РОЛЬ СИЛОВИХ СТРУКТУР І ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ У ВИБОРЧИХ КАМПАНІЯХ В УКРАЇНІ

Починаючи з виборів Президента України у 1999 р., словосполучення «адміністративний ресурс» стало невід’ємною частиною будь-яких коментарів, що стосувалися українських виборчих кампаній усіх рівнів, незалежно від того, проголошували ці коментарі вітчизняні експерти чи міжнародні спостерігачі.

Політологи пропонують різні тлумачення поняття адміністративного ресурсу, визначаючи його, зокрема, як «вплив посадових осіб із використанням їх владних повноважень на розвиток політичного процесу в Україні, зокрема, на перебіг, результати та інші складові виборчого процесу з метою збереження влади»1.

Існують підстави стверджувати, що одним із головних суб’єктів адмінресурсу стали в Україні правоохоронні органи.

Правоохоронні органи — суб’єкт адміністративного ресурсу

Окреслюючи поняття адмінресурсу, багато дослідників помилково обмежують коло його суб’єктів винятково посадовими особами, які перебувають на державній службі. Не вдаючись до надмірної деталізації, можна окреслити три головні суб’єкти адміністративного ресурсу:

— посадові особи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування;

— керівники підприємств, установ, організацій (не обов’язково державних);

— представники силових структур, контролюючих і правоохоронних органів.

Останню категорію часто сприймають як інструмент, із допомогою якого здійснюють адміністративний вплив дві перші. Однак це твердження вірне лише частково.

По-перше: на регіональному рівні силові та правоохоронні органи є територіальними управліннями центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) і безпосередньо не підпорядковані місцевій виконавчій владі та органам самоврядування (хоч і тісно з ними взаємодіють). Отже — навіть якщо припустити, що територіальною одиницею керує «демократичний» мер чи глава адміністрації, то це не обов’язково убезпечить від незаконного втручання силовиків у виборчий процес. Більше того, часто саме руками контролюючих чи правоохоронних органів легітимно обрані особи усуваються від влади (як це було свого часу з міськими головами Кіровограду та Красного Луча).

По-друге: силові структури можуть виступати самостійним джерелом адмінресурсу, коли участь у виборчих кампаніях беруть їх безпосередні представники — як це було, наприклад, на повторних виборах народного депутата у виборчому окрузі №35, де балотувався В.Драчевський, перший заступник начальника Дніпропетровського міського управління внутрішніх справ.

По-третє: правоохоронні органи мають найбільш ефективні та дієві механізми впливу на виборчий процес та його учасників — якщо інші посадові особи погрожують застосуванням або застосовують лише адміністративні чи матеріальні санкції, то силові органи мають легітимну можливість застосування жорстких силових дій проти осіб чи організацій, які є об’єктами впливу.

Свідченням зростаючої сили і впливовості контролюючих та охоронних органів може бути їх кількісне зростання. Протягом 1998—2003 рр. число державних службовців територіальних управлінь ЦОВВ — насамперед Міністерства внутрішніх справ (МВС), Державної податкової адміністрації (ДПА), Служби безпеки України (СБУ) — збільшилося майже на 31,6 тис. осіб, або на понад 40%. Саме ці органи мають також найбільш розгалужену структуру: від міністра аж до дільничного міліціонера.

Вплив контролюючих і правоохоронних органів на перебіг виборчого процесу може відбуватися на всіх без винятку етапах кампанії, а часто й задовго до її офіційного початку. Перед стартом виборчої кампанії або на початкових її стадіях домінує вплив контролюючих і фіскальних органів, пов’язаний, насамперед, із тиском на кандидатів та осіб, підприємства чи ЗМІ, які їх підтримують; ближче до виборів і безпосередньо в день голосування головну роль відіграють органи охорони правопорядку, а об’єктами впливу стають агітатори, члени комісій, спостерігачі, журналісти, а нерідко й самі виборці.

Цей вплив не обов’язково здійснюється у формі безпосередніх дій чи вчинків правоохоронних органів. Дуже часто бездіяльність, невтручання у виборчий процес, що супроводжується грубими порушеннями, робить правоохоронців співучасниками злочинних діянь, метою яких є порушення виборчих прав громадян і спотворення результатів їх волевиявлення.

