«100 днів нової влади: яка модель урядування формується?»

«Дзеркало тижня» №22, 12 червня 2010, 00:00

Традиційно консорціум незалежних аналітичних центрів здійснює моніторинг перших 100 днів діяльності нової влади. Такий моніторинг є комплексним аналізом кроків різних гілок влади та їх оцінкою з точки зору відповідності демократичним нормам і цінностям.

Зміна керівної еліти країни в результаті президентських виборів 2010 р. привела до істотних, почасти радикальних, політичних зрушень насамперед у системі врядування та зовнішньополітичних орієнтирів, тоді як економічна була багато в чому традиційною. Швидкі дії нової влади у ключових сферах життєдіяльності суспільства суперечливо сприймають громадськість, опозиційні політики та політичні сили. До того ж ці дії відбуваються в державі, де тривала політична криза (чималий внесок у яку зробила й нинішня влада) серйозно підірвала її спроможність як інституту публічної влади. Часто нова влада аргументує свої дії тим, що вона вимушена приймати рішення в ситуації, коли економіка та фінанси країни виснажені кризою. Це додає ще більшої непевності щодо поточної оцінки громадськістю як дій влади, так і власного майбутнього.

Тому моніторинг 100 днів діяльності нової влади має сьогодні надзвичайно велике значення не лише як засіб сприяння громадській дискусії навколо визначення актуальних проблем українського суспільства і шляхів їх вирішення новою владою, а й як інструмент визначення контурів моделі влади (політичного режиму), яка сьогодні формується в Україні.

Повну версію дослідження, яке містить, зокрема, конкретні політичні рекомендації, буде оприлюднено окремо.

Розділ 1. Внутрішня політика та організація влади: хвиля новацій

Ігор КОЛІУШКО, Віктор ТИМОЩУК, Роман КУЙБІДА, Олександр БАНЧУК, Мар’яна ДЕМКОВА,
Юлія КИРИЧЕНКО, Ярина ЖУРБА (усі — Центр політико-правових реформ), Анатолій ТКАЧУК (Інститут громадянського суспільства)

Новий парламентаризм. Формування коаліції у Верховній Раді після вступу на пост новообраного президента відбулося у спосіб, який напередодні навіть не розглядався серед можливих у рамках конституційного поля. Пропрезидентські фракції, не маючи у своєму складі парламентської більшості, з допомогою окремих народних депутатів з інших фракцій, внесли зміни до Регламенту Верховної Ради, визначивши всупереч Конституції, що до складу коаліції можуть входити, крім депутатських фракцій, також позафракційні народні депутати та представники інших фракцій. Неконституційність цього кроку на момент формування коаліції була очевидною, адже Конституційний суд у 2008 р. розтлумачив, що до складу коаліції депутатських фракцій можуть увійти лише ті народні депутати, які є у складі депутатських фракцій, що сформували коаліцію.

Такий спосіб формування урядової коаліції значною мірою нівелює народне волевиявлення, адже виборча система, за якою були обрані народні депутати, передбачає голосування громадян за програми політичних партій (блоків) та сформовані ними списки кандидатів у депутати, а не за окремих депутатів. Тому депутати, обрані від відповідних політичних сил, зобов’язані діяти на виконання підтриманих їхніми виборцями програм. Народ не надавав народним депутатам мандата окремо, всупереч волі фракції, входити в коаліцію. Це дає підстави стверджувати, що легітимність коаліції «Стабільність і реформи» та результати її діяльності є сумнівними.

Конституційний суд, попри незмінність положень Конституції та незмінний склад самого суду, ухвалив рішення за змістом протилежне вже цитованому, визначивши, що окремі народні депутати можуть входити до складу коаліції. Така позиція Конституційного суду викликає стурбованість, оскільки забезпечення верховенства Конституції України як Основного Закону держави є його головним і життєво важливим для існування демократії завданням.

У сучасному форматі законодавчий процес втрачає свій реальний зміст і стає формальністю, оскільки парламент перетворився на цех із затвердження рішень вузьких владних кіл, де відсутні повноцінні парламентські дебати, аналіз законопроектів, робота над ними в комітетах, їх професійне обговорення та вдосконалення. Внесені законопроекти у своїй переважній більшості стають законами в незмінній редакції та з порушенням встановленої процедури розгляду.

Ухвалені коаліцією закони за змістом часто не відповідають задекларованим намірам і ще більше віддаляють Україну від цінностей, до яких вона прагне. Для прикладу, проект закону «Про всеукраїнський референдум», підготовлений начебто для «зміцнення правових засад прямої демократії», попри видимість широкого народовладдя, насправді втілює ідею референдуму як інструменту влади для прийняття необхідних їй законодавчих рішень фактично без участі парламенту.

Президент, пропрезидентська парламентська більшість і сформований нею уряд, маючи всю повноту влади в одних руках, як ніколи і ніхто інший за час незалежності України, мають шанс реалізувати життєво необхідні реформи. Однак аналіз дій влади, на жаль, підводить до висновку, що нині цей потенціал спрямовується на згортання свободи та побудову авторитарної моделі управління.

Нове урядування. Належне урядування є одним із ключових чинників успішного розвитку держави та суспільства. На жаль, Україна має професійно неспроможний, політизований та корумпований державний апарат. Проте адміністративну реформу нова влада поки що не поставила на порядок денний, а її окремі кроки, що визначають якість урядування, викликають запитання.

Такий висновок напрошується вже з оцінки самої організації роботи Кабінету міністрів. Зокрема склад уряду М.Азарова за загальною кількістю членів уряду (29 замість оптимальних 16—18), кількістю віце-прем’єр-міністрів (сім), урядових комітетів (дев’ять замість попередніх чотирьох) є «роздутим» і далеким від оптимального. Негативом є також повернення до практики призначення «кадрових» службовців на посади міністрів в МВС та Міноборони. Тому уряд не може працювати ефективно і змушений порушувати навіть власний «регламентний» Закон «Про Кабінет Міністрів України». Зокрема підзаконними урядовими актами ранжовано членів Кабінету міністрів (тепер без багатьох із них можна проводити формально легітимні засідання уряду), а віце-прем’єр-міністрам, усупереч закону, надано функції з координації діяльності центральних органів виконавчої влади. При цьому потенційні компетенційні конфлікти між міністрами та віце-прем’єр-міністрами, між самими віце-прем’єр-міністрами ще більше ускладнюють процес підготовки якісних урядових рішень та проведення реформ.

Кабмін, усупереч Конституції та законодавству, досі не має Програми діяльності. На жаль, нова владна команда прийшла на посади без попередньо підготовлених напрацювань та політичного бачення необхідних реформ. Оприлюднений 3 червня проект Програми економічних реформ на 2010—2014 роки може частково виконати роль стратегічного документа. Але поки що неочевидною є кореляція з ним щоденної практики діяльності владної команди.

Очевидна тенденція фактичного відновлення централізованої моделі державного механізму на чолі з президентом. Негативом є зменшення ролі уряду у формуванні державної політики, втручання президента у сфери відповідальності Кабінету міністрів, підвищення ймовірності прийняття одноособових спонтанних рішень. Можливо, така система дає шанси на оперативність упровадження деяких ініціатив, але ймовірність проведення реформ саме в інтересах суспільства є вкрай низькою. Утверджується також закритість влади, відсторонення громадськості від реальної участі у прийнятті рішень, домінування особистих, бізнесових та відомчих інтересів.

Витрати на «державне управління» зростають усупереч раніше анонсованим обіцянкам економії коштів. Наприклад, лише видатки на секретаріат Кабінету міністрів зросли на 13%, а на окремі центральні органи виконавчої влади — від 20 до 48%. За аналізований період утворено два нові центральні органи виконавчої влади та запроваджено десятки додаткових керівних посад.

