Сім запитань— одна відповідь

Рішення, ухвалене Верховною Радою 10 січня, стало безумовною топ-новиною тижня. Зняття уряду Юрія Єханурова коментують усі кому не лінь. І кожен на свій лад. У розгубленої громади день у день виникає дедалі більше запитань, а ясності у відповідях розлютованих політиків не додається. Що залишається? Спробувати розібратися в тому, що відбулося, спільно.

Для початку спробуємо відповісти на основне запитання.

Чи мала Верховна Рада право знімати уряд?

Відповісти на це запитання легше, ніж здається. Мала. Вона мала таке право і раніше, а з 1 січня 2006 року вищий законодавчий орган взяв у свої руки додаткові важелі впливу на Кабінет міністрів.

Відповідно до попередньої редакції Конституції, модель була така. Президент міг припинити повноваження будь-якого члена уряду, включно з прем’єром. Причому відставка глави Кабміну викликала відставку всього уряду.

Натомість Верховна Рада мала можливість розглянути питання про відповідальність КМ і прийняти резолюцію про недовіру центральному органу виконавчої влади. Схвалення такої резолюції 226 народними обранцями означало відставку уряду.

Після набрання чинності частиною положень так званої політреформи ситуація трохи змінилася. Після 1 січня парламент усе ще має право висловити недовіру урядові. Президент же можливість звільняти членів Кабінету втратив. Відтепер він (як і народні обранці) має право лише ініціювати питання про недовіру Кабміну і сподіватися, що депутатський корпус його ініціативу підтримає.

А ось парламент розширив свої права. Тепер у його компетенцію (відповідно до нової редакції 85-ї статті Конституції) входить звільнення прем’єра та інших членів Кабінету міністрів, а також вирішення питання про їхню відставку.

Збагатившись цими пізнаннями, ми можемо спробувати відповісти на наступне злободенне запитання.

Чи законно Верховна Рада відправила уряд у відставку?

Тут усе трохи складніше. Чому? Річ у тому, що для відповіді на перше запитання нам було потрібно лише прочитати (тут і далі виділено автором. — Прим. ред.) конституційний текст. А для розв’язання другої задачки знадобиться вже тлумачення Основного Закону. Але єдиний офіційний «тлумач», Конституційний суд, як відомо, недоукомплектований. І тому давати бодай якісь роз’яснення з приводу істинного правового смислу норм Конституції поки що неправомочний.

В ефірі одного з телеканалів прозвучала думка, що за відсутності дієздатного КС єдиним тлумачем Конституції є міністр юстиції. Щиро сподіваємося, що ця теза — домисел журналістів, а не міністра Сергія Головатого, який цими днями і так наговорив багато зайвого. Про всяк випадок нагадаємо всім, що єдиним, ексклюзивним, якщо хочете – монопольним тлумачем Основного Закону є Конституційний суд. І ніхто більше. Робити це не маємо права і ми. Але спробувати розібратися в проблемі нам ніхто не забороняє. Більше того — це наш обов’язок перед читачами.

Насамперед звернемо вашу увагу на таке: на початку тексту ми свідомо вжили розмовний вислів «зняти уряд». Річ у тому, що в тексті освіженої Конституції відправка прем’єра (чи всього Кабінету) на політичний спочинок позначається різними юридичними термінами — «звільнення», «ухвалення рішення про відставку», «ухвалення резолюції недовіри». Тільки на перший погляд ці поняття є синонімами.

Тим часом і політичні адвокати скандального парламентського рішення від 10 січня, і його нещадні критики змішують усі три визначення в купу. Свідомо чи ні — не суть важливо. Виборцю, який заплутався, від цього не легше. А Конституційний суд, не лише здатний, а й покликаний внести необхідну ясність, вимушено мовчить.

Ми щиро сподіваємося, що невдовзі КС розпочне виконувати свої обов’язки. І що він раз і назавжди розтлумачить правову суть зазначених термінів, позбавивши політичних провокаторів (по обидва боки) можливості безкарно спекулювати недосконалістю конституційних змін. А нам залишається погодитися з думкою Олександра Мороза та Віктора Мусіяки, які пожалкували, що непродумані дії політиків цинічно скомпрометували благородну ідею політичної реформи.

І ще раз процитувати Меттерніха, який колись зауважив, що «представницьке правління — інструмент, на якому здатні грати лише чудові музиканти, тому що інструмент цей важкий і примхливий». «Інструмент» виявився занадто примхливим. А «музиканти» продемонстрували не лише невміння грати на ньому, а й небажання вчитися.

