ПРАВООХОРОННІ ОРГАНИ УКРАЇНИ ЯК ІНСТРУМЕНТ ПОЛІТИЧНОЇ БОРОТЬБИ

Нещодавно у пресі був опублікований лист генерального прокурора України Г.Васильєва від 30 березня 2004 р. на ім’я голови Верховного суду України В.Маляренка. Він викликав здивування не лише тим, що генеральний прокурор публічно дав негативні оцінки низці судових рішень, що набули законної сили, та прямо вказував голові Верховного суду, як слід було б розглядати ту чи іншу кримінальну справу, але й насамперед початковою фразою: «Становлення України як розвинутої демократичної, правової держави залежить від ефективної роботи всіх владних правоохоронних органів, у т.ч. суду та прокуратури...»

Після першої хвилі збентеження, викликаної зарахуванням судової гілки влади до складу правоохоронних органів, закралася підозра, що генеральний прокурор просто не знає, що в розвинутих демократичних і, головне, правових державах суди не належать до правоохоронних органів (що є підрозділом виконавчої влади), а становлять самостійну та цілком відокремлену від правоохоронних органів інституцію. Проте не варто поспіхом оголошувати процитовану фразу опискою помічників Г.Васильєва. Можливо, він вирішив окреслити реальний стан справ і вказав справжнє місце, яке посідає судова влада в Україні.

Дійсно, хіба можна вважати наші суди незалежною гілкою влади, якщо вони давно стали інструментом економічної та політичної боротьби як між різними провладними угрупованнями, так і між владою та опозицією? Принаймні недавнє рішення Конституційного суду України (КСУ) про можливість діючого Президента балотуватися ще на один президентський термін остаточно розкрило очі тим, хто досі вірив, що в Україні є бодай якісь ознаки незалежного правосуддя. І загалом — як можна говорити про незалежність судової системи, якщо Президент, який в українських реаліях уособлює виконавчу владу, призначає суддів на посади на перші п’ять років, утворює чи скасовує суди за територіальним принципом, призначає суддів на адміністративні посади (за винятком Верховного суду України, ВСУ), встановлює посадові оклади та інші виплати всім носіям правосуддя?

Дискусійним є й питання про те, чи належить до правоохоронних органів прокуратура. На перший погляд — ні. У Конституції України прокуратурі присвячено окремий розділ нарівні з гілками влади, а генеральний прокурор має бути повністю незалежним і діяти лише відповідно до закону. Однак насправді прокуратура повністю підпорядкована виконавчій владі, що наочно засвідчило, наприклад, принизливе звільнення з посади попереднього генерального прокурора С.Піскуна указом Президента без жодних підстав, передбачених Законом України «Про прокуратуру».

Відсутність будь-якого суспільного контролю над діяльністю правоохоронних органів, прокуратури та суду призвела до того, що вони фактично злилися в єдину корпорацію, підпорядковану адміністрації Президента, та перетворилися на активних учасників політичної боротьби. Економічний тиск і кримінальне переслідування опозиційно налаштованих політиків, оголошення недійсними результатів виборів, участь у пропагандистських кампаніях — це далеко не повний перелік методів з арсеналу провоохоронно-прокурорсько-суддівського об’єднання.

Втягування правоохоронних органів, прокуратури та суду в політичну боротьбу стало можливим лише тому, що робота в цих органах перетворилася на різновид підприємницької діяльності. В обмін на повну лояльність до влади та готовність виконати будь-яке доручення, працівники податкової і звичайної міліції, офіцери Служби безпеки України (СБУ), судді, прокурори отримують можливість безперешкодно займатися власним бізнесом у позаробочий час і поповнювати «кишенькові фонди» за рахунок співгромадян — у робочий.

Останнім часом українська влада відмовляється навіть від зовнішніх ознак легітимності того ж правосуддя — у судах часто відсутня державна символіка, а вперше призначені судді вже протягом кількох років не можуть скласти присягу перед Президентом відповідно до Закону України «Про статус суддів». Досі не затверджений текст присяги прокурорського працівника, хоч обов’язкове складання такої присяги всіма слідчими прокуратури та помічниками прокурорів передбачене статтею 46 Закону України «Про прокуратуру».

Поставивши міліціонерів, суддів, прокурорів перед необхідністю щоденно порушувати закони та, з огляду на невелику зарплату, шукати додаткові джерела фінансування, виконавча влада методом «батога й пряника» забезпечила їх повну залежність: доки правоохоронець чи суддя виконує накази, хоч би якими незаконними вони були, він може користуватися всіма можливостями (насамперед — корупційними) своєї служби для забезпечення власного добробуту. Якщо ж правоохоронець чи суддя відмовиться виконати замовлення «згори», то завжди можна влаштувати показове покарання за порушення законності — як це було, наприклад, із попередником нинішнього генерального прокурора. Отже, якщо зникне корупція у правоохоронних органах, прокуратурі та судах, то ці органи стануть просто нездатними виконувати політичні замовлення.