Система державної служби залишається політизованою і незахищеною. Звільнено тисячі службовців, часто всупереч законодавству. Основними мотивами таких «чисток» є бізнес-лобіювання, партійно-політичні чинники та особисті стосунки. При призначенні на посади вищого та середнього керівного рівнів застосовується не конкурсний добір, а, в кращому разі, інструмент «співбесід». За такої системи не можна вважати позитивом навіть ту блискавичність, з якою нова влада заповнює державні посади в центральних органах виконавчої влади та місцевих державних адміністраціях власними представниками (хоча багато очевидців вважають це прикладом високої майстерності нової команди).

В черговий раз відкладено введення в дію нового антикорупційного законодавства. Попри численні декларації та піар-акції (як-от створення Національного антикорупційного комітету) за аналізований період не прийнято жодного системного антикорупційного рішення.

Загальною рисою діяльності нової влади є тотальна відмова від розробок (концепцій, програм, законопроектів) попередників. Це повною мірою стосується і напрацювань у сфері реформування публічної адміністрації.

Стосунки органів влади з приватними особами поки що залишаються поза увагою нового президента та уряду. На невизначений термін відкладається прийняття Адміністративно-процедурного кодексу, хоча цей акт має стати ключовим для впорядкування діяльності чиновництва. Натомість деякими локальними змінами до законодавства (зокрема це стосується законопроекту №6337) пропонується надати додаткові контрольні повноваження податковим органам, запроваджується новий вид перевірок, збільшуються строки їх проведення тощо. Такі правила лише погіршать умови ведення бізнесу в Україні.

Небезпеку запровадження тотального контролю за приватними особами несуть у собі положення нової редакції Закону «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» від 19 травня 2010 р. Згідно з ним Держкомфінмоніторинг отримав право здійснювати моніторинг усіх фінансових операцій на суму 150 тис. грн. Також для адвокатів і нотаріусів встановлюється обов’язок повідомляти про угоди, вчинені з їхньою участю, що суперечить змісту та обсягу їхньої професійної таємниці. У цьому напрямку слід розглядати й ініціативу МВС про повернення практики іменних залізничних квитків.

Органи забезпечення правопорядку у своїй діяльності стали менш відкритими і підконтрольними громадськості. Зокрема під гаслом зменшення витрат скорочено посади помічників з прав людини, а також Управління моніторингу дотримання прав людини в діяльності МВС. СБУ припинило діяльність щодо розсекречення своїх архівів.

У ЗМІ стали з’являтися повідомлення про перешкоджання органами внутрішніх справ проведенню мітингів і зборів, про наявність доручень уряду Київській міськдержадміністрації щодо недопущення в подальшому проведення акцій протесту біля приміщень адміністрації президента та Кабінету міністрів; висловлювання міністра внутрішніх справ А.Могильова про необхідність проведення мітингів у спеціальних місцях за межами міста. Пропозиції щодо повернення кримінальної відповідальності за наклеп (проект Закону №6398, внесений народним депутатом від коаліції В.Кисельовим) можуть мати наслідком обмеження свободи слова через небезпеку кримінального переслідування.

Навіть окремі проанонсовані ініціативи розробляються кулуарно, без належних консультацій із громадськістю. При цьому наявність кількох членів уряду (щонайменше два віце-прем’єр-міністри — С.Тігіпко та В.Тихонов; три міністри —
О.Лавринович, В.Яцуба, А.Толстоухов), які займаються питаннями адміністративної реформи, істотно ускладнює реальне реформування.

Що стосується правопорядку, то діяльність нової влади свідчить про намагання запровадити тотальний контроль за приватними особами, про обмеження відкритості та підконтрольності громадськості органів внутрішніх справ, системні порушення прав осіб на мирні зібрання та висловлення своїх поглядів.

Нове правосуддя. Упродовж останніх років судова реформа стала предметом багатьох розмов, передвиборних обіцянок, але не конкретних справ. Нова влада розпочала підготовку комплексної судової реформи з початку. 24 березня 2010 р. указом президента В.Януковича створено Робочу групу з питань судової реформи. 31 травня президент подав до парламенту проект закону «Про судоустрій і статус суддів» (№6450). Його представлено як напрацювання Робочої групи з питань судової реформи, однак насправді готувався він кулуарно: Робочу групу використовували виключно для збирання ідей та пропозицій, а самі її члени побачили результат «своєї» діяльності лише в день внесення до парламенту. Третього червня Верховна Рада продемонструвала неабияку оперативність і схвалила законопроект у першому читанні. Поряд із низкою позитивних моментів окремі новели законопроекту не відповідають Конституції, європейським стандартам і можуть не лише зберегти, а й посилити вплив окремих політичних сил на судову систему. Найбільшу загрозу становить відсутність конкурсу при обранні суддів на посади в судах вищого рівня; всупереч Конституції розширено повноваження Вищої ради юстиції, склад якої не відповідає європейським стандартам; спеціальну підготовку суддів частково буде покладено на вищі навчальні заклади Міносвіти і науки, що також не узгоджується з європейськими стандартами; значно обмежено конституційне право осіб на апеляційне та касаційне оскарження судових рішень.

Одночасно з напрацюванням нової судової реформи в адміністрації президента парламент із новою коаліцією прийняв низку «точкових» законів у цій сфері, які істотно позначилися на стані забезпечення права на судовий захист та на незалежності суддів. Так, у березні 2010 р. набрав чинності підписаний президентом В.Януковичем Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними виплатами». Його було прийнято 18 лютого шляхом подолання вето попереднього президента. Відповідно до цього закону розгляд адміністративних за природою пенсійних спорів та спорів щодо соціального забезпечення став відбуватися за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства. Фактично законом істотно зменшено процесуальні можливості людини щодо ефективного захисту порушених прав у соціальній сфері. У цивільному процесі для пенсіонерів та соціально незахищених верств населення шансів виграти справу стало значно менше.

13 травня 2010 р. парламент прийняв Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження». Законом внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства, якими всі справи за позовами до президента, Верховної Ради і Вищої ради юстиції віднесено до компетенції Вищого адміністративного суду як суду першої і остаточної інстанції. Для цього створено окрему судову палату. Законом не дозволяється забезпечувати адміністративні позови шляхом зупинення актів парламенту, президента, Вищої ради юстиції або заборони вчиняти певні дії. Законом також розширено можливості Вищої ради юстиції в питаннях звільнення суддів. Зміст закону, прийняття його з порушенням Регламенту та напрочуд швидке підписання дають підстави вважати, що справжнім його завданням є встановлення фактичного імунітету Верховної Ради, президента та Вищої ради юстиції від позовів проти них, а Вищу раду юстиції перетворено на серйозний інструмент впливу політичних сил на суддів.

Таким чином, пріоритетність судової реформи в діяльності нового президента, а також форсована робота з її підготовки дають можливість припустити, що невдовзі реформу буде проведено. Однак можливий зміст цієї реформи викликає неабияке занепокоєння: у діяльності нової влади проглядає бажання приборкати судову владу та «приручити» суддів шляхом ініціювання та прийняття законів, а низку законодавчих змін спрямовано на обмеження права на судовий захист.

Розділ 2. Економічна політика: традиційні підходи

Ігор БУРАКОВСЬКИЙ, Олександра БЕТЛІЙ, Тетяна БОГДАН, Сергій КАНДУЛ, Алла КОБИЛЯНСЬКА, Віталій КРАВЧУК, Анна КУЗНЄЦОВА, Оксана КУЗЯКІВ, Катерина КУЦЕНКО, Вероніка МОВЧАН, Дмитро НАУМЕНКО, Катерина ПІЛЬКЕВИЧ, Наталя СИСЕНКО, Анна ЧУХАЙ (усі — Інститут економічних досліджень та політичних консультацій), Володимир ОМЕЛЬЧЕНКО, Володимир САПРИКІН (усі — Український центр економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова)

Інвестиційна та промислова політика. У квітні 2010 року було скасовано збір до Пенсійного фонду з операцій купівлі-продажу безготівкової іноземної валюти (0,5% від суми операції), запроваджений у 1998 році постановою Кабінету міністрів. Скасування збору означає зменшення собівартості обмінних операцій. Скасування збору було однією з вимог МВФ, продовження співпраці з яким в умовах високого дефіциту державного бюджету є критичним.

