«Партії не повинні фінансуватися юридичними особами», — вважає директор Служби спеціальних розслідувань Литви

Повілас Малакаускас закінчив факультет фізики Вільнюського університету, загальний курс з оборони та шифрування Норвезького національного коледжу оборони, курс з системного управління Міноборони Швеції, курс з управління оборонними ресурсами в США. Кандидат фізичних наук, співавтор понад 40 дослідницьких проектів.

Директор Департаменту міжнародних відносин Міністерства національної оборони (1994—1996), заступник міністра з питань національної оборони (відповідальний за оборонну політику, міжнародні відносини, співробітництво з НАТО і ЄС). Віце-міністр Міністерства національної оборони. Директор Служби спеціальних розслідувань Литовської Республіки.

Україна посіла 99-те місце в останньому рейтингу світової корупції, який традиційно публікує організація Transparency International. Цей рейтинг грунтується на результатах опитувань експертів щодо їхніх оцінок рівня корупції у державних секторах 163 країн світу. Цього року Україна отримала на 0,2 бала більше, ніж минулого. Крім того, другий рік поспіль експерти висловлюють думку, що в Україні менший рівень корупції, ніж у Росії. Проте навіть таке незначне підвищення рейтингу експерти вважають радше вотумом довіри українським політикам, які обіцяють боротися з корупцією. Найнижчий рівень корупції у Фінляндії, Ісландії та Новій Зеландії. США разом із Чилі та Бельгією розділили 20-те місце. З держав пострадянського простору Естонія на 24-му місці, Литва — на 46-му, Латвія — на 49-му, Росія — на 121-му.

Що ж, 0,2 бала за красномовні обіцянки боротися з корупцією — це, мабуть, адекватна оцінка словам наших можновладців. Народ здебільшого давно знає ціну цим намірам. І переконати його в тому, що хтось нагорі справді збирається змінити спосіб власного життя і підірвати основу особистого добробуту, дуже важко. І все-таки цікавим у контексті нашого розчарування може видатися досвід однієї з держав, яка теж здобула свою незалежність порівняно недавно й пережила такі ж похмурі часи, коли раптом з’явилися величезні можливості за практичної відсутності правил гри. Це — Литва, яка два роки тому першою в Європі відправила свого президента у відставку шляхом імпічменту. Серед пунктів обвинувачення — незаконне надання литовського громадянства росіянину за фінансову допомогу під час президентських виборів. Попередивши цього громадянина про стеження, яке ведуть за ним, президент порушив «держтаємницю, конституцію і присягу». Крім того, президент перевищував службові повноваження, втручаючись, за словами обвинувачів, у рішення, прийняті господарськими суб’єктами і приватними особами на користь «близьких для себе осіб».

Розповісти про те, як працює, зокрема, система правоохоронних органів, котра дозволяє здійснювати такі неймовірні з погляду української дійсності речі, як імпічмент першої особи держави і притягнення до кримінальної відповідальності діючих міністрів, «ДТ» попросило директора Служби спеціальних розслідувань Литовської Республіки Повіласа Малакаускаса, візит якого до Києва був організований Національним демократичним інститутом міжнародних відносин (США).

— У кожної країни власний шлях боротьби з корупцією. Щоб визначити його, треба насамперед з’ясувати, в якій ситуації у плані корупції перебуває країна. Оцінюючи цей стан, треба, зокрема, враховувати особливості культури й менталітету. У певних державах явища, які ми вважаємо негативними, є невід’ємною частиною культури, традиції. На це завжди потрібно зважати. Адже в розумінні жителів Сходу зовсім не є поганим те, що цілком неприпустимо, наприклад, для громадянина скандинавської країни. Так, один мій колега, перебуваючи у Фінляндії, зібрався на риболовлю з приятелем — фіном. Уже розклавши вудки на березі, фін раптом виявляє, що в нього прострочена ліцензія на ловлю риби. Мій колега каже: «Нічого, завтра оформиш». Та фін відповідає: «Ти мене почекай, я знаю, де можна подовжити ліцензію, це лишень за 50 кілометрів звідси, я зараз повернуся». Це не анекдот, а реальний факт.

Тільки зрозумівши, яка ситуація з корупцією в конкретній державі, можна вирішувати, в якому напрямі рухатися далі. Держава має визначитися, чи є корупція загрозою для неї, а чи вона схожа на проституцію або алкоголізм у тому сенсі, що ми всі знаємо про існування такої проблеми, намагаємося боротися з нею, та вона не руйнує основ держави. Тільки тоді, коли суспільство, політики почнуть усвідомлювати, що корупція — це не просто проблема, а загроза для держави, боротьба з нею може зрушити з мертвої точки. Особливо важливо це для держав, які перебувають у перехідному періоді та в певній геополітичній ситуації.