«Лівоохоронні» органи

До правоохоронних органів України (які дедалі частіше називають «лівоохоронними») належать ті підрозділи виконавчої влади, головне завдання яких — охорона громадського порядку, запобігання злочинам та їх розкриття. А саме: підрозділи Міністерства внутрішніх справ (МВС) і Державної податкової адміністрації, на працівників яких поширюється дія Закону України «Про міліцію»; СБУ, Державного митного комітету, Державної служби охорони та деякі інші.

Якщо відсоток розкриття злочинів у країнах Західної Європи коливається в межах 40—45% (найвищими є показники Бельгії і Франції — 52%), то в Україні розкриваються 80—85% злочинів, а в окремих регіонах — навіть 90%. Щоправда, слово «розкривається» треба брати в лапки, оскільки систематичне порушення прав людини давно вже стало своєрідною «візитівкою» українських правоохоронців, а методи роботи податкових міліціонерів і працівників Державтоінспекції — темою численних анекдотів.

Як показують особисті спостереження автора, близько 70% затриманих, які перебувають в Ізоляторах тимчасового тримання (ІТТ) управлінь МВС, знаходяться там без жодних законних підстав, передбачених статтею 106 чинного Кримінально-процесуального кодексу (КПК) України. Утримання невинуватих людей (а до набуття обвинувальним вироком законної сили будь-який підозрюваний чи обвинувачений є невинуватим) у нелюдських умовах ІТТ та слідчих ізоляторів (СІЗО) є важливим елементом слідчої роботи, завдяки якому часто визнають себе винними зовсім не причетні до злочину люди, — аби лише скоріше опинитися у виправній колонії, де умови все ж кращі.

Головною особливістю слідства у кримінальних справах в Україні є порушення головного права обвинуваченого — права на захист. Попри те, що стаття 59 Конституції України проголошує: «Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав» — до 2000 р. до виконання функцій захисника допускалися лише особи, які мали свідоцтво на право заняття адвокатською діяльністю. Хоча в демократичних країнах до процесуального представництва та захисту у кримінальних справах також допускаються лише адвокати, в українських реаліях такий стан справ призводив до порушення прав обвинувачених та заохочував правоохоронне свавілля. Це зумовлювалося тим, що за комуністичного режиму професія адвоката була непрестижною, а до адвокатури нерідко йшли колишні міліціонери, звільнені з роботи за порушення законності. Жодних стимулів дбати про професійний рівень українські адвокати не мали (як не мають і зараз), оскільки результат процесу часто залежить не від переконливості аргументів захисника, а від того, чи вдалося підсудному знайти достатню суму грошей для здобуття прихильності судді. Але навіть такі адвокати були доступними лише для заможних верств, переважна ж частина населення, не маючи коштів на оплату правової допомоги, була (і досі є) абсолютно беззахисною перед правоохоронцями.

Єдиний вихід із цієї ситуації вбачався в тому, щоб допускати як захисників у кримінальному процесі не лише адвокатів, але й інших осіб на розсуд обвинуваченого. Такий вихід уявлявся логічним і тому, що КПК України дозволяє у будь-якому випадку допускати на стадії судового розгляду як захисників близьких родичів підсудного (не кажучи вже про те, що підсудний має право здійснювати захист сам, хоча майже ніколи не має адвокатського свідоцтва).

Після рішення Конституційного суду України у «справі Г.Солдатова» до захисту на стадії досудового слідства почали допускати не лише адвокатів, але й осіб, які є «фахівцями в галузі права», простіше — мають вищу юридичну освіту1. Однак це спричинило втрати в заробітках адвокатів, які були неодмінним «гвинтиком» правоохоронно-прокурорсько-суддівської корпорації і виконували функції фінансового посередника між слідчим (або суддею) та обвинуваченим. Як наслідок, з’явилася постанова пленуму Верховного суду України від 24 жовтня 2003 р., де визнавалася правильною практика тих суддів, які не виконують наведене рішення КСУ і порушують вимоги нової редакції статті 44 КПК України, не допускаючи до захисту фахівців у галузі права. Ця постанова викликала шок навіть серед адвокатів, а судді її нерідко просто саботують, посилаючися на те, що Верховний суд не є джерелом права. Проте сама по собі наявність такого документа свідчить про рівень правового нігілізму, який культивує вища судова інстанція держави.