27 квітня 2010 року Верховна Рада України скасувала обмеження щодо залучення іноземних інвестицій. Спрощення режиму здійснення іноземних інвестицій в Україні є позитивним кроком назустріч іноземним інвесторам, які були змушені прийняти на себе валютні ризики після ухвалення монетарних антикризових заходів.

Кабінет міністрів затвердив план заходів на 2010 рік щодо інвестиційного проекту «Постачання в Україну скрапленого природного газу та будівництво регазифікаційного термінала». Це може стати відчутним поштовхом для здійснення інших великих інфраструктурних проектів і матиме позитивний мультиплікаційний ефект. Водночас країні традиційно бракує чіткого бачення способів реалізації масштабних проектів, їх ув’язування із середньо- та довгостроковими цілями державної політики.

Урядова Програма економічного і соціального розвитку на 2010 рік (далі — Програма розвитку) передбачає подальшу підтримку певних галузей національної економіки, зокрема хімічної, деревообробної та целюлозно-паперової промисловості (шляхом митно-тарифного захисту) і ВПК (за рахунок збільшення обсягів державного замовлення), причому уряд визначив низку критеріїв ефективності державної підтримки (обсяги реалізації, продуктивність праці, фондовіддача).

Успішна реалізація даних ініціатив вимагає розробки конкретних програм державної підтримки галузей економіки України з урахуванням зобов’язань України перед СОТ та заходів щодо технологічного оновлення промисловості.

Програма передбачає ряд кроків щодо стимулювання технологічного переоснащення підприємств гірничо-металургійного та машинобудівного комплексу, нарощування виробництва продукції радіоелектронної промисловості, виробництва засобів зв’язку, телекомунікації та приладобудування, а також гармонізацію технічних норм та стандартів відповідно до європейських і міжнародних норм.

Ці наміри є позитивними, але поки що вони мають декларативний характер, оскільки відповідні заходи не конкретизовано і не забезпечено відповідними ресурсами.

Новий уряд задекларував намір отримати 10 млрд. грн. від приватизації, а в травні ФДМУ затвердив план приватизації на 2010 рік, який містить перелік із 137 компаній, 73 з яких підлягає продажу за конкурсом, а решта — продажу на фондовій біржі. Наміри можна оцінити позитивно, але приватизацію і далі розглядають як джерело покриття дефіциту державного бюджету, що несе в собі відповідні загрози.

Розвиток підприємництва. Прийнятий у першому читанні «Закон України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо ліцензування певних видів господарської діяльності», передбачає запровадження ліцензування окремого виду господарської діяльності в разі, якщо такий вид господарської діяльності або становить підвищену небезпеку для життя, здоров’я, конституційних прав та свобод громадян чи навколишнього середовища, чи безпеки держави, чи моральних засад суспільства, або пов’язаний із доступом до природних чи інших обмежених ресурсів. Це — важливий крок у плані зменшення регуляторного навантаження на бізнес, але ключова проблема в цій сфері полягає не стільки у розробці нових заходів (тут є велика кількість напрацювань), скільки у їх упровадженні.

Соціальна політика та заробітна плата. Закон про Держбюджет передбачає повне впровадження закону про підвищення соціальних стандартів, ухваленого в жовтні 2009 року, тобто підвищення прожиткового мінімуму для всіх груп населення на 32% в середньому, що також означає підвищення мінімальної пенсії, причому соціальні стандарти було підвищено з січня 2010 року. Ухвалене рішення несе нові ризики для фінансової стабільності і загрожує продовженню співпраці з МВФ.

Закон про Держбюджет передбачає підвищення мінімальної пенсії із 695 грн. в січні до 734 грн. в грудні 2010 року. Внаслідок істотного підвищення мінімальної пенсії та перерахунку пенсій для більшості пенсіонерів дефіцит Пенсійного фонду залишається значним (близько 2,7% від ВВП), причому сукупний трансферт Пенсійному фонду планується на рівні 20% видатків Державного бюджету. В результаті пенсійна система залишається нестійкою і створює великі ризики для фіскальної стійкості загалом.

Збільшення рівня прожиткового мінімуму, з одного боку, допоможе малозабезпеченим громадянам, які отримують державну допомогу саме з урахуванням розміру рівня забезпечення прожиткового мінімуму. Але ж методології розрахунку цього показника досі не оприлюднено.

Закон про Держбюджет передбачає в 2010 році істотне підвищення розміру мінімальної заробітної плати в середньому на 38,5%. Уперше було визначено рівень мінімальної погодинної заробітної плати, хоча методологію її розрахунку ухвалено лише в травні. Це підвищення може виявитися небезпечним у сучасних умовах, оскільки воно веде до зниження рівня диференціації заробітної плати і може змусити окремі підприємства скорочувати чисельність працівників. До того ж традиційно зростання видатків на оплату праці спричиняє подальшу тінізацію зайнятості та оплати праці.

Закон про Держбюджет передбачає спрямування Фондом страхування на випадок безробіття 360 млн. грн. на створення нових робочих місць для жителів вугледобувних регіонів. Але фокус такої програми є незрозумілим, оскільки на початку 2000-х років така програма виявилася неефективною, тоді як, з іншого боку, йдеться про фактичне субсидування вугледобувних регіонів іншими регіонами країни, причому існують сумніви щодо першочерговості створення нових робочих місць саме в цих регіонах.

Місцеві бюджети і міжбюджетні відносини. Нова влада відмовилася від спроб попереднього уряду реформувати систему міжбюджетних відносин України через внесення змін до Бюджетного кодексу та від розробки бюджету на 2010 рік на основі пропонованих змін. Законом про Держбюджет передбачено, що доходи місцевих бюджетів без трансфертів зменшаться з 81,1 млрд. грн. (передбачених урядом Тимошенко) до 74,4 млрд. Проте у відсотках до ВВП доходи залишаються на незмінному рівні — 6,9% ВВП. Сума трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам має зменшитися з 83,8 млрд. грн. до 73,6 млрд. грн. Сумарні видатки місцевих бюджетів з урахуванням трансфертів мають зменшитися з 14% ВВП до 13,4% ВВП.

Таким чином, уряд планує незначне зменшення номінальних і відносних показників місцевих бюджетів порівняно з показниками, закладеними попередниками. Ці зміни є цілком логічними з огляду на відсутність перерозподілу дохідних джерел і видаткових повноважень між центральним урядом та місцевою владою.

Фіскальна політика. Ухвалення бюджету-2010 стало ключовою подією у сфері державних фінансів. Цей закон не містить значних новацій і не передбачає істотних змін щодо визначення пріоритетів при формуванні та розподілі бюджетних коштів, проте значно посилює вплив Кабінету міністрів на прийняття державних рішень.

За ініціативою уряду підвищено ставки акцизів на переважну більшість підакцизних товарів, а також деякі платежі за користування надрами. З метою наповнення дохідної частини бюджету базу оподаткування прибутку підприємств було збільшено шляхом встановлення двадцятивідсоткового обмеження на перенесення збитків минулих років на 2010 рік, що суперечить задекларованій антикризовій політиці, оскільки зменшує можливості поліпшення фінансового стану підприємств, які зазнали збитків минулого року. Несприятливим для банківського сектору стало скасування касового методу нарахування доходів за кредитними операціями, що призведе до зростання податкових зобов’язань банків у 2010 році.

Водночас з точки зору наповнення бюджету цілком нелогічним є звільнення НАК «Нафтогаз» від сплати ПДВ з операцій із ввезення природного газу, що навряд чи поліпшить фінансовий стан компанії і призведе до бюджетних втрат. Уряд підтримав великі вертикально-інтегровані компанії, звільнивши їх від сплати прибуткового податку на отримані дивіденди, що несе ризик появи нових схем мінімізації податкових зобов’язань.