Ну а ми, спираючись на роз’яснення юристів і на закони логіки, спробуємо проаналізувати, як саме могло бути здійснене дострокове припинення повноважень уряду.

Наскільки можна судити, існувало три варіанти.

Варіант перший. Прем’єр (або весь Кабінет) могли добровільно подати прохання про відставку. У такому разі, за новими конституційними правилами, саме Верховна Рада (а не президент, як було раніше) мала відставку прийняти і зобов’язати уряд виконувати свої обов’язки до формування Кабміну.

Другий. Парламент міг розглянути питання про відповідальність уряду. Тоді (відповідно до статей 5.3.1. і 5.3.2. регламенту Верховної Ради) необхідно було:

— внести це питання до порядку денного сесії (причому за це мали проголосувати не менше 150 депутатів);

— провести відповідне засідання не раніше, ніж через п’ять, і не пізніше, ніж мине десять днів із моменту внесення питання до порядку денного;

— надати прем’єру і всім бажаючим членам Кабінету можливість виступити;

— проголосувати за довіру (недовіру) Кабінету в поіменному режимі.

Якби резолюція недовіри набрала 226 голосів, уряд був би зобов’язаний піти у відставку. Прийняти яку мала б Верховна Рада.

Третій. Нагадаємо, що з 1 січня нова редакція 85-ї статті Конституції наділяє Раду правом не лише вирішувати питання про відставку прем’єра і членів Кабінету, а й звільняти їх.

Відповідна процедура, на жаль, відсутня. Її слід було виписати в регламенті Верховної Ради та законі про Кабінет міністрів, ухвалення якого кандидат у президенти Ющенко називав одним із першочергових завдань. На жаль, усі фігуранти — і президент, і провладні депутати, і парламентарії-опозиціонери грубо знехтували своїми обов’язками законодавців. А тому вина за політичну кризу однаковою мірою має бути покладена на всіх — і главу держави зі своєю командою, і народних обранців у повному складі.

Однак повернімося до нашої криптографії. Ризикнемо стверджувати: відсутність механізму не означає, що парламент у принципі не мав права звільняти прем’єра, окремих міністрів чи цілий Кабінет. Але він не повинен був діяти за аналогією — тобто реалізовувати нові повноваження, спираючись на процедуру, передбачену для вираження недовіри чи відставки.

Пояснимо, що маємо на увазі. Якби Верховна Рада 10 січня проголосувала за звільнення уряду, оспорити законність подібної постанови було б значно складніше. Але вона вчинила інакше. А тому є більш ніж серйозні підстави вважати: рішення, ухвалене нею минулого тижня, перебуває поза правовим полем. Таким чином, ми плавно перейшли до наступного запитання.

Що саме ухвалив парламент?

Документ, схвалений голосами 250 народних обранців, іменується постановою Верховної Ради України «Про відставку прем’єр-міністра України, членів Кабінету міністрів України».

А тепер згадаємо про три описані нами варіанти. Чи подавав Єхануров або хтось із його підлеглих прохання про відставку? Ні. Отже, перший варіант ми відкидаємо відразу.

Переходимо до другого. І виявляємо, що й він до нашої ситуації незастосовуваний. Тому що:

— питання про відповідальність уряду до порядку денного не включали;

— 150 депутатів за його внесення в «меню» сесії не голосували;

— строки розгляду, передбачені регламентом, дотримані не були;

— можливості підготуватися і прозвітувати про роботу уряду (а не тільки про досягнуті домовленості по газу) прем’єру і міністрам не надали.

— конституційна вимога, яка зобов’язує прийняти резолюцію про недовіру уряду, не була виконана.

Акцентуємо вашу увагу: резолюція про недовіру і постанова про відставку — зовсім різні документи з погляду права.

Нарешті, третій варіант — постанова про звільнення уряду. Може, це — саме той варіант, який нам підходить. Найімовірніше за все, ні. Чому? Тому що в резолютивній частині постанови чорним по білому написано: «відправити у відставку».

Відставка — не є звільнення. Недарма в пункті 12 статті 85 Конституції ці терміни йдуть через кому. Судячи з тексту Основного Закону, відставка можлива двох видів:

— добровільна;

— примусова (після прийняття резолюції про недовіру).

Але в даній історії не було ні того, ні іншого. У нашому разі депутати відправили у відставку уряд. Хоча про це в Конституції немає жодного слова. Стаття 85 дозволяє депутатам або звільняти прем’єра й окремих міністрів (тобто скористатися варіантом №3), або приймати рішення про відставку (тобто діяти в рамках варіантів №1 і №2).