Нагляд і наглядачі

Вступаючи в 1995 р. до Ради Європи, Україна взяла на себе зобов’язання скасувати явище, успадковане від СРСР, — так званий загальний прокурорський нагляд. Колишня редакція Закону України «Про прокуратуру» дозволяла прокуратурі втручатися фактично в усі сфери суспільного життя під машкарою «нагляду за дотриманням законності». Прокурор мав право влаштовувати будь-які перевірки на будь-якому підприємстві, опротестовувати накази й розпорядження, подавати позови до суду в інтересах окремих суб’єктів господарювання, тобто виконувати функції, що в цивілізованих країнах належать винятково до компетенції суду.

Проте міжнародні зобов’язання треба виконувати, тому в чинній Конституції згадки про загальний нагляд немає, натомість у статті 121 сказано, що прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Закон України «Про прокуратуру» був приведений у відповідність із Конституцією, і тепер не містить жодного слова про загальний прокурорський нагляд. Водночас загальний нагляд як був, так і є, а прокуратура продовжує активно займатися не передбаченою законом діяльністю, оскільки Перехідні положення Конституції містять дуже цікавий пункт: «Прокуратура продовжує виконувати, відповідно до чинних законів, функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування»2.

Перехідні положення Конституції України передбачали п’ятирічний термін для приведення законодавства у відповідність з Основним Законом. Саме в цей термін відбулося реформування судової системи. Але стосовно реформування прокуратури законодавці жодних термінів не встановили, і тому вона й досі без жодного правового підгрунтя продовжує перейматися загальним наглядом, органи прокуратури проводять досудове слідство з низки злочинів, прокурор фактично може втрутитися у слідство з будь-якої кримінальної справи та забрати її до свого провадження.

Оскарженню не підлягає

Повна беззахисність громадянина перед правоохоронним свавіллям знайшла своє втілення в новій редакції статті 234 КПК України, яка, по суті, унеможливила оскарження дій слідчого до суду. І раніше, до прийняття нової Конституції України, кримінально-процесуальне законодавство не передбачало можливості оскарження в судовому порядку дій (бездіяльності) слідчого під час проведення досудового слідства. Якщо слідчий порушував законність, подати скаргу можна було лише прокурору, який здійснював нагляд.

Ситуація кардинально змінилася з набуттям чинності новою Конституцією України, стаття 55 якої гарантує можливість оскарження до суду будь-якої дії (бездіяльності) посадових осіб. При цьому Конституція є законом прямої дії, і у випадку, коли законодавство не містить процедури реалізації того чи іншого її положення, суд зобов’язаний застосовувати відповідну статтю Конституції безпосередньо, на що судам було вказано в 1996 р. постановою пленуму Верховного суду України3. Якщо скарги стосувалися адміністративних, трудових або цивільних правовідносин, то механізм застосовування настанов Конституції був зрозумілим і передбачався Цивільним процесуальним кодексом (ЦПК) України (глава 31-А). Що ж стосується оскарження дій (бездіяльності) органу дізнання, слідчого або прокурора під час провадження у кримінальній справі, то процедура такого розгляду законодавчо встановлена не була. Конституційний суд України рішенням від 23 травня 2001р.4 роз’яснив, що у випадках, коли закон не містить порядку оскарження дій (бездіяльності) органу або службової особи, скарга має розглядатися судом за процедурою, передбаченою саме главою 31-А ЦПК України.

Це рішення мало всі шанси покласти край тому беззаконню, що давно стало наріжним каменем функціонування всієї української правоохоронної системи — оскільки згідно зі статтею 248-4 ЦПК України подання скарги зупиняє виконання оскаржуваного акта (наприклад, постанови слідчого чи припису прокурора), а рішення за скаргою має виноситися судом протягом 10 днів. Цим негайно скористалися громадяни, права яких порушувалися органами слідства. Як приклад, можна навести епізод зі «справи М.Замковенка», де обвинувачений подав дві скарги на дії заступника генерального прокурора та слідчого — і обидві скарги судом були задоволені5. Це не лише справило колосальне враження на весь апарат прокуратури, але й примусило шукати шляхи виходу з такої ситуації тих можновладців, які прагнули й надалі мати під рукою «кишенькові» органи кримінального переслідування. «Прецедент М.Замковенка» був для них небезпечний і тим, що визнання судом незаконними тих чи інших дій слідчого унеможливлювало використання слідством здобутих під час таких дій доказів — оскільки відповідно до статті 62 Конституції України обвинувачення не може грунтуватися на доказах, отриманих незаконним шляхом. А це могло розвалити будь-яку «замовну» кримінальну справу.