З метою вдосконалення податкового адміністрування обов’язковість подання фінансової звітності поширено на підприємства зі значним доходом. Позитивним кроком стало законодавче закріплення обов’язку ДПА безоплатно надавати програмне забезпечення для ведення електронного обліку ПДВ. Але проблема захисту інформації, наданої платниками податків, залишається до кінця не вирішеною.

Уряд зобов’язався погасити невідшкодовану станом на 30 квітня 2010 року суму ПДВ шляхом оформлення її облігаціями внутрішньої державної позики з терміном обігу п’ять років. За відсутності стійкого попиту на ринку ОВДП для підприємств існує ризик зазнати втрат через продаж ПДВ-облігацій зі значним дисконтом. Ще одним наслідком ПДВ-облігацій стане зростання внутрішнього державного боргу. Проте погашення заборгованості із відшкодування ПДВ не вирішує самої проблеми її накопичення, оскільки для цього треба збалансувати бюджет хоча б у середньостроковій перспективі, поліпшити процедуру реєстрації нових компаній, ліквідувати податкові «дірки» ще на стадії формування податкового кредиту, впровадити централізовану автоматичну систему відшкодування ПДВ.

Бюджетна декларація на 2011 рік містить «скореговані» на посткризову економічну ситуацію орієнтири фіскальної політики уряду, зокрема в частині розміру дефіциту бюджету та державного боргу. Частка перерозподілу ВВП через зведений бюджет передбачається на рівні 30,5%, що свідчить про намір зменшити податкове навантаження на економіку. Позитивом є встановлення ліміту з надання гарантій для реалізації інвестиційних та інноваційних проектів, наміри щодо подальшої децентралізації, розвитку середньострокового планування та державно-приватного партнерства. Певною новацією можна вважати намір скоротити захищені статті видатків бюджету, не допустити надання тарифних пільг та преференцій за галузевим принципом.

Нова влада продовжує політику фіскальної експансії, що веде до стрімкого нарощування державного боргу України. В короткостроковому плані це підтримує сукупний попит і перешкоджає різкому спаду виробництва, але в середньостроковому вимірі породжує ризик боргової кризи та дестабілізації фінансової системи. На кінець 2010 року державний борг сягне 458,2 млрд. грн. (42,3% ВВП), тоді як у 2009 р. державний борг уже зріс на 127,5 млрд. грн. і станом на 31.12.2009 р. становив 301,5?млрд. грн. (33% ВВП).

Уряд продовжує практику активної участі НБУ у фінансуванні дефіциту бюджету через викуп ОВДП. Така політика впливає на обсяги грошової пропозиції і з часом може дестабілізувати грошово-кредитну систему України.

Монетарна політика та політика валютного курсу. Національний банк посилив контроль за валютним курсом і обмежував його коливання. Наприкінці лютого пропозиція іноземної валюти перевищила попит, і НБУ став купувати іноземну валюту з метою стримування укріплення гривні.

Ці дії підтримало конкурентоспроможність українських експортерів. З іншого боку проведені інтервенції призвели до вливання значних коштів в економіку, які матимуть інфляційний вплив, якщо не будуть вилучені НБУ.

У сфері монетарної політики НБУ намагається вилучити частину коштів, що надходять в економіку через інтервенції та викуп ОВДП для рекапіталізації банків.

Аграрна політика. Закон про Держбюджет на 2010 рік передбачає певні зміни механізму розподілу коштів для аграрного сектору, які несуть ризик невизначеності щодо фактичних обсягів фінансування та ускладнення довгострокового планування в галузі.

Згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо підтримки агропромислового комплексу в умовах світової фінансової кризи» від 22 грудня 2009 року передбачено зміну механізму субсидування галузі виробництва молока та м’яса. За новою схемою дотації в розмірі 600—1300 грн. мають видаватися на одну голову худоби замість акумуляції 20% вартості зданих молока і м’яса на спеціальних рахунках. Зважаючи на проблеми щодо реалізації схеми, вирішено відкласти її впровадження на рік.

Житлово-комунальне господарство. Пріоритетом поточної політики у сфері ЖКГ є технічна реабілітація та переоснащення підприємств за рахунок коштів держави, приватних інвесторів та споживачів. Планується реформувати лише систему тарифоутворення. Уряд планує створити Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг, яка встановлюватиме тарифи. Але цей орган буде ефективним лише за наявності достатніх повноважень та незалежності.

Транспорт і зв’язок. КМУ подовжив дію пільгових (на рівні жовтня 2008 року) тарифів на перевезення вантажів залізницею для підприємств ГМК та хімічної промисловості до 1 липня 2010 року. Це рішення свідчить про вибіркову підтримку галузей з допомогою неринкових методів та втручання в процес утворення тарифів, які мають встановлюватися незалежним регулятором та бути однаковими для всіх споживачів.

КМУ передав майновий комплекс Міжнародного аеропорту «Донецьк» з власності територіальної громади області в державну власність із віднесенням його до сфери управління Національного агентства з питань підготовки до ЄВРО-2012. Це факт показав, що наявна система управління аеропортами в Україні не забезпечує їхнього стабільного розвитку, а тому вимагає реформування і допуску суб’єктів господарювання всіх форм власності до цього сектору.

Підготовка до ЄВРО- 2012. Відновило діяльність Національне агентство з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу як центрального органу виконавчої влади. Це сприятиме активізації процесу підготовки до проведення ЄВРО-2012, оскільки сформовано єдиний управлінський центр, повноваження якого підкріплено і фінансовими ресурсами.

Згідно з новою Програмою підготовки до ЄВРО-2012 співвідношення між приватним і державним фінансуванням тепер становить 50% на 50%, а його обсяги збільшено на 12%. 95% коштів спрямовуватиметься на розбудову інфраструктури, що можна оцінити позитивно з огляду на вплив на якість життя та економічний розвиток. Однак ризик невиконання цієї Програми є досить високим.

Паливно-енергетичний сектор. 21 квітня 2010 р. в Харкові керівники НАК «Нафтогаз України» та ВАТ «Газпром» підписали доповнення до контракту №КП від 19 січня 2009 р. про купівлю-продаж газу в 2009—2019 рр. Водночас президенти двох країн підписали Угоду з питань перебування Чорноморського флоту РФ на території України, яка безпосередньо пов’язана з газовими контрактами, оскільки «зниження ціни на газ» для України зараховується як оплата оренди перебування ЧФ на території України

Відносно низькі ціни на газ частково вирішують бюджетні проблеми України та фінансового стану НАК «Нафтогаз України» і підвищують конкурентоспроможність виробництва. Але базові умови газового контракту залишаються незмінними, що дає можливість уряду РФ відновити дію експортного мита на газ.

Існує ризик консервації стану справ (на строк щонайменше каденції нового президента України, щонайбільше — на час дії газових контрактів), оскільки нові ціни можуть загальмувати реалізацію програм енергозбереження тощо.

У квітні прем’єр-міністр РФ В.Путін висунув ініціативу щодо кооперації ядерних галузей РФ та України, яка фактично означає об’єднання генерації енергії, атомного машинобудування та паливного циклу, а пізніше несподівано запропонував об’єднати Газпром та НАК «Нафтогаз України». Але таке об’єднання газових і ядерних секторів України і Росії є неможливим із цілої низки причин.

Уряд рекомендує НКРЕ підняти з 1 червня 2010 р. ціни на газ для промислових споживачів та бюджетних організацій, що передбачено відповідним проектом постанови КМУ. Підвищення цін на газ для всіх категорій споживачів до економічно обґрунтованого рівня могло б стати важливим кроком реформування, але існує ризик того, що українська влада знов не наважиться це зробити в повному обсязі і без винятків.