Старої процедури депутати не спромоглися дотриматися. Нової — не спромоглися виписати. А тому конституційність їхнього рішення більш ніж сумнівна.

То що ж виходить?

Рішення, ухвалене депутатами, не має законної сили?

Має. У нас із вами є вагомі підстави вважати, що горезвісна постанова №8686-2 не відповідає Основному Закону. Але це — наше припущення. Рішення не скасовано. І не визнано неконституційним. А отже, на наш із вами спільний жаль, поки має чинність закону.

Сергій Головатий, глава Міністерства юстиції (тобто відомства, покликаного стояти на варті закону) закликає цей самий закон порушувати. Він вимагає ігнорувати постанову. Це, даруйте, як?

Наведемо два приклади. Перший. Наприкінці 2004-го Верховна Рада відправила на спочинок уряд Януковича. Порушивши при цьому:

— регламент, який передбачає в цьому разі поіменне голосування, а не таємне, як було в тому разі;

— Конституцію, яка забороняє висловлювати недовіру уряду протягом року після схвалення парламентом програми уряду.

Порушення було очевидним, але його не було належним порядком оскаржено і відповідним чином скасовано. Отже, набрало сили.

Інший приклад. Про те, як грубо порушив Конституцію президент Ющенко, призначаючи губернаторів, не говорив тільки лінивий. Але поки Конституційний суд не виніс відповідного роз’яснення, глави обласних адміністрацій (нехай, на наш погляд, і незаконно призначені) вважаються легітимними. Тому що зробити висновок про законність цього рішення вправі тільки Конституційний суд.

Що буде, якщо кожен стане ігнорувати те рішення, яке йому не подобається? Янукович вважатиме себе прем’єром, а, приміром, Щербань — губернатором Сумської області?

Найдосвідченіший законник Головатий, у винятково хамській манері коментуючи рішення Ради, насправді не захищає владу, а тільки ще дужче підриває її авторитет. Якщо на недотримання закону відповідати порушенням закону — це вірний шлях до повного правового хаосу. Без якого демократія неможлива за жодного політичного устрою.

Хто може скасувати рішення парламенту? Є два шляхи. По-перше, це може зробити з доброї волі Верховна Рада. Однак спікер Литвин і опозиція дали ясно зрозуміти, що чинити подібне не мають наміру. По-друге, Конституційний суд може визнати постанову такою, що не відповідає вимогам Основного Закону. Але в цьому разі доведеться запастися терпінням.

А поки що і прем’єр Єхануров, і міністр Головатий, і всі інші члени Кабінету формально вважаються виконуючими обов’язки. Хоч би як боляче ця обставина била по їхньому самолюбству.

Хто ж у цій ситуації правий?

Почасти ми вже відповіли на це запитання. Політикум країни в цілому відповідальний за те, що відбувається.

Конституційний суд не діє. Але якщо ви звернули увагу, то численні голосування за обрання членів КС за парламентською квотою зривали як пропрезидентські фракції, так і опозиційні. «Помаранчеві», «біло-блакитні» і «червоні» однаковою мірою винні в тому, що нема кому оцінити законність і засудити беззаконня.

Тому що депутати різної політичної орієнтації практично не приховують того, що розглядають КС зовсім не як незалежного арбітра в правових суперечках, а як механізм збереження (або скасування) політреформи. Не більше. Саме тому одні намагаються протягти «своїх». А другі — намагаються не допустити «чужих». От і вся філософія.

До чого тут народ, про захист якого сьогодні кричать обидві сторони? Цілком можливо: має право на існування теза про те, що газові домовленості з Росією було підписано з грубим порушенням інтересів України. Але ця теза вимагає доказів.

Навряд чи Юрій Єхануров є головним винуватцем — його (наскільки відомо) до вирішення ключових питань на гарматний постріл не підпускали. Навряд чи мають моральне право кричати про захист національних інтересів ті, хто цими інтересами довго й успішно торгував, оптом і вроздріб. Навряд чи ці крикуни саме інтересами народу керувалися.

Однак це вже не має жодного стосунку до правових аспектів. Це — питання політичної відповідальності. Влада безвідповідально поставилася до вирішення питання про поставки енергоносіїв — це очевидно. Але очевидно й те, що не менш безвідповідальним виявився крок парламенту. Який не спромігся, до речі, дати належну політичну оцінку газовій угоді і не намагався в межах своєї компетенції вплинути на процес. Хоч би якими гіпотетичними передвиборними міркуваннями керувалися, скажімо, команди Володимира Литвина та Юлії Тимошенко, лідери цих команд не могли не оцінювати політичних наслідків, якими обернеться для країни антиурядове рішення.