Зокрема, в Заключному звіті Організації з безпеки і співробітництва в Європі/Бюро демократичних інститутів та прав людини (ОБСЄ/БДІПЛ) за підсумками спостереження за парламентськими виборами 31 березня 2002 р. зазначається: «Станом на 31 березня, МВС отримало 176 заяв про правопорушення, пов’язані з виборами, з яких 28 було вчинено проти представників ЗМІ. Кримінальні справи було порушено в 51 із цих випадків, включаючи 37 за розміщення агітаційних матеріалів у місцях, заборонених законом, і 14, що стосувалися представників ЗМІ. Проти 91 особи було застосовано санкції»2. Однак фактів правопорушень, про які не подано жодних заяв, було на кілька порядків більше, а рівень реагування на ці порушення — набагато меншим.

Зловживання напередодні та під час виборчої кампанії

Як зазначалося вище, втручання силових структур у проведення виборів може початися набагато раніше старту самої кампанії. Події, що супроводжували проведення форумів «Нашої України» у Донецьку та інших містах, мали безпосередній вплив на майбутні президентські перегони. На прикладі цих форумів можна було спостерігати майже весь спектр «взаємодії» правоохоронних органів із опозиційними політичними силами. Від пасивного невтручання під час відверто провокаційних і хуліганських дій окремих осіб або груп людей — до зупинення працівниками Державної автомобільної інспекції (ДАІ) автотранспорту, що доставляв учасників на форуми.

Безперечно, формально найважче пов’язати з виборчим процесом різноманітні перевірки фіскальними органами підприємств, організацій або ЗМІ, що підтримують політичні сили, альтернативні діючій владі. Втім, публічний конфлікт між «Нашою Україною» і ДПА у Львівській області виразно показав ті методи, якими діє податкова інспекція і в інших регіонах — але там, через брак незалежних ЗМІ та потужного ядра опозиційних депутатів у місцевих радах, це залишається невідомим широкому загалу.

Яскравим, хоч остаточно не доведеним, свідченням незаконного втручання силових відомств у виборчий процес стала оприлюднена народним депутатом О.Єльяшкевичем напередодні парламентських виборів 2002 р. так звана «Доповідна записка керівника штабу виборчого блоку «За Єдину Україну!» І.Кириленка до глави адміністрації Президента України В.Литвина». І хоча пізніше Печерський районний суд зобов’язав О.Єльяшкевича спростувати наведену інформацію, однак події, якими супроводжувалися виборчі кампанії в Україні, свідчать, що подібні інструкції гіпотетично могли поширюватися як під час згаданих виборів, так і під час кампаній, що відбувалися пізніше.

Зокрема, в одному з пунктів Записки рекомендувалося «провести нараду за участю представників центрального штабу з відповідальними працівниками центрального і обласного рівня Міністерства оборони, МВС, Державного департаменту у справах покарань, Міністерства освіти, Міністерства охорони здоров’я». Безпрецедентним є сам факт вимоги, щоб посадові особи міністерств і відомств узгоджували свої дії з функціонерами штабу одного з виборчих блоків. В іншому пункті Записки давалися конкретні вказівки ДПА, МВС та СБУ «нейтралізувати джерела фінансування виборних фондів радикальної опозиції, порушити справи про незаконність джерел фінансування. При достатньому обсягу матеріалів, ініціювати зняття з виборів»3.

І хоча багато з цих вказівок виконані не були, загальнопоширеним в Україні стало явище зняття з реєстрації кандидатів до органів влади всіх рівнів за неточності, допущені під час заповнення декларації про доходи, необхідної для реєстрації. Головну роль у виявленні таких «неточностей» відігравала саме податкова інспекція. Дуже часто ці «неточності» були настільки несуттєвими, що жодним чином не могли вплинути на результат виборів.

Дії правоохоронних органів, спрямовані на перешкоджання проведенню передвиборної агітації. Зокрема, вони полягали у недопущенні суб’єктів виборчого процесу до приміщень для зустрічі з виборцями, нищенні агітаційних матеріалів, затриманні груп агітаторів. Лише кілька фактів, зафіксованих Комітетом виборців України (КВУ) під час парламентських виборів 2002 р.:

— Дніпропетровськ. Активісти партії «Яблуко», які розклеювали агітаційні матеріали партії, заарештовані на сім годин працівниками Жовтневого районного відділу внутрішніх справ через те, що «розклеювали у невідведених для цього місцях».

— Донецька область. Голова Горлівської міської організації партії «Батьківщина» В.Канауров неодноразово заявляв про факти порушень. Наприклад, у с. Пантелеймонівка представники правоохоронних органів заважали проведенню зустрічі з виборцями. Також члени партії «Батьківщина» скаржилися на те, що до квартир, на балконах яких висіли агітаційні плакати, вдиралися представники правоохоронних органів і вимагали їх зняти. Були затримані шестеро активістів Блоку Віктора Ющенка «Наша Україна», які поширювали агітаційні матеріали блоку.