РОЗДІЛ 3. Зовнішня політика і політика безпеки

Олександр СУШКО, Наталія САД, Володимир ГОРБАЧ (усі — Інститут євроатлантичного співробітництва), Валерій ЧАЛИЙ, Михайло ПАШКОВ, Микола СУНГУРОВСЬКИЙ, Олексій МЕЛЬНИК (усі — Український центр економічних і політичних досліджень
імені Олександра Разумкова)

Дії влади у сфері зовнішньої політики. 3 червня Верховна Рада прийняла за основу внесений президентом В.Януковичем проект Закону «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики України», в якому закріплюється позаблоковість України та передбачається вилучення із Закону «Про основи національної безпеки України» положення про мету членства в НАТО. Проект Закону визначає лише загальні засади зовнішньої політики, але не окреслює її головних напрямів і пріоритетів, а також не містить чіткої системи функцій і механізмів здійснення зовнішньополітичної діяльності.

Чинний досі документ «Основні напрями зовнішньої політики України», ухвалений постановою Верховної Ради в липні 1993 р., не відповідає сучасним реаліям і потребує оновлення. Однак розробка та імплементація нового закону за нинішніх умов викликає серйозні сумніви, оскільки в Україні досі немає консолідованого підходу до визначення та реалізації стратегічної моделі забезпечення національної безпеки. Так само неприпустимим є те, що процес підготовки та розгляду проекту закону, який має визначити стратегію для країни, відбувався в надто швидкому і закритому режимі, без врахування позицій профільних парламентських комітетів, консультацій із громадськістю, без обговорення в експертних колах.

Прийняття закону може створити ряд ризиків, найбільший із яких — закріплення нинішньої ситуації невизначеності, коли Україна опинилася в «сірій» буферній зоні, не маючи як можливості самостійно забезпечити захист власної незалежності та територіальної цілісності, так і надійних зовнішніх гарантій безпеки.

1 червня 2010 р. Верховна Рада ухвалила Закон «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про дипломатичну службу». Ці зміни мають комплексний характер і відкривають можливості вдосконалення діяльності МЗС.

8 квітня 2010 р. підписано указ президента «Про деякі питання представництва економічних інтересів України за кордоном», який передбачає ліквідацію ТЕМ і доручає МЗС «забезпечити утворення у складі дипломатичних представництв України за кордоном відділів з економічних питань у межах визначеної в установленому порядку граничної чисельності працівників». Указ можна визнати своєчасним, оскільки система ТЕМ не була ефективною. Однак указ спрямований, радше, на механічне перепідпорядкування економічних структур, що, по суті, консервує ситуацію. Тому є ризик, що механічне переведення ТЕМ під егіду МЗС не змінить ситуацію на краще, оскільки реформу ТЕМ необхідно розглядати як складову системної реформи дипломатичної служби.

Відносини з Російською Федерацією. 21 квітня 2010 р. під час робочої зустрічі президентів України і РФ у Харкові було підписано «Угоду між Україною та Російською Федерацією з питань перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України», яку 27 квітня ратифікувала Верховна Рада України. 17 травня 2010 р. відбувся офіційний візит президента РФ Д.Медведєва до України. Під час візиту проведено ІІІ засідання Українсько-Російської міждержавної комісії, за підсумками роботи якого підписано ряд міжурядових і міжвідомчих документів. Також підписано три Спільні заяви президентів України та РФ.

З одного боку, зазначені зустрічі на вищому рівні, укладені угоди та зроблені заяви створюють можливості для розвитку україно-російських відносин. Ці кроки свідчать про те, що період конфронтації на рівні керівництв країн закінчився, змінилися на краще характер і тональність як політико-дипломатичного діалогу, так і інформаційного супроводу двосторонніх відносин. Сторонам вдалося вирішити хронічну проблему: підписано Угоду про демаркацію україно-російського державного кордону.

З іншого боку, досягнуті домовленості та укладені угоди створюють ряд загроз, оскільки Угода, що передбачає пролонгацію перебування ЧФ РФ у Криму на 25 років (до 2042 р.), є безпрецедентним політико-економічним бартером — обміном умовних економічних преференцій РФ на стратегічні геополітичні поступки з боку України. При цьому залишається відкритим питання делімітації Азово-Керченської акваторії, існує загроза відходу України від власних переговорних позицій і передачі Керч-Єнікальського каналу у спільне користування.

Перегляд в інтересах РФ позицій з ряду спірних питань, беззастережне приєднання до російського бачення моделі забезпечення європейської безпеки зміцнюють проросійську складову зовнішньої і внутрішньої політики України, загрожують їй втратою самостійності у прийнятті важливих зовнішньополітичних рішень. Україна поступово втягується у сферу російського впливу, обмежуючи власні дії некритичним реагуванням на російські ініціативи.

Європейська інтеграція. 19 травня на засіданні уряду затверджено план першочергових заходів щодо інтеграції України до ЄС на 2010 р. 28 травня під головуванням президента України проведено засідання комітету з питань європейської інтеграції; 1 червня — засідання Української частини Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС (під головування прем’єр-міністра України).

У цілому на рівні планування уряд виявляє чутливість до рекомендацій ЄС: основний зміст Плану, затвердженого 19 травня, спирається на «матрицю Фюле» — документ, представлений Єврокомісаром
Ш.Фюле в Києві 22 квітня. Водночас, беручи до уваги активізацію зовнішньополітичних зусиль української влади на російському напрямі, існує ризик маргіналізації євроінтеграційної політики з подальшим перетворенням європейського порядку денного в Україні на відверто другорядний.

11 травня в Києві відбулося пленарне засідання в рамках чергового — 15-го — раунду переговорів між Україною та ЄС?стосовно укладання Угоди про асоціацію. 26 — 28 травня — 11-й раунд переговорів щодо створення глибокої і всеосяжної ЗВТ між Україною і ЄС.

Угода про асоціацію має бути найбільш об’ємним і змістовним міжнародно-правовим документом України, що визначатиме ряд зобов’язань і ключових напрямів внутрішнього реформування. Проте останній раунд переговорів щодо ЗВТ виявився непростим. Нинішній стан переговорного процесу щодо ЗВТ ставить під сумнів можливість його завершення до кінця 2010 р.

29 квітня у Києві відбулося засідання Спільного комітету експертів, створеного в рамках Угоди про спрощення оформлення віз. Сторони констатували, що у 2009 р., порівняно з попереднім роком, спостерігався прогрес у виконанні зазначеної Угоди. Водночас сторонам не вдалося досягти згоди щодо внесення змін і доповнень до Угоди про спрощення оформлення віз (розширення пільгових категорій, узаконення діяльності «візових центрів», уточнення норм щодо довготривалих віз тощо).

1 березня президент В.Янукович здійснив свій перший закордонний візит до Брюсселя, де відвідав інституції ЄС і зустрівся з його очільниками: Ж.М.Баррозу (Єврокомісія), Х.Ван Ромпеєм (Рада ЄС) та Є.Бузеком (Європарламент). 12 квітня, під час робочого візиту до США для участі в саміті з питань ядерної безпеки, В.Янукович зустрівся з канцлером ФРН А.Меркель і президентом Франції Н.Саркозі.

З погляду змісту та результативності, контакти з лідерами ЄС були досить скромними, особливо на тлі потужних зрушень у відносинах із Росією. Є ризики, що дипломатична рутина, брак відчутного прогресу у відносинах із ЄС переведуть їх у розряд другорядних для Києва. Очевидно, що планування політичних контактів на найвищому рівні має спиратися на принцип збалансованості, з особливим акцентом на напрями, проголошені стратегічними.

Діалог на міністерському рівні з ЄС залишається доволі інтенсивним. Тут не відчувається того очевидного дисбалансу на користь відносин із Росією, який спостерігається у контактах на найвищому рівні (президента і прем’єра). Водночас відсутність нових ініціатив і брак значних проривів створює ризик девальвації змістового боку політичного діалогу з ЄС.