Для того щоб усунути подібні випадки надалі, були негайно розроблені та, як не дивно, підтримані Верховною Радою зміни до статті 234 КПК. У новій редакції статті сказано: «Дії слідчого можуть бути оскаржені в суді. Скарги на дії слідчого розглядаються судом першої інстанції при попередньому розгляді справи або при розгляді її по суті, якщо інше не передбачено цим Кодексом».

Це означає, по-перше, що скарги на дії слідчого вже не можуть розглядатися відповідно до глави 31-А ЦПК України; по-друге, що скарга на акт, винесений слідчим, уже не зупиняє дії цього акта до розгляду скарги, як це було раніше; по-третє і головне — скарги на дії слідчого тепер розглядаються лише після того, як досудове слідство завершиться і справу буде передано до суду, тобто коли скаржитися немає жодного сенсу. Слідчий може катувати обвинуваченого, може незаконно арештувати його, незаконно тримати його в слідчому ізоляторі, заручившись підтримкою з боку начальника СІЗО — і нічого до передачі справи до суду вдіяти не можна. А якщо справа ніколи не буде передана до суду, наприклад, через її закриття за реабілітуючими обставинами, амністією чи у зв’язку зі смертю закатованого підслідного?

Та навіть якщо справа дійде до суду, немає жодної гарантії, що суд розгляне скаргу, оскільки КПК України не містить не лише порядку розгляду таких скарг, але й не передбачає обов’язку суду їх розглядати. До того ж, якщо раніше при розгляді скарг на дії слідчого в порядку глави 31-А ЦПК України суд виносив рішення, обов’язкові до виконання, то єдиним процесуальним документом, який суд може винести тепер, є окрема ухвала, тобто документ, який, на відміну від судового рішення, не тягне за собою жодних правових наслідків, а лише повідомляє слідчий орган про виявлені в його роботі недоліки. При цьому права людини, порушені слідчим, не поновлюються.

Як приклад, можна навести кримінальну справу, в якій був притягнутий до відповідальності колишній віце-президент банку «Слов’янський» Б.Фельдман і яка вважається унікальною через неймовірну кількість порушень законності, допущених на всіх стадіях слідства та судового розгляду. Б.Фельдман був заарештований 13 березня 2000 р. Через рік, 13 березня 2001 р., термін тримання під вартою завершився й ніким не подовжувався, але обвинувачений продовжував незаконно перебувати в Лук’янівському СІЗО №13. Після прийняття КСУ згаданого рішення від 23 травня 2001 р., адвокати Б.Фельдмана звернулися до суду зі скаргою на бездіяльність начальника СІЗО, який не звільняє ув’язненого. 21 серпня 2001 р. Печерський районний суд м.Києва виніс рішення про негайне звільнення Б.Фельдмана, але він був повторно затриманий прямо на території СІЗО та перепроваджений до ІТТ. 27 вересня 2001 р. Печерський районний суд визнав затримання Б.Фельдмана на території СІЗО незаконним і знову виніс рішення про негайне його звільнення. Рішення, відповідно до вказівки КСУ, було винесене в порядку цивільного судочинства, але на той момент набула чинності нова редакція статті 234 КПК України, і прокуратура подала апеляцію, вимагаючи скасувати це рішення на тій підставі, що скарга обвинуваченого на незаконні дії слідчого не може розглядатися в суді доти, доки не завершене слідство. Більше того, не очікуючи розгляду апеляції, заступник генерального прокурора В.Кудрявцев самочинно оголосив судове рішення про звільнення Б.Фельдмана незаконним і надіслав голові Державного департаменту України з виконання покарань припис від 29 вересня 2001 р. із забороною виконувати це рішення6. Врешті, Верховний суд України підтвердив, що рішення Печерського районного суду було законним, оскільки адвокати колишнього банкіра оскаржували не дії слідчого, а бездіяльність начальника слідчого ізолятора, і тому скарга мала розглядатися саме в порядку цивільного провадження. Але людині, яку кілька років незаконно тримали за гратами, від того не легше.

Але й це не все. «Справа Фельдмана» пройшла всі передбачені українським законодавством судові інстанції аж до Верховного суду України, і жодного разу у кримінальному провадженні так і не були розглянуті судом скарги Б.Фельдмана на дії слідчого.

Де вихід?