— Запорізька область. Міліціонери затримали агітаторів партії «Яблуко» та не відпускали їх із райвідділу кілька годин. Свої дії працівники міліції мотивували тим, що «просто не знали, що вже можна вести агітацію». Міліція затримала групу студентів, які розклеювали агітаційні матеріали Блоку «Наша Україна», — правоохоронці лякали юнаків і дівчат виключенням із вузів.

Відомі факти, коли працівники силових відомств не допускали кандидатів, їх довірених осіб, депутатів, представників ЗМІ на засідання виборчих комісій або сесії місцевих рад, де приймалися пов’язані з виборами рішення.

Безпрецедентним перевищенням повноважень правоохоронними органами стало недопущення спецпідрозділами «Беркут» та «Сокіл» народних депутатів і депутатів міської ради на сесію міської ради м. Мукачеве, де було прийняте рішення про формування нового складу виборчих комісій. Керував підрозділами начальник УМВС України в Закарпатській області В.Русин.

Подібний випадок стався під час виборів міського голови м. Красний Луч (Луганська область). 12 березня 2004 р. працівники МВС практично блокували будинок, у якому розташована територіальна комісія, і не допускали до приміщення виборців. Рішення — пускати чи не пускати — приймала не виборча комісія, а міліцейські керівники. Того ж дня представників кандидатів і журналістів попросили звільнити приміщення територіальної комісії, хоча, згідно із законом, вони мали право там перебувати, не порушували громадський порядок і не вдавалися до будь-яких дій, що перешкоджали б роботі комісії.

Водночас неодноразово спостерігалися випадки пасивності правоохоронних органів під час доволі суттєвих порушень, якими супроводжувався процес агітації. Ідеться, насамперед, про масовий підкуп громадян. На повторних виборах народних депутатів України у виборчих округах №201 (Черкаська область) та №82 (Запорізька область) була застосована технологія масової роздачі виборцям грошей (20—100 грн.) за системою «мережевого маркетингу», в обмін на підтримку під час голосування. Про ці факти надійшло багато письмових свідчень і звернень до правоохоронних органів, однак усі вони закінчилися нічим. Прокуратура регіонів, де ці вибори відбувалися, ігнорувала всі звернення, мотивуючи відсутністю складу злочину і при цьому не помічаючи очевидних порушень.

Втручання
у процес голосування
та підрахунок голосів

Під час голосування та підрахунку голосів працівники правоохоронних органів повинні здійснювати загальний нагляд за правопорядком. При цьому вони не є суб’єктами виборчого процесу. Однак дуже часто правоохоронці значно перевищують свої повноваження, невмотивовано втручаючись у виборчий процес.

Хоча законодавство чітко не регулює чисельність представників міліції, які повинні слідкувати за порядком на виборчих дільницях, практика свідчить, що двох (максимум — трьох) правоохоронців цілком достатньо для однієї дільниці. Але дуже часто їх число є значно більшим, що не сприяє атмосфері вільного волевиявлення, а іноді має на меті перешкоджання йому, що фіксували також і міжнародні спостерігачі. Зокрема, у згаданому вище Заключному звіті ОБСЄ/БДІПЛ зазначається: «Деякі спостерігачі відзначали присутність значного числа працівників Міністерства внутрішніх справ», а також: «Місцеві органи влади, міліція або невизначені особи перешкоджали міжнародним спостерігачам та їх помічникам виконувати свою роботу або переслідували їх у виборчих округах»4.

Утім, для місцевих спостерігачів чи журналістів безпідставне позбавлення права бути присутнім на дільницях або недопуск до них стали звичним явищем. Нерідко відзначалися кількагодинні затримання за звинуваченням у порушенні громадського порядку. Наприклад, під час виборів народного депутата у виборчому окрузі №206 (Чернігівська область) правоохоронними органами були затримані представники Інституту політичного моделювання, які проводили опитування виборців на виході з дільниць (exit-poll).

Найбільш показовими з точки зору безпрецедентного втручання силових органів у процес голосування стали вибори міських голів міст Васильків (Київська область, травень 2000 р.) та Мукачеве (Закарпатська область, червень 2003 р.).