Відносини зі США. 12 квітня президент В.Янукович взяв участь у саміті з питань ядерної безпеки у Вашингтоні, де відбулася зустріч із президентом США Б.Обамою. У спільній заяві йдеться, зокрема, про те, що президенти України і США «засвідчили наміри вибудовувати відносини на основі Хартії про стратегічне партнерство Україна — США та комісії стратегічного партнерства». Українська сторона оголосила рішення відмовитися від високозбагаченого урану.

Україна вкотре довела здатність робити практичний внесок у політику нерозповсюдження та готовність іти назустріч у чутливих для міжнародного співтовариства питаннях. Тим часом безпосередні вигоди України не очевидні. США об’єктивно залишатимуться зацікавленими у збереженні суверенітету та територіальної цілісності України.

Водночас, відмовившись від євроатлантичної інтеграції, Україна звузила власні можливості в питанні отримання політико-дипломатичної підтримки США на міжнародній арені. Формуючи зовнішню політику держави, нова влада має виходити з того, що розвиток відносин із РФ не повинен викликати згортання стратегічних відносин зі США. Україна має бути присутня у трансатлантичних процесах, у т.ч. безпекових, продовжувати співпрацю зі США в питанні постачання ядерного палива, забезпечуючи в такий спосіб диверсифікацію цього ринку.

Відносини з НАТО. Головною подією у стосунках з НАТО у цій сфері є зміна офіційним Києвом мети співпраці з НАТО — відмова від ідеї членства України в НАТО, яка супроводжувалася послабленням кадрового та інституційного потенціалу відносин із альянсом.

Така корекція загрожує зниженням міжнародної ваги України через непослідовність її зовнішньополітичного курсу, згортанням державної політики стосовно НАТО, що означає зменшення партнерської присутності України в найпотужнішому політико-безпековому об’єднанні світу.

Відносини з іншими країнами світу. За 100 днів президент В.Янукович провів ряд зустрічей із главами іноземних держав: із президентом США Б.Обамою, головою КНР Ху Цзіньтао та ін. Також проведено ряд переговорів із президентами країн СНД (Білорусь, Туркменистан, Казахстан), президент виступив на засіданні Парламентської Асамблеї Ради Європи (27 квітня 2010 р.). Досягнуто домовленості з турецькою стороною про створення Стратегічної ради високого рівня між Україною і Туреччиною.

Зазначені контакти відкривають можливість подальшого розвитку політико-дипломатичного діалогу, торговельно-економічного співробітництва з країнами — світовими лідерами — США, КНР (зокрема, на ІІ половину року заплановано візит В.Януковича до Пекіна), а також розвиток відносин із країнами — важливими партнерами України (країни ЄС, СНД, Туреччина тощо).

Водночас небезпечною виглядає асиметрія міжнародних контактів керівництва країни, — однозначна перевага надається розвитку відносин із Росією.

У цілому, оцінюючи зовнішню політику нової влади, слід відзначити, що їй вдалося позбутися протистояння державних інституцій, яке вкрай послаблювало позиції країни на світовій арені. Водночас зовнішня політика здійснюється в «ручному», закритому режимі, бракує стратегічних підходів. Не налагоджено зворотних контактів із громадськістю, експертними колами. Послаблений парламентський контроль за її здійсненням.

Переорієнтація зовнішньополітичного курсу на позаблоковість не надає Україні надійних гарантій незалежності, суверенітету та територіальної цілісності, — закріплюється ситуація обмеженості простору політико-дипломатичного маневру, невизначеності із забезпеченням національної безпеки; по суті, країна перетворюється на буферну зону, об’єкт зовнішніх впливів.

Вдалося «розморозити» відносини з Росією, завершено період конфронтації, активізовано політико-дипломатичний діалог. Але очевидне домінування російського вектора в зовнішній політиці України, геополітичні поступки в інтересах РФ формують асиметричний характер відносин, загрожують Україні втратою самостійності на світовій арені, слідуванням у фарватері російського зовнішньополітичного курсу.

На європейському напрямі простежується певна інерція попередніх дій і рішень, у відносинах із ЄС висхідна динаміка дуже повільна, а на окремих напрямах (наприклад, енергетична співпраця, переговори стосовно зони вільної торгівлі) спостерігаються стагнація і навіть регрес. Є загроза, що на тлі «наддинамічних» відносин із РФ відносини з ЄС і пов’язаний із ними стратегічний курс на європейську інтеграцію можуть відійти на периферію української політики.

Взятий Україною курс на позаблоковість не сприятиме її активній інтеграції в міжнародні політико-безпекові процеси. Орієнтація нинішнього керівництва країни на зближення з РФ, по суті, знижує значимість співпраці з НАТО, що може критично позначитися на виконанні Річних національних програм і в цілому спричинити девальвацію відносин із альянсом.

У відносинах зі США українській стороні бракує чітких підходів і стратегічного бачення пріоритетів співробітництва. Контакти на вищому рівні поки що не привели до «прориву» у двосторонніх відносинах. Недостатньо ефективно використовуються двосторонні механізми співробітництва. Спостерігається зниження інтересу США до східноєвропейського регіону та, зокрема, до України.

Географія міжнародних контактів на вищому рівні свідчить, що наразі «відкладеною» є проблема активізації політико-дипломатичних, торговельно-економічних контактів на перспективних для українських виробників зовнішніх напрямах (Азійсько-Тихоокеанський регіон, Близький Схід, Південна Америка тощо).

Політика безпеки. Головні зміни в секторі безпеки стосуються відмови від євроатлантичної інтеграції і формалізації позаблоковості України. Зміни орієнтирів у забезпеченні національної безпеки спрямовані переважно на тимчасове подолання дефіциту безпеки і створюють додаткові ризики на майбутнє.

Позаблоковий статус України вимагає зміни структури та збільшення чисельності ЗС, збільшення призовного контингенту з одночасним подовженням термінів строкової служби, зміцнення мобілізаційної системи, оборонно-промислового потенціалу. Обрана модель національної безпеки не є достатньо аргументованою з точок зору як тенденцій у сфері безпеки, так і ресурсних можливостей держави.

Держбюджет на 2010 р. виділяє МО 13,47?млрд.?грн. (менше 70% мінімальної потреби). Порівняно з «катастрофічним» бюджетом 2009 р., оборонний бюджет-2010 збільшено на 4,6% (прогнозований рівень інфляції у 2010 р. становить 13,1%). Водночас 2 червня Комітет з економічних реформ при президенті схвалив Програму економічних реформ України на 2010 — 2014 рр., у якій не згадуються питання національної безпеки, оборони, соціального захисту військовослужбовців. Отже, можна констатувати, що, попри усвідомлення критичного стану в секторі оборони, проголошені наміри нової влади стосовно стабілізації ситуації у ЗС поки що не підкріплені ні реалістичними планами, ні бюджетними показниками.

Що стосується цілої низки міжнародних контактів на різних рівнях (візит В.Януковича до Брюсселя, візит делегації НАТО 26 квітня в Україну, участь міністра закордонних справ К.Грищенка в Оглядовій конференції 2010 р. з виконання Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ) 5 травня тощо), то загалом їх можна оцінити як демонстрацію, певною мірою, намірів збереження подальшого розвитку співробітництва із Заходом, у т.ч. партнерства з НАТО. Водночас існує ризик можливого зниження рівня військового співробітництва з Організацією Північноатлантичного договору в міру інтенсифікації відносин у військовій сфері з Росією.