— Та чи становить корупція загрозу для держави, в якій вона є одним із основних стовпів «державного устрою»?

— Коли корупція сягає певних масштабів, населення перестає вірити в державні інституції, а отже, — у державу. Якщо ідея державності як така нівелюється, це стає проблемою державної безпеки. Оскільки в такому випадку навіть невеличка фінансова ін’єкція зсередини або ззовні даної держави в поєднанні з певною ідеєю може змінити розстановку політичних сил усередині цієї держави. У такий спосіб відкриваються двері для політичних маргіналів, прибічників різних крайнощів. Подібні процеси ми спостерігаємо не тільки у східній, а й у західній частині Європи, наприклад в Австрії, Франції, Німеччині.

— Немає нічого важчого, ніж боротися із собою, але, припустімо, держава справді усвідомила, що корупція — це загроза. Що далі?

— Тоді наступне питання полягає в тому, чи здатні діючі політична та правоохоронна системи протистояти цій загрозі, чи потрібні якісь специфічні заходи й засоби для подолання проблеми. Якщо існуючі системи не спрацьовують, слід створити нові.

Наприклад, у Литві Міністерство закордонних справ і Міністерство оборони, створені практично з нуля, працюють добре. Відстають від них Міністерство охорони здоров’я і Міністерство внутрішніх справ — складні системи, в яких зміни торують собі шлях набагато важче. Дійшовши висновку, що корупція становить загрозу, а існуючі інститути здолати її неспроможні, ми створили нове відомство — Службу спеціальних розслідувань Литовської Республіки.

Дуже важливе питання — розмежування функцій і відповідальності між відомствами. Наша служба відповідальна тільки за боротьбу з корупцією, департамент держбезпеки — за розвідку, контррозвідку, безпеку держави в цьому сенсі, окрема структура відповідає за боротьбу з організованою злочинністю.

Крім поділу функцій, у нас іще й різне підпорядкування. ССР і держбезпека підпорядковані президенту і парламенту, а структури, які займаються протидією організованій злочинності та фінансовим злочинам, — виконавчій владі. У такий спосіб створено певний баланс. Усі зазначені системи мають право на ведення оперативно-пошукової діяльності.

Службу спеціальних розслідувань ми зробили максимально незалежною. Звітуємо лише перед президентом і парламентом. Служба не підпорядковується виконавчій владі. Ми можемо розпочати розслідування незалежно ні від кого. Звісно, прокурор може це розслідування зупинити.

— Якими є функції Служби?

— ССР працює за трьома рівноправними напрямами. Перший — кримінальне переслідування у корупційних справах. Другий — превенція у вузькому сенсі цього слова. Наше завдання — виявити «погані правила гри» у законах, процедурах, конкретних ситуаціях і зробити все від нас залежне, щоб змінити їх. Тут наш партнер — система державного аудиту. Проаналізувавши конкретні випадки одержання хабарів, ми виходимо з пропозицією про спрощення конкретної процедури з метою зменшення корупційного ризику в даній ситуації.

Третій напрям нашої роботи — просвітництво. Основна мета цієї діяльності — переконати громадян, зокрема політиків у тому, що корупція — це загроза.

У перехідний період саме тіньові системи адміністрування бувають дуже ефективними. За нашими оцінками, їхня ефективність сягає 90, а часом і 100% — ви даєте хабара і відразу одержуєте рішення. Люди, які вважають за краще дати хабара, щоб вирішити свої проблеми, загалом діють раціонально. Отже, завдання держави полягає в тому, щоб зробити офіційну систему адміністрування як мінімум такою ж ефективною, як тіньова. Та якщо не працює інструмент переслідування, якщо правила гри дуже погані, переконувати когось, що погано давати хабара для вирішення своїх насущних проблем — це ідеалізм, утопія. Проте... це все одно потрібно робити. Ми підготували спеціальні програми для середніх шкіл. Ми прагнемо допомогти дітям навчитися розділяти тактичні та стратегічні рішення, щоб вони залишали шкільну парту державниками.

— Які у вас існують пріоритети в боротьбі з корупцією? Чи прагнете ви, наприклад, притягти до відповідальності побільше чиновників високого рангу?

— Тут відповідь проста: ловити всю рибу, яку можливо впіймати на даний момент. Якщо не можете, треба бути дуже обережним, тому що, програючи в судах одну за одною серйозні справи, ви нарощуєте м’язи опонентам, а не собі. Звісно, така обмовка зайва, якщо йдеться про суспільство, де немає тотальної корумпованості судів. Якщо нині держава надала реальні можливості, достатній інструментарій, щоб ловити «велику рибу» — великих корупціонерів, це, поза всякими сумнівами, потрібно робити. Проте не можна обмежуватися лише цим, нехтуючи «маленькою рибкою».