Вище були окреслені лише кілька аспектів діяльності правоохоронних органів. На окрему розмову заслуговує і така проблема, як неврегульованість захисту прав та законних інтересів громадян, які займаються підприємницькою діяльністю без створення юридичної особи, оскільки суди просто відмовляються розглядати їх скарги на правоохоронне свавілля (загальні суди стверджують, що такі скарги повинні розглядати господарські суди, а господарські — що місцеві). Абсолютно незахищеними в Україні є юридичні особи, оскільки права і свободи, гарантовані Конституцією, поширюються винятково на громадян і не стосуються підприємств, установ та організацій.

Вихід із ситуації, що склалася, полягає лише у встановленні громадського контролю над діяльністю правоохоронних органів, прокуратури та суду. Причому для цього зовсім не треба вносити поправки до Конституції — треба лише виконувати те, що там уже записано. Насамперед:

1) остаточно ліквідувати інститут загального прокурорського нагляду — як такий, що суперечить Конституції України та міжнародним зобов’язанням держави (натомість народний депутат М.Потебенько нещодавно вніс до Верховної Ради України законопроект, підтриманий діючим генеральним прокурором Г.Васильєвим, яким передбачено закріпити в Законі України «Про прокуратуру» можливість здійснення загального прокурорського нагляду);

2) створити єдиний орган досудового слідства, залишивши за прокуратурою лише функції, передбачені статтею 121 Конституції України: нагляду за дотриманням законності у кримінальному провадженні, підтримання державного обвинувачення та представництво в судах інтересів громадян і держави у передбачених законом випадках;

3) на практиці запровадити конституційне право на вільний вибір обвинуваченим захисника, поновити інститут громадських захисників і громадських обвинувачів;

4) зрівняти у правах обвинувачення та захист, вилучити з КПК України норми, що дозволяють відстороняти захисників від захисту, поновити порядок оскарження дій (бездіяльності) органу дізнання чи слідчого в порядку цивільного провадження (принаймні до прийняття нового КПК України);

5) започаткувати запровадження передбаченого Конституцією України суду присяжних.

Негайне втілення хоча б цих п’яти пропозицій, на глибоке переконання автора, призведе до значно радикальніших змін у суспільному житті, ніж політична реформа, на здійснення (або блокування) якої кинуті всі сили і з боку влади, і з боку опозиції. Будь-яка реформа не матиме жодних реальних наслідків доти, доки правоохоронні органи, прокуратура та суди не будуть позбавлені непритаманних їм функцій політичних інструментів.

1 Рішення Конституційного суду України №13-рп від 16 листопада 2000 р. Підприємець Г.Солдатов звернувся до КСУ з проханням дати тлумачення статті 59 Конституції України стосовно реалізації права на вільний вибір захисника. Притягнутий до кримінальної відповідальності за несплату податків, Г.Солдатов запросив захисником відомого юриста-науковця, фахівця в галузі податкового права. Але слідчий не допустив науковця до участі у справі на тій підставі, що останній не мав свідоцтва на право заняття адвокатською діяльністю. КСУ визнав таку практику неконституційною. Водночас лишилося відкритим питання, чи можуть здійснювати захист особи, які взагалі не є юристами, оскільки згадана конституційна стаття гарантує право на вільний вибір захисника без жодних обмежень.

2 Конституція України, Перехідні положення, п.9.

3 Постанова пленуму Верховного суду України №9 від 1 листопада 1996 р.

4 Рішення Конституційного суду України №6-рп від 23 травня 2001 р.

5 До відповідальності був притягнутий голова (колишній) Печерського районного суду м. Києва М.Замковенко — після того, як він у 2001 р. скасував санкцію прокуратури на арешт одного з лідерів опозиції Ю.Тимошенко. Негайно прокурор м. Києва порушив кримінальну справу за фактами посадової недбалості працівників Печерського районного суду; у службовому приміщенні та житлі М.Замковенка 28 і 29 травня 2001 р. були проведені обшуки, санкціоновані заступником генерального прокурора України В.Кудрявцевим. М.Замковенко скористався згаданим вище рішенням КСУ й оскаржив до суду дії В.Кудрявцева на тій підставі, що відповідно до статті 13 Закону України «Про статус суддів» (у чинній на той момент редакції) санкцію на обшук міг дати лише генеральний прокурор особисто. Також були оскаржені дії слідчого, який не лише проводив обшуки без належної санкції, але й робив це вночі, хоч обшуки, відповідно до статті 180 КПК України, мають проводитися лише вдень (окрім невідкладних випадків).

6 У приписі було дослівно сказано: «Вимагаю вжити заходи щодо недопущення порушення статті 20 Закону України «Про попереднє ув’язнення» у частині звільнення з-під варти Фельдмана Бориса Мордуховича... на підставі незаконного рішення Печерського місцевого суду м.Києва від 27.09.01 р.»