Після ратифікації Угоди про подовження терміну перебування ЧФ у Криму до 2042 р., в рамках підкомісії з питань функціонування ЧФ РФ і його перебування на території України підготовлено та обговорено проект концепції Протоколу між урядами України і Росії стосовно узгодження пересувань військових формувань ЧФ РФ на території України поза місцями їх дислокації. Погоджено також текст міжурядового договору про взаємодію під час проведення інспекційних заходів у місцях дислокації військових формувань ЧФ у рамках багатосторонніх міжнародних документів із роззброєння. Триває робота над проектами двосторонніх угод про дії сторін у кризових ситуаціях, взаємодію в попередженні надзвичайних ситуацій і ліквідації їх наслідків у місцях дислокації ЧФ РФ на території України.

Проблеми перебування ЧФ РФ в Україні насправді потребували і потребують подальшого врегулювання, але є ризик, що реалізація досягнутих домовленостей матиме негативні наслідки для національної безпеки в середньо- та довгостроковій перспективі.

Протягом 100 днів нова влада зробила ряд кроків у плані розвитку міжнародного військового співробітництва. Вжиті заходи та рішення заслуговують на позитивну оцінку, оскільки сприяють упорядкуванню участі України в міжнародному військовому співробітництві, зміцненню її іміджу як контрибутора глобальної і регіональної безпеки, надають ЗС можливість використовувати міжнародне співробітництво для підвищення рівня боєздатності. Особливо важливим було рішення стосовно безперешкодного проведення міжнародних військових навчань на території України.

Протягом перших 100 днів перебування на посаді президента
В.Януковича українська влада домоглася певних результатів у впровадженні рішень, що визначають політику національної безпеки та оборони — переважно стосовно законодавчого закріплення іншої моделі забезпечення національної безпеки та вирішення організаційно-кадрових питань.

Влада намагається по-новому позиціювати Україну на світовій арені. На тлі зміцнення проросійської орієнтації України водночас спостерігається неослабна увага до неї з боку НАТО та інших провідних гравців, а також обопільні намагання перевести діалог у прагматичне русло.

Слід зазначити, що такі кроки, спрямовані на виконання передвиборних обіцянок, не вирішують головної проблеми — подолання дефіциту безпеки для України. Непрозорий характер змін, до яких вдалася нова влада, свідчить про наявність у неї певних цілей, які вона має намір реалізувати, домагаючись громадської підтримки постфактум, і відсутність системного плану дій, що загрожує деградацією системи забезпечення національної безпеки, поглибленням роздільних ліній не лише між владою і суспільством, а й у самих суспільстві та владі.

Розділ 4. Політика у гуманітарній сфері

Євген ЗАХАРОВ (Харківська правозахисна група), Наталія ЛІГАЧОВА, Отар ДОВЖЕНКО («Телекритика»), Олександр ВІННІКОВ (Мережа розвитку європейського права), Георгій КАСЬЯНОВ (Інститут історії НАН України), Олег ШАРОВ (Університет економіки і права «Крок»), Анна ГОЛУБОВСЬКА-ОНІСІМОВА («Мама-86»), Катерина ЛЕВЧЕНКО («Ла Страда»),
Євген БИСТРИЦЬКИЙ (Міжнародний фонд «Відродження)

Права людини в Україні. Протягом минулих 100 днів спостерігався наступ на громадянські та політичні свободи перш за все у плані порушення свободи мирних зібрань та почастішання випадків насильства проти учасників таких акцій за повної бездіяльності МВС.

МВС має намір запровадити зазначення у залізничних квитках п.і.б., року народження, серії та номера наданого документа, що є порушенням права на приватність. Ліквідовано Управління моніторингу прав людини в діяльності органів внутрішніх справ, яке було серйозним запобіжником зловживань та порушень прав людини в МВС. Усі проекти з прав людини в МВС призупинено.

Верховна Рада розглядає низку законопроектів, які серйозно порушують права людини, і відкидає законопроекти, спрямовані на їхній захист, зокрема прогресивний проект Кримінально-процесуального кодексу. Запропонована президентом судова реформа порушує стандарти права на справедливий суд.

Для реалізації системних змін на краще в царині прав людини влада мусить поставити їх у центр державної політики. Необхідно посилити конституційні гарантії прав людини і основоположних свобод, ухвалити новий Кримінально-процесуальний кодекс, провести реформування судової системи та кримінальної юстиції відповідно до ухвалених раніше концепцій, ухвалити законопроекти про доступ до публічної інформації, про інформацію, про суспільне радіомовлення, про громадські організації, переглянути законодавство та практику щодо захисту суспільної моралі. Необхідно переробити законопроекти про безоплатну правову допомогу, про мирні зібрання, про захист персональних даних, проект Кодексу про працю, які істотно порушують права людини. Невідкладним є введення посад спеціалізованих омбудсманів з протидії катуванням та поганому поводженню, з протидії дискримінації, з питань свободи інформації та захисту персональних даних та із захисту прав дітей, а також створення регіональних представництв Уповноваженого ВРУ з прав людини.

Свобода слова, ЗМІ. Кампанія з майже цілковитої заміни вертикалі влади торкнулась і медійної галузі. Дії керівництва держави свідчать про намагання посилити державне регулювання у сфері ЗМІ. Одним із перших був указ президента про скасування (всупереч закону «Про телебачення і радіомовлення») призначення А.Мирошніченка членом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення на другий термін. Зараз повноважними є лише три члени Нацради, тож орган не має кворуму, і його робота фактично заблокована.

2 квітня президент ліквідував Національну комісію з утвердження свободи слова та розвитку інформаційної галузі; замість цієї комісії та низки інших дорадчих органів створено Гуманітарну раду, до якої увійшли кілька представників медіагалузі.

З порушенням законів відбулася зміна керівництва Національної телекомпанії України. 17 березня 2010 року Кабінет міністрів підпорядкував собі НТКУ і призначив її генеральним директором Є.Бенкендорфа. Ця реструктуризація та кадрові зміни ставлять під сумнів перспективу перетворення НТКУ на канал суспільного мовлення.

17 травня 2010 року член фракції Партії регіонів В.Кисельов зробив чергову спробу внести законопроект щодо встановлення кримінальної відповідальності за наклеп. Його колега О.Бондаренко пропонує карати ЗМІ за публікацію «неправдивих і безвідповідальних заяв політиків».

Діяльність державних органів у сфері впровадження цифрового телерадіомовлення вкрай незадовільна, що загрожує Україні міжнародними проблемами уже в найближчих два роки.

Влада наголошує на своїй непричетності до цензури та тиску на журналістів. Однак тональність новин стрімко змінюється: вони стають занадто лояльними до влади, в них переважає офіціоз, трапляються випадки замовчення суспільно важливих фактів. Кількість матеріалів із ознаками замовності у теленовинах зростає. Журналісти повідомляють про появу заборонених тем, відмову або суттєве редагування матеріалів, які містять невигідну для влади інформацію, та інші ознаки цензури.

Загалом, спостерігається погіршення ситуації зі свободою слова, ускладнення комунікації між владою та ЗМІ, зниження якості новин, почастішання випадків втручання в роботу редакцій, тиску на журналістів та порушення їхніх прав, цензури і самоцензури. Реакцією на ці процеси стали публічні заяви журналістських колективів, акції протесту, створення громадського руху «Стоп цензурі!». Стурбованість становищем свободи слова висловили міжнародні журналістські організації, ПАРЄ і Держдепартамент США.

Якість діалогу нової влади з громадянським суспільством. Низкою указів президента від 02.04.2010 р. ліквідовано кілька дорадчих органів, у т.ч. Національну комісію зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Водночас обраних самою владою представників громадськості включено до Національного антикорупційного комітету та Громадської гуманітарної ради. Створено Громадський комітет з моніторингу виконання законодавства у сфері розвитку та підтримки підприємництва.

Проблемою залишається відсутність загальних критеріїв ефективності консультативно-дорадчих органів та врахування їх пропозицій. З 20 міністерств інформацію про врахування зауважень громадськості надавало лише одне — Міністерство юстиції. 19 міністерств подали лише плани заходів із виконання Концепції сприяння розвитку громадянського суспільства.