28 травня 2000 р. представники Броварського відділення КВУ виїхали автомобілем із м.Бровари для того, щоб узяти участь у спостереженні за виборами міського голови м.Васильків. Вони були офіційно зареєстровані міською виборчою комісією м. Васильків. На виїзді з Броварів їх затримав наряд міліції під приводом порушення правил вуличного руху. Оскільки порушення правил встановити не вдалося, їм пред’явили звинувачення в тому, що номери автомобіля іржаві, викликали оперативну групу міського відділу внутрішніх справ і, в кінцевому підсумку, затримали, висунувши звинувачення в порушенні статті 185 — злісний опір працівникам міліції. Свідками стали самі працівники міліції. У неофіційній розмові представник МВС сказав, що отримав від обласного керівництва наказ тримати членів КВУ до ранку.

У самому Василькові на кожній дільниці спостерігалася велика чисельність (5—10 осіб) працівників правоохоронних органів, які фактично «керували» виборами. Саме завдяки їхнім діям на дільниці не допускалися спостерігачі, представники ЗМІ та народні депутати України, що суперечить чинному законодавству. На дільниці №9 був затриманий, попри статус, народний депутат Є.Жовтяк — за те, що він фотографував порушення під час підрахунку голосів. Таким чином, вибори відбувалися з грубими порушеннями, а правоохоронці не давали спостерігачам можливості їх фіксувати, не кажучи про відсутність відповідного реагування на порушення.

Головною ознакою виборів міського голови м. Мукачеве 29 червня 2003 р. стало надзвичайно велике число задіяних правоохоронців (звезених із двох сусідніх із Закарпатською областей), включно з пожежниками та працівниками Міністерства з надзвичайних ситуацій. Незважаючи на це, в місті були помічені представники кримінальних угруповань Закарпаття, на яких правоохоронці не реагували. На дільниці №12 невідомі здійснили напад на знімальну групу телеканалу «СТБ», після якого журналістка телеканалу В.Доброта вимагала від начальника місцевого Управління по боротьбі з організованою злочинністю цілодобового захисту.

Того ж дня начальник Мукачівського УВС пан Миколенко звернувся до виконуючого обов’язки міського голови з вимогою «про припинення виборчого процесу». Підставою для цього послужило нібито «повідомлення» про «замінування усіх виборчих дільниць». І лише втручання народних депутатів дозволило продовжити процес голосування.

Окремої розмови заслуговує голосування на так званих «закритих» дільницях — у військових частинах або в місцях позбавлення волі (а це колосальний ресурс для впливу на результати виборів), де процес голосування практично позбавлений будь-якого контролю. Майже стовідсотковий результат, який отримують там кандидати від влади, свідчить, що поняття «вільне волевиявлення» на цих дільницях — категорія досить умовна.

Звичайно, ситуацію можна (і треба) покращувати насамперед законодавчо. Чітко визначити права та обов’язки правоохоронних органів під час виборчого процесу, передбачити відповідальність за зловживання, встановити обмеження в частині тиску на суб’єктів виборів, зрештою, чітко прописати, скільки міліціонерів має охороняти порядок на дільницях у звичайному та «форс-мажорному» режимах і т.ін.

Проте роль, яку правоохоронні органи відіграють під час виборчих кампаній, мало чим відрізняється від тієї, яку вони виконують у будь-яких інших суспільних процесах в Україні. Всі зазначені вище проблеми є наслідком більш серйозної кризи, що охопила силові структури від найвищого керівництва до найнижчих виконавців. Важко уявити, що звиклі існувати в системі безвідповідальності перед громадськістю, з одного боку, і повної залежності від волі вищих чиновників — з іншого, правоохоронні органи під час виборчих кампаній раптом почнуть виконувати функції, передбачені винятково законодавством.

1 Політичні партії України напередодні парламентських виборів: стан і тенденції. Аналітична доповідь Центру Разумкова. — Національна безпека і оборона, 2001, №12, с.33.

2 Заключний звіт Організації з безпеки і співробітництва в Європі/Бюро демократичних інститутів та прав людини за підсумками спостереження за виборами народних депутатів України 31 березня 2002 р. — //www.polit.com.ua.

3 Див.: //www.pravda.com.ua.

4 Ідеться про виборчі округи №№25, 41, 45, 49, 53, 54, 57, 58, 104, 105, 144, 216. Див.: Заключний звіт Організації з безпеки і співробітництва в Європі/Бюро демократичних інститутів та прав людини за підсумками спостереження за виборами народних депутатів України 31 березня 2002 року. — //www.polit.com.ua.