Іноді маленькі, нескладні справи мають великий ефект у плані поліпшення громадської думки щодо боротьби з корупцією. Тому що з цим «дрібним» злом громадяни мають справу дуже часто.

— Реалізація яких кроків, на вашу думку, дає підстави сподіватися на відчутні результати в боротьбі з корупцією?

— Я вважаю, що тут існують чотири головні напрями. У сфері протистояння політичній корупції дуже важливо мати хороший закон про фінансування політичних партій. Його зміст має полягати в тому, що на виборах перемагають ідеї, а не гроші. Одна з можливостей зробити крок на шляху до цього (до речі, не обов’язково ефективна в старих демократіях, але дуже корисна в державах перехідного періоду) — збільшити фінансування партій з держбюджету. Це може спрацювати, тому що такі кошти легше контролювати.

— Збільшити фінансування з держбюджету — до яких меж?

— Абсолютно виключаючи можливість фінансування виборчої кампанії юридичними особами. Залишивши можливість фінансування лише фізичними особами. Наприклад, передбачивши в законі, що громадянин може перерахувати якійсь партії, наприклад, 2% від сплачуваних ним податків. Отже, для того щоб висловити свою думку про діяльність обраної ним політичної сили, громадянинові не доведеться чотири роки чекати наступних виборів. Вже наступного року він не перерахує грошей партії, яка не виправдала його сподівань. Таким чином громадянин отримує можливість щорічно рейтингувати політичні сили в досить відчутний спосіб. Заборона фінансування партій юридичними особами — захід дуже непопулярний, він напевно викличе багато критики, але він дуже ефективний у справі боротьби з корупцією.

Другий пункт — це хороший закон про лобізм. Для того, щоб неофіційний вплив на політиків поступово спрямовувався в легальне русло.

Третій пункт — ухвалити кодекси поведінки політиків. Підкреслюю, кодекси поведінки, а не етичні зводи — за порушення етичних правил ніхто не карає. А кажучи про регламентовану поведінку, ми говоримо і про санкції за неналежну поведінку. Це має спрацювати, даючи змогу очищатися від політиків і бюрократів, котрі заплямували себе.

Четвертий пункт — зняти імунітет з політиків і взагалі мінімізувати усі види імунітету, за винятком таких його видів, наприклад, як стосунки адвокат—підзахисний. Ми в Литві нині працюємо над цим.

— Який шлях ви вважаєте оптимальним для мінімізації корупційних ризиків у сфері взаємодії громадянина і держави? Адже саме в цій сфері максимальна кількість корупційних проявів, з якими щодня мають справу мільйони пересічних громадян.

— Адміністративна корупція є одним з найважливіших аспектів. Тут головне питання — хороші процедури. Необхідно ретельно розглянути всі точки дотику людини і держави. Насамперед необхідна інвентаризація таких процедур. Частину їх слід викинути у сміттєвий кошик. Тому що в цілій низці питань люди самі знають, як їм краще вчинити, і там державі взагалі нема чого регламентувати. Інша частина може бути делегована державою комусь. Проте разом із делегуванням певних функцій необхідно делегувати новим виконавцям і відповідальність за виконання цих функцій, а також прирівняти їх до держслужбовців, щоб спецслужби отримали можливість контролювати їхню діяльність. Третій пункт — віддати частину функцій у приватні руки.

Стосовно функцій, які держава залишає за собою. Тут наріжним є такий аспект: держава не може вимагати від громадянина надання інформації, яку вона має у своєму розпорядженні — у базах даних, у тому числі базах спецслужб тощо. Крім того, якщо громадянинові щось належить за законом, він має отримувати це автоматично. У разі народження дитини інформація про це передається пологовим будинком у відповідні служби без найменшої участі самого громадянина, без усілякого збирання довідок татом чи мамою. Їм повинні лише зателефонувати, щоб дізнатися, на який рахунок перерахувати суму, належну їм у зв’язку з народженням дитини.

Якщо в громадянина виникає потреба в чомусь, він інформує про це державу. Його можуть зобов’язати надати мінімальну інформацію — лише ту, якої держава не має.

Процедури мають бути такими, щоб отримати відповідь від держави можна було за мінімально короткий час. Розумний час. Якщо будинок у принципі можна збудувати за рік, то жодна процедура не має перешкоджати людині зробити це за один рік.