Буква нової Конституції надавала цьому парламенту нові правові можливості. Але дух оновленого Основного Закону не давав їм політичного права користуватися ними тепер. Якщо вони справді думали про інтереси народу й дорожили ідеєю політичної реформи.

Псевдоопозиційна риторика вчорашніх можновладців викликає роздратування. Брутальність нинішніх небожителів — обурення. Те, що наговорили за останні дні представники президентської дружини, починаючи Безсмертним із Головатим і закінчуючи Ющенком із Єхануровим, виконано в найкращих традиціях кучмівської риторики. Схоже, марними є надії на те, що безапеляційність і хамство перестануть бути елементами внутрішньодержавної політики.

Маячню про розпуск парламенту, пряме президентське правління і приведення суддів Конституційного суду до присяги в прямому телеефірі не хочеться навіть обговорювати.

Хочеться лише нагадати президенту (який уже вкотре розповідає про таємне коригування Конституції купкою політиканів), що:

— це «таїнство» проходило в парламенті;

— у ньому брала особисту участь фракція, яку він очолював;

— до «купки» він повинен зарахувати і себе. Оскільки 2002 року безліч разів закликав обмежити президентські повноваження. 2004 року безліч разів заявляв про те, що «Наша Україна» підтримає політреформу, пообіцявши це Кучмі, Януковичу, Солані, Квасьнєвському, Адамкусу та мільйонам українців. 2005 року безліч разів гарантував проведення політреформи.

Віктору Андрійовичу слід було або тоді зберегти принциповість. Або нині виявити послідовність. Або помовчати.

Ну а що ж тепер?

Якщо вважати уряд відставленим, хто може (повинен) формувати новий?

Судячи з усього, ніхто. Представники «Нашої України» твердять, що досі цим правом володіє президент. Вони не праві. Президент таке право втратив. Він тепер управі тільки внести кандидатуру прем’єра, запропоновану йому більшістю Ради, сформованою за новими конституційними правилами. Але ці правила наберуть сили не раніше весни нинішнього року.

Чи може це зробити Рада? Екс-міністр юстиції Лавринович вважає, що так. Гадаємо, що він не правий. Всі статті, в яких згадується про таке право парламенту, містять посилання на 83 статтю Конституції. А вона набере сили тільки після майбутніх виборів.

Є лише одна зачіпка. 114 стаття передбачає, що правом визначення кандидатури прем’єра володіє фракція, яка налічує не менш ніж 226 депутатів. Це положення вже вважається чинним, хоча чимало юристів гадають, що воно розраховане на майбутній склад Ради.

Та хай би там як, сьогодні уявити собі об’єднання БЮТ, двох фракцій Литвина, есдеків, «Регіонів» і комуністів в один депутатський осередок, м’яко кажучи, важко.

Отже, з високим ступенем імовірності можна припустити, що уряд Єханурова спокійно протягне до березня. При цьому вони самі іменуватимуть себе діючим Кабінетом, а дві з половиною сотні нардепів стануть вважати їх урядом, який виконує обов’язки...

Які наслідки прийнятого рішення?

Про це можна говорити нескінченно довго. Ми зосередимося на головному. Рішення від 10 січня (а також те, що йому передувало і що за ним відбувалося), схоже, остаточно зруйнувало механізм взаємодії гілок влади. Що для держави означає найсправжніший параліч. Більше того — останні події поставили під сумнів перспективи існування влади як такої і після виборів-2006.

Ключовим гравцем після 31 березня стає парламент. Щоб він став гравцем повноцінним, необхідна коаліція, до якої увійшли б 226 депутатів. А тепер поставте самі собі запитання: чи легко після всього, що сталося, уявити собі коаліцію «Нашої України» із БЮТ, блоком Литвина або «Регіонами»?

Чи означає це, що «НУ» втрачає шанси бути учасником правлячої коаліції? Чи дотримається свого слова Тимошенко, пообіцявши не вступати в коаліцію з Януковичем? Якщо дотримається, то чи можливе тоді взагалі формування хоч би якої коаліції? А якщо її буде створено, то чи можна буде її назвати єдиною командою хоча б із натяжкою?

Представницьке правління — занадто примхливий інструмент. І зовсім не хочеться, щоб на ньому зіграли похоронний марш наших надій.

А так буває завжди, коли політики не поважають закон.