України в тузлинській проблемі. Слід згадати й зовсім недавній прокол із заявою Л.Кучми як голови Ради глав держав СНД із приводу подій у Грузії. Готувало її, за нашою інформацією, саме управління Орла. А зовнішньополітичний промах довелося виправляти колишньому міністру Анатолію Зленку, який тоді негайно вилетів до Тбілісі.

Крім того, «ДТ» уже згадувало про факти, коли деякі укази глави держави, опрацьовані чиновниками його адміністрації, доходили до виконавців у трохи спотвореному вигляді. А як, цікаво, головне управління зовнішньої політики АП, яке налічує трохи більше двадцяти осіб, планує впоратися з валом документації, підготовленої понад двома тисячами співробітників МЗС та українськими диппредставництвами? Про мудрість же кадрової політики у зовнішньополітичній сфері можна писати окремий матеріал. Досить згадати хоча б те, що не без чуйної участі ГУ АП із завидною постійністю й небезуспішно здійснюються спроби послабити кадровий склад МЗС на стратегічно важливих для України напрямах. Стало вже традицією відсилати фахівців із європейської та євроатлантичної інтеграції на роботу в Азію або Африку.

Крім того, будь-якому менеджеру добре відомо, що у сфері управління немає нічого шкідливішого, ніж подвійне підпорядкування та дублювання функцій. До речі, у багатій палітрі взаємовідносин Банкової й Михайлівської останнім часом виник ще один новий відтінок. Про те, що його рано списувати в тираж, своїми ініціативами заявив Анатолій Зленко, який підлікував рани самолюбства. Який не має особливих приятельських відчуттів ні до К.Грищенка, ні, тим паче, до А.Орла. І, схоже, претендує на створення альтернативного каналу впливу на формування зовнішньополітичної думки.

Безперечно, новий президентський указ негативно позначиться і на міжнародному іміджі країни. Адже неодноразово доводилося чути від західних дипломатів, що вони до кінця зможуть повірити у щирість євро- і євроатлантичних устремлінь Л.Кучми тільки після того, як глава ГУ АП полетить із Банкової до якоїсь далекої країни. Неодноразово представники іноземного дипкорпусу ділилися і своїм глибоким подивом стосовно манери поведінки пана Орла на переговорах Президента з лідерами інших держав, коли візаві Л.Кучми не завжди було зрозуміло, а хто ж насправді веде переговори. Подив у наших іноземних партнерів виникає і з приводу прямих, без відома українського МЗС, контактів цього чиновника АП з органами державної влади інших держав та його участі в переговорах. Хоча, відповідно до вже згадуваного указу Президента 1996 р., «Усі службові контакти посадових осіб та органів виконавчої влади України з посадовими особами та органами виконавчої влади іноземних держав, офіційними особами та органами міжнародних організацій здійснюються виключно за погодженням із Міністерством закордонних справ України з наступним інформуванням МЗС про їхній зміст».

Багато аналітиків переконані: сьогодні, після грузинських подій, Леоніду Кучмі значно більше потрібний не А.Орел з його проросійською орієнтацією та махровим антизахідництвом, а К.Грищенко, здатний вести діалог і з росіянами, і з європейцями, і з американцями їхніми мовами. Саме Грищенко може утримати нині Президента від нового нападу антиамериканської істерики. Під час перебування послом у Сполучених Штатах Костянтин Іванович зробив особисто для глави держави чимало корисних речей, які, проте, можна розцінити як сумнівні — не лише з погляду опозиції, а й з погляду національних інтересів країни. І якийсь час Президент ще про це пам’ятатиме. Отже, абсолютно не слід очікувати нині, що міністр закордонних справ голосно гримне дверима. І не лише тому, що Грищенку завжди дуже хотілося бути міністром. А ще й тому, що він усвідомлює — на його місце поставлять людину, набагато слухнянішу адміністрації Президента й менш рішучу у відстоюванні національних інтересів держави. Крім того, Грищенко, на відміну від багатьох колег-дипломатів, чудово орієнтується у внутрішньополітичному ринку країни й відмінно усвідомлює, у чиїх політичних, бізнесових чи особистих інтересах може прийматися те чи інше зовнішньополітичне рішення.

Отже, швидше за все, попереду затяжні кулуарні бої між адміністрацією Президента і Міністерством закордонних справ, найпередбачуванішим результатом яких буде ослаблення зовнішньої політики України.

У Костянтина Грищенка поки що зберігаються хороші робочі стосунки з Леонідом Кучмою, і, безумовно, він відстоюватиме свою точку зору під час зустрічей із главою держави. Проте слід враховувати, що на кожен прихід до Президента Грищенка припадатиме п’ять приходів Медведчука та Орла.