Проблемою залишається відсутність ефективного контролю та санкцій за порушення стандартів поведінки держслужбовцями. Стандарти переважно ігнорують або застосовують вибірково. Немає обов’язкової звітності органів виконавчої влади щодо врахування пропозицій громадськості та результатів моніторингу ними виконання державної політики, не розроблено заходів правової просвіти щодо діалогу органів влади та громадськості.

Нормотворчі зміни, спрямовані на створення умов для розвитку діалогу з громадянським суспільством, мають несистемний характер. Водночас законотворча діяльність влади у сфері громадянського суспільства трохи активізувалася. Прийнято за основу законопроекти про консультації з молодіжними громадськими організаціями (втім, на практиці йдеться перш за все про припартійні молодіжні об’єднання), про інформування громадськості про стан законності; про соціальну рекламу; про волонтерський рух; про всеукраїнський референдум. Оновлено проект закону «Про громадські організації». Він має спростити процедури їх реєстрації та розширює права щодо консультацій і громадської експертизи.

Проект постанови КМУ про заходи щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики поновлює норму про обов’язкові консультації на вимогу трьох громадських організацій. Свій кількісний склад громадські ради мають визначати самостійно. До їх компетенції прямо включено громадську експертизу, в т. ч. антикорупційну. Загалом, пропозиції громадськості щодо вдосконалення нормативно-правової бази для діалогу враховуються лише частково і повільно.

Плани та дії нової влади в освітньому секторі. У цій сфері мали місце негативно резонансні дії у сфері зовнішнього незалежного оцінювання (ЗНО) та вступу до вищих навчальних закладів (ВНЗ): запроваджено складання тестів мовами навчання у школі (а не лише українською, як раніше), запроваджено трирічний термін дійсності сертифіката ЗНО, підвищено питому вагу середнього балу атестата в конкурсному балі з 4 до 25%, допущено до вступу осіб, які набрали менше 124 балів із непрофільних дисциплін, за умови набрання ними 170 і більше балів із профільних дисциплін, дозволено випускникам шкіл 2007-го та попередніх років вступати на навчання без відриву від виробництва за результатами вступних випробувань, для не атестованих із української мови дозволено випробування з іншої мови. Усі ці заходи представлено як такі, що вдосконалюють ЗНО, забезпечують рівність доступу до вищої освіти та підвищують роль і значення школи. Водночас Д.Табачником запропоновано доповнити вступ на спеціальності технічного і природничо-математичного циклу співбесідами та вступними випробовуваннями. У березні 2010 р. силами провладної коаліції провалено закон про зовнішнє незалежне оцінювання. Симптоматична відсутність згадки про ЗНО у Програмі економічних реформ на 2010 — 2014 рр. президента В.Януковича.

Запропоновані нововведення справді дозволяють полегшити процедури проходження ЗНО, але й розширюють сферу корупційних ризиків під час випускної/вступної кампаній та узалежнюють подальшу долю ЗНО і вступу до ВНЗ від відомчих, політичних та корпоративних інтересів.

Решта новацій стосується трьох взаємопов’язаних сфер: європейська інтеграція вищої освіти України, університетська автономія, підвищення якості вищої освіти та контроль за якістю. Спектр намірів, заяв і конкретних дій тут доволі широкий — від впровадження додатку до диплома європейського зразка (додаток, як і диплом, друкуватиметься централізовано) до впорядкування і оптимізації системи акредитування і ліцензування, від планів переходу на європейський стандарт магістерських програм до модернізації підходів у формуванні переліків напрямів та спеціальностей у навчанні бакалаврів і магістрів, від розширення прав ВНЗ у формуванні контингенту студентів до перенесення до компетенції місцевої влади питань відкриття нових ВНЗ, спеціальностей і напрямів навчання. Певні ознаки системного підходу до реформування освіти можна віднайти у програмі економічних змін президента В.Януковича на 2010 — 2014 рр. Утім, тут відсутні якісь реальні новації. До того ж частину завдань за цими програмними пріоритетами було реалізовано попередніми урядами, а частина — так і залишилася деклараціями.

На сьогодні характер дій влади в освітньому секторі засвідчує стару тенденцію до кулуарно-бюрократичного характеру визначення пріоритетів та завдань, браку зовнішньої експертної оцінки: в діях уряду в сфері освіти спостерігається надмір політичної чи ідеологічної доцільності (там, де йдеться про скасування чи заперечення дій попередників), наявність корпоративних інтересів та корупційних ризиків (там, де йдеться про ЗНО та інтереси ректорського корпусу ВНЗ). Існує надмірна заполітизованість окремих заяв та дій міністра освіти і науки (особливо стосовно мовного питання та викладання історії у школах).

Екологізація державної політики та суспільної свідомості — вимога часу. Всупереч європейським вимогам, Програма економічних реформ на 2010 — 2014 рр. не містить екологічної складової. Водночас у ній задекларовані наміри забезпечити впровадження європейського принципу «хто більше забруднює, той більше платить». Запровадження механізму екологічного оподаткування планується до кінця 2012 року, а нової системи платежів за видобуток корисних копалин — до кінця 2014 року.

Екологічні пріоритети нової влади викладено у підрозділі 3.1. Розділу 3 Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2010 рік. Цей підрозділ не проходив громадського обговорення на стадії підготовки проекту, і сюди не потрапили такі важливі пріоритети, як екологічна освіта, просвіта та інформування громадськості, залучення громадськості до процесу прийняття екологічно значущих рішень.

Підготовку та прийняття до кінця 2010 року закону України «Про Стратегію національної екологічної політики на період до 2020 року» визначено найголовнішою умовою отримання Україною секторальної бюджетної підтримки від Європейського Союзу. Вимоги громадськості щодо проведення громадського обговорення проекту Стратегії наразі здебільшого задоволені, але процедура ще не завершилася.

Спостерігаються розбіжності між декларованими у Програмі уряду пріоритетами і реальними діями гілок влади. Так, частина 3.1.5. Розвиток заповідної справи ставить за мету зростання протягом 2010 р. заповідності території України до 5,9%. Водночас на різних рівнях влади тривають намагання скасувати низку указів президента України про створення національних природних парків. Знищення зелених зон у межах населених пунктів вказується серед основних проблем підрозділу 3.1. Цьому пріоритетові суперечать дії місцевої влади в Харкові (без попереднього обговорення з громадськістю, що є грубим порушенням природоохоронного законодавства).

Гендерна політика. Гендерна політика традиційно була маргінальною для української влади, хоча вона є ефективним інструментом вирішення соціальних проблем, а гендерна рівність є невід’ємною демократичною цінністю.

Державна програма економічного і соціального розвитку України на 2010 р. демонструє досить поверхове розуміння гендерної проблематики та проблем, пов’язаних із гендерною дискримінацією. Серед основних завдань у сфері забезпечення рівних прав і можливостей жінок і чоловіків визначено лише протидію насильству та торгівлі людьми. Не приділяється увага гендерному розриву у розмірах заробітної плати чоловіків та жінок, низькій представленості жінок у процесах прийняття рішень. За відсутності кваліфікованого експертного супроводження зроблені заяви про підвищення пенсійного віку жінок до рівня чоловіків негативно сприйняті суспільством.

Парламентська більшість не підтримала ідею введення квот під час виборів народних депутатів (законопроект 1232 відхилено і знято з розгляду). Представники влади дозволяють собі демонструвати публічне нехтування принципами гендерної рівності. Одночасно спостерігається побоювання критичного висвітлення дій та намірів уряду в цій сфері у ЗМІ.

Нова влада отримала рекомендації від Комітету ООН з питань ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок, у яких висловлюється занепокоєння і з приводу низького представництва жінок в органах влади вищого рівня, поширеності гендерних стереотипів у суспільстві, насильства над жінками, торгівлі людьми. Очевидно, що найближчим кроком нової влади має стати розробка нової Державної програми впровадження гендерної рівності.

Проект здійснено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження»