Судова реформа: потрібні рішучі дії

Мабуть, упродовж довгих років багатьох громадян України мучить питання: чому досі буксує судова реформа? Відповідь міститься в десятках схожих одна на одну публікацій, котрі заполонили ЗМІ. Всі вони починаються однаково: наріканнями на недотримання незалежності суддів, посиланнями на європейські стандарти і невтішними словами на адресу законодавчої та виконавчої влади. Закінчуються вони теж однаково — закликом повернутися до радянської моделі судової системи. Тобто скасувати господарські й адміністративні суди, зберігши при цьому вертикаль військових судів, розширити повноваження та фінансування Верховного суду України, встановити «зобов’язалівку» навчання майбутніх і діючих суддів в одному-єдиному закладі, спрямувавши туди все бюджетне фінансування.

Неважко здогадатися, що за цими публікаціями стоїть переважно керівництво судової системи, а також найняті спеціалісти. Наслідки такої «реформи» легко прогнозовані: особисте збагачення верхівки судової системи, можливість для керівництва освітнього закладу вимагати від майбутніх і діючих суддів винесення «потрібних» рішень та інші «блага» в обмін на вступ і успішне закінчення підготовки. Мутація судової системи у свого роду корпорацію, котра охоче обслуговуватиме товстосумів, але буде недоступна для громадян. Зміцнення нинішньої системи кумівства, кругової поруки та колективної безвідповідальності, кастовості і, по суті, спадкоємності професії судді. Її й зміцнювати не потрібно — вона міцна як граніт, і щоб хоч трохи її змінити, знадобляться титанічні зусилля. Що ще пропонується? Нічого. Жодна з проблем, які терзають вітчизняну судову систему, і передусім громадян, вимушених мати з нею справу, вирішена не буде.

Те ж саме стосується і європейських стандартів, які насправді не пропонують рецепту побудови успішної судової системи. Ці стандарти — не таке вже точне, абсолютно неповне й інколи суперечливе узагальнення правил та порядків, які діють у ряді західноєвропейських країн. У європейських стандартів тільки одна функція: засвідчити, чи задоволені нашою судовою системою за кордоном; чи задоволені нею ті, хто ніколи не матиме з нею справи, жодного разу до неї не звернеться, ніколи не підпаде під її владу. Не дивно, що, сприйняті некритично, європейські стандарти, реалізовуючись, нерідко сприятимуть зростанню корупції і зниженню ефективності. Приміром, ні ці стандарти, ні іноземні експерти не стануть заперечувати, якщо вітчизняні суди повністю втратять здатність засуджувати й ізолювати від суспільства небезпечних злочинців. І, навпаки, будуть готові всіляко критикувати систему юстиції, яка ефективно бореться зі злочинністю, але, на їхню думку, створює для звинувачуваних у скоєнні злочинів не такі комфортні умови, як за кордоном. Буде судова система ефективною чи навпаки, деструктивною для України та її народу, багатьох представників Ради Європи в Україні, судячи з їхньої позиції, не дуже турбує. Просто це наші з вами проблеми, дорогі співвітчизники. І якщо ми їх вирішуватимемо, виходячи з особистих інтересів окремих чиновників чи з міркувань іноземних держав, — нас чекають сумні наслідки.

Тим часом існують наші, насущні, українські проблеми в роботі судової влади, які необхідно вирішити в першу чергу, — для того нам і потрібна судова реформа.

Перша проблема — застаріла структура судів. Нинішня структура судів — це «недобуд»; кинута на півдорозі реалізація конституційної вимоги спеціалізації судів. Для провадження в адміністративних і господарських справах, як і годиться, створено нові, трирівневі судові вертикалі: перша — апеляційна — касаційна інстанції. Провадження у цивільних і кримінальних справах здійснюють, як і раніше, два рівні загальних судів. При цьому і над тими, і над іншими тяжіє Верховний суд, який прагне залишатися (в адміністративних і господарських справах) четвертою за ліком судовою інстанцією. Такого немає в жодній цивілізованій державі.

Для бізнесу це означає, що чинні рішення судів трьох інстанцій і через рік, і через три можуть бути запросто, без цивілізованого судового слухання, скасовані четвертою інстанцією. Просто тому, що якась особа, котра взагалі не брала участі у процесі, вирішила зробити капость підприємцю, на користь якого ухвалено судові рішення. В таких умовах прийнята в усьому світі визначеність судового вирішення спору розвіюється наче дим. Здійснювати довгострокове бізнес-планування, серйозні іноземні інвестиції в Україну стає просто нерозумно.

«Генералів судової системи» такий стан справ, схоже, влаштовує. Верховний суд не переконують ні винесене проти України рішення Європейського суду з прав людини, ні рішення нашого ж, українського Конституційного суду від 11 березня 2010 року, які встановили неприпустимість повторної касаційної, четвертої судової інстанції. Як релікт радянської епохи у своєму статусі та повноваженнях, Верховний суд не бажає ними поступитися, і його керівництво не хвилює, що таке «перетягування ковдри» дестабілізує судову систему повністю.

Ще один «подарунок» радянської епохи — система військових судів, сформована під дислоковані в Україні підрозділи Радянської армії та об’єкти військово-промислового комплексу. І ті й інші скорочено в багато десятків разів. А систему військових судів — ні. Вона продовжує цілком благополучно функціонувати за рахунок зубожілих платників податків. При цьому, за статистикою, середньомісячне навантаження судді військового суду першої інстанції у 50 разів(!) менше, ніж у його колеги з адміністративного суду. Маючи вдосталь часу, керівник системи військових судів, голова Військової колегії Верховного суду розгорнув небачену за інтенсивністю інформаційну кампанію, яка пропагує його власне бачення судової реформи. Суть її проста: свої, рідні, військові суди — зберегти, а інші, господарські, адміністративні, — розвалити. Заодно усунути будь-який контроль за діяльністю керівництва судової системи, а призначення керівників судів доручити... самим керівникам судів. Щоб ці та інші «скелети в шафі» остаточно сховати від народних очей.

Звісно, спроби в рамках судової реформи зберегти цей «парк Юрського періоду» з його динозаврами, неповороткими у здійсненні судочинства, але зажерливими на бюджетні кошти, і поєднати його із сучасними підсистемами спеціалізованих судів — це спроби схрестити вужа з їжаком. Останні 14 років ми є свідками їхньої нерезультативності.

Вихід один: долаючи перешкоди, вибудувати ефективну структуру судів, вписавшись у рамки чинної Конституції. Бо наступні зміни до Основного Закону можуть відбутися і через рік, і через 10 років — а так довго наша країна з її нинішніми проблемами чекати не може.

Відповідно до практики, вже апробованої в минулому, створення вертикалей спеціалізованих судів із розгляду цивільних і кримінальних справ слід розпочати з формування Вищого цивільного і Вищого кримінального судів.

Якщо не підкріпити цих два новостворених суди судами аналогічної спеціалізації на апеляційному рівні, нововведення може бути визнане неконституційним на підставі частини третьої статті 125 Основного Закону. Конституція встановила: вищі спеціалізовані суди можуть бути вищими лише для спеціалізованих судів. Тому іншого виходу, окрім як прописати в законі створення апеляційних цивільних і апеляційних кримінальних судів, немає. За великим рахунком, поділ апеляційних судів на кримінальні та цивільні на рівні палат уже відбувся. Проте з організаційних і економічних міркувань це нововведення можна відтермінувати на кілька років. Для конституційності відповідного положення цього має бути достатньо. Діючі апеляційні адміністративні і господарські суди доцільно зберегти.

Так само слід зберегти місцеві адміністративні та господарські суди. Велетенські кошти й зусилля, витрачені на їх створення, повинні окупитися користю, принесеною суспільству. Переривати цей процес вищою мірою безгосподарно. А примушувати громадян, які тільки-но опанували премудрості звернення до цих судів, знову переучуватися — ще й безвідповідально. Зате в частині розгляду цивільних і кримінальних справ на спеціалізації судів доцільно заощадити. Чинна система з понад 650 місцевих судів (районних, районних у місті і міськрайонних) не лише апробована десятиліттями, а й водночас забезпечує гарантоване міжнародними договорами України право громадян на доступ до суду і конституційний принцип територіальності судової системи.

А ось Верховний суд об’єктивно потребує серйознішої реформи. Нинішня чотирипалатна форма Верховного суду і чисельність майже 100 суддів вибудувані під функцію касаційної інстанції, що за всіма чотирма існуючими типами справ буде зайнята вищими адміністративним, господарським, цивільним і кримінальним судами, відповідно. Тому форму Верховного суду доведеться переосмислити.

При цьому доведеться примирити конституційну заборону існування четвертої, повторної касаційної інстанції з конституційним же статусом Верховного суду як найвищого для всіх судів, окрім Конституційного. Завдання не просте, але саме тут слід звернутися до європейського досвіду. Так, 1981 року британський законодавець ухвалив: три самостійних вищих суди — Високий суд, Суд корони і Суд апеляцій — разом іменувати Верховним судом. Це було закріплено в законі, який діяв 25 років без особливих нарікань.

Нам же оптимальною бачиться гібридна форма Верховного суду. Що стосується кількості, він може налічувати вп’ятеро менше суддів. За посадою до складу Верховного суду слід ввести всіх голів палат Вищих адміністративного, господарського, цивільного і кримінального судів. Для забезпечення ефективної роботи ВСУ на додачу до них варто передбачити невеличку кількість суддів, які працюють на постійній основі. Засідаючи колективно, вони й будуть новим складом Верховного суду України, який працюватиме виключно в пленарному режимі.

Україні така модель допоможе вирішити три проблеми одразу: по-перше, забезпечить дотримання Конституції; по-друге, виконає рішення Конституційного суду, усунувши саму можливість четвертої судової інстанції, по-третє, заощадить для державного бюджету сотні мільйонів гривень щорічно. Саме такі структура й склад дозволять найефективніше реалізувати нинішні функції Верховного суду України: перегляд рішень судів у разі визнання їх Європейським судом із прав людини такими, що порушують міжнародні зобов’язання України; розгляд спорів із приводу компетенції між вищими спеціалізованими судами різних юрисдикцій; узагальнення судової практики і затвердження роз’яснень із приводу застосування чинного законодавства, обов’язкових для судів усіх чотирьох юрисдикцій. Нинішня ж структура Верховного суду абсолютно не пристосована до реалізації таких функцій, і той, хто це заперечує, просто нещирий.

Інше ключове завдання: встановлення справедливої процедури добору суддівських кадрів. У її основі має лежати серйозний кваліфікаційний іспит і непорушне правило, відповідно до якого суддею призначається кандидат, котрий показав кращий результат на іспиті. Потрібно ліквідувати умови для корупції і поборів у вигляді безлічі інстанцій, через які має пройти кандидатура майбутнього судді. Необхідна не кількість, а якість перевірки кандидатур.

Поряд із недавніми випускниками вузів до суддівської професії мають бути допущені висококваліфіковані юристи з достойною репутацією, у тому числі адвокати, юристи-експерти, учені-юристи. Для цього потрібна особлива процедура, яка не звільняє від кваліфікаційного іспиту, але виключає зайві процедури. Приміром, вивчення предметів, які ці громадяни вже могли б викладати. У цілому ж кандидатам у судді потрібна обов’язкова підготовка додатково до вищої юридичної освіти. Проте монополізація такої підготовки в руках адміністративної столичної структури недопустима. Тому що нічого, окрім нового розсадника корупції й хабарництва, це не дасть. Як і у випадку зі звичайною вищою освітою — тільки альтернатива, наявність вибору захистить від зловживань і дозволить забезпечити надійну якість підготовки. Одночасно вимоги до змісту навчальних програм поглибленої підготовки кандидатів у судді мають визначатися судовою владою і бути уніфікованими по всій країні.

Третє, надзвичайно важливе завдання — захистити незалежність судді. Передусім саме простого судді. Тому що високопоставлені чиновники, які сидять на чолі судової системи, під терміном «незалежність судді» розуміють своє «священне» право диктувати суддям нижчестоящих судів зміст прийнятих ними рішень і, всупереч закону, особисто вирішувати, який суддя працюватиме, а який — ні. Така «незалежність» не потребує захисту, сьогодні вона вже загрожує незалежності судової влади в цілому.

Рядові судді, по суті, витіснені з органів суддівського самоврядування. Так, найвпливовіший вищий орган суддівського самоврядування в Україні — Рада суддів України, — маючи у своєму складі майже 80 членів, включає майже 60 керівників судів, плюс десять суддів Верховного суду і одного з керівників Верховного суду на чолі. Простим суддям, приміром, понад 600 місцевих загальних судів із усієї України тут місця немає. Таким чином їм вказали на двері. І це при тому, що саме Рада суддів України мала захищати їхні права. Натомість Рада суддів України, на три чверті сформована з керівників судів і очолювана керівником суду, взяла на себе повноваження... призначати керівників судів. За відсутності законодавчих критеріїв таке призначення, цілком логічно, може відбуватися за схемою «ти — мене, а я — тебе». Коментарі зайві. Про якийсь контроль за корупцією в суддівських лавах у таких умовах можна тільки мріяти.

У даному разі заслуговують на увагу рекомендації Венеціанської комісії Ради Європи. Вони стосуються вдосконалення структури органів суддівського самоврядування, усунення взаємного дублювання повноважень, важлива частина яких — у Вищої ради юстиції. Дискусійне питання про призначення і звільнення голів судів та їхніх заступників необхідно вирішити, законодавчо доручивши це завдання не самим головам судів, а Вищій раді юстиції спільно з президентом, причому на підставі об’єктивних, прописаних у законі критеріїв.

Зміцнення реальної незалежності судді є не єдиним, але важливим засобом проти політичного втручання в роботу судів, яке протягом попередніх п’яти років набирало особо непривабливих форм. Право простих суддів брати участь в ухваленні рішень вищими органами суддівського самоврядування — всеукраїнського з’їзду суддів і його виконавчого органу — слід забезпечити, закріпивши обов’язкові квоти для рядових суддів місцевих і апеляційних судів у складі цих органів. Самоврядування має стати правом кожного українського судді.

У світлі викладеного очевидно: подальше здійснення судової реформи буде непростим. Президенту України, який проголосив своєю метою ефективну судову реформу, у цій справі знадобиться моральна підтримка всього суспільства. Адже, щоб домогтися більш-менш помітного успіху, доведеться зазіхнути на «священних корів», які вже довгі роки нав’язуються суспільству тими, хто стоїть за корупцією в судовій системі і має з неї дивіденди. Інакше ці «корови» дожують рештки того цивілізованого, що ще залишилося в українських судах.