Плата за послуги, надані державним інститутом, має бути мінімальна. Найкраще, щоб її взагалі не було. Тому що ми лише дратуємо громадянина, котрий прийшов, наприклад, за потрібним йому документом, коли змушуємо його платити — адже він сплачує державі податки. Якщо така оплата справді потрібна, краще зробити рядок у бюджеті, а не стягувати її щоразу з платника податків.

Дуже важлива максимальна відповідальність кожного конкретного чиновника за невирішення проблеми громадянина, котрий до нього звернувся. З огляду на те, що формальна відписка проблеми людини не вирішує.

— Як ви ставитеся до принципу, згідно з яким у разі, якщо людина не отримує від держави відповіді у встановлений термін, можна розцінювати це як мовчазну згоду?

— У НАТО це називають «процедурою умовчання». Там на документах можна побачити, крім дати, наприклад, таку позначку: 10 годин 45 хвилин. Це означає, що якщо в зазначений час резолюції не буде, це дорівнює позитивній відповіді. Цей принцип треба використовувати з обережністю. Але сама ідея дуже хороша, дуже ефективна в багатьох випадках.

— Як ви ставитеся до непрямих методів визначення доходів чиновників, політиків?

— Доцільним здається підхід, відповідно до якого не держава має довести чиновникові, що він порушив закон, а чиновник зобов’язаний довести, що «феррарі», на якій він їздить на роботу, придбана за легальні доходи. Це один з найефективніших способів боротьби з корупцією. Ми в Литві працюємо у цьому напрямі. І політичні партії підписали відповідний договір про боротьбу з корупцією. Втім, я не вважаю, що в нас це така вже велика проблема. Проте оскільки до будь-яких її проявів наші громадяни дуже чутливі, партії домовилися, як утілюватимуть таку програму. Адже корупційні справи дуже складно доводити. Вони дуже дорого обходяться державі, оскільки на них витрачаються великі ресурси.

— За вашою оцінкою, вдалося в Литві загнати корупцію в якусь нішу, мінімізувати її вплив на життя суспільства?

— Відверто кажучи, ніхто не знає, як вимірювати корупцію. Одна з можливостей мати уявлення про цю проблему — оцінювати індекс сприйняття, як це робить Transparency International.

— Наскільки об’єктивні ці дослідження, на ваш погляд?

— Якщо говорити про індекс сприйняття, вони об’єктивні. Але неможливо вимірювати реальну корупцію. Тут проблема полягає в тому, що чим активніше ви боретеся з корупцією, тим гірше можуть сприймати ситуацію громадяни, котрі часто дізнаються про корупційні викриття, наприклад, зі ЗМІ. Тому якщо держава справді вирішила серйозно боротися з корупцією, це виливається у велику кількість кримінальних справ, про які преса може писати мало не щодня. Наприклад, коли ми запитуємо в громадян: чи корумповані певні державні інститути, багато хто відповідає «так». На наступне запитання — «Чи мали ви особисто або хтось із ваших знайомих таку практику за останні 12 місяців?», позитивну відповідь дає незрівнянно менше число громадян. Це дуже важливо розуміти. Тому що люди приймають рішення не відповідно до того, якою є реальна корупція, а залежно від свого уявлення про її розмах, тобто індекс сприйняття дуже важливий.

— Яку роль відіграла очолювана вами служба в тому, що президента Литви було відправлено у відставку шляхом імпічменту?

— Першу скрипку в цій справі зіграла держбезпека. Звичайно, у співробітництві з різними спецслужбами Литви. Одна служба, хай якою сильною і сумлінною вона буде, не може виконати таку роботу. Мало того, було б погано, якби такі рішення залежали лише від однієї служби, тому що це не тільки ризик корупції, а й ризик дестабілізації державної системи. У справі про імпічмент було задіяно багато інститутів.

У цьому зв’язку важливо зазначити, що кожна держава повинна мати необхідний інструментарій для такого роду дій, як імпічмент. Я часто чую, мовляв, ну ухвалимо ми цей закон, але його все одно не використовуватимуть, тому що «всі погані» і т.ін. Але навіть якщо сьогодні застосування такого інструментарію здається неможливим, він усе одно має бути під рукою. Навіть у перехідний період, навіть у дуже корумпованій державі. Тому що в певний час обов’язково з’явиться сумлінна людина (партія, опозиція), яка використає цей інструмент за призначенням. Проте ніхто не зможе нічого зробити, якщо немає процедури, яка дасть вам змогу висловити своє невдоволення.

Процедура імпічменту в Литві була створена давно. І до певного часу цей інструмент був незатребуваний. Але коли склалася певна політична ситуація, з’явилися деякі сумніви, цей інструмент було використано. І, до речі, президент, усунутий з посади в результаті імпічменту, вже ніколи не зможе обійняти жодну виборну посаду в